3-08-1950/35 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukooseis Kohtunik Tiina Pappel Otsuse tegemise aeg ja koht 17. novembril 2009. a, Tallinnas Haldusasja number 3-08-1950 Haldusasi Tallinna Linnavalitsuse kaebus keskkonnaministri kohustamiseks vaadata läbi Tallinna Linnavalitsuse 13. juuni 2008. a taotlus Gaasi tn. 1 maa riigi omandisse jätmise menetluse (maa on riigi omandisse jäetud keskkonnaministri 19.06.2003 käskkirjaga nr. 456) uuendamiseks ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest Menetlusosalised Kaebuse esitaja – Tallinna Linnavalitsus; Vastustaja – Keskkonnaminister Asja läbivaatamise aeg 3. novembril 2009. a Resolutsioon Kohustada keskkonnaministrit vaatama läbi Tallinna Linnavalitsuse 13. juuni 2008. a taotlus (kiri nr. LV-1/3510) Gaasi tn. 1 maa riigi omandisse jätmise haldusmenetluse uuendamiseks ühe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest (HKMS § 26 lg 1 p 2). Edasikaebamise kord Käesoleva kohtuotsuse peale on õigus selle avalikult teatavakstegemisest 17. novembrist 2009. a arvates esitada apellatsioonkaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul ehk hiljemalt 17. detsembril 2009. k.a (HKMS § 31 lg 1, 4). Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses (TsMS § 442 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSKÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu otsustas 15.04.1993 taotleda 16.06.1940 Tallinna linnale kuulunud maade andmist munitsipaalomandisse lähtudes omandireformi aluste seadusest (ORAS) § 7 lg 1

2 p 5 (kuni 01.03.1997 kehtinud redaktsiooni) ning omandi õiguslikule järjepidevusele tuginedes. Teiste maaüksuste hulgas taotles Tallinna linn õigusvastaselt võõrandatud maa aadressil Gaasi tn 1, Tallinn munitsipaliseerimist.

2. 10.01.2003 esitas Tallinna Maa-amet (edaspidi TMA) eelnimetatud otsusele tuginedes Harju Maavalitsusele taotluse Gaasi tn 1 asuva 4249 m2 suuruse maa-ala munitsipaalomandisse andmiseks.

3. 27.03.2003 tagastas tollane maavanem maa munitsipaalomandisse taotlemise toimiku selgitusega, et riik on huvitatud muuhulgas Gaasi tn 1 maaüksuse riigi omandisse jätmisest. Toimiku saatekirjale lisatud Keskkonnaministeeriumi 17.03.2003 kirja nr 1-1/1070 kohaselt on riik huvitatud nimetatud maaüksuse riigi omandisse jätmisest.

4. Vastuseks Keskkonnaministeeriumi 24.03.2003 taotlusele nr 6-4/1352 Gaasi tn 1 maa riigi omandisse jätmiseks andis Tallinna Linnavalitsus 17.04.2003 korralduse nr 950-k, milles otsustati mitte nõustuda Gaasi tn 1 maa riigi omandisse jätmisega riigi maareservi järgmistel põhjustel: taotletav maaüksus asub endisel Tallinna linna kinnistul nr 344, mida Tallinna Linnavolikogu on 15.04.1993 otsusega taotlenud munitsipaalomandisse; taotluses on vormiline viide Maareformi seaduse § 31 lõike 1 punktile 8, kuid puudub sisuline põhjendus maa riigi omandisse jätmiseks.

5. Keskkonnaministri 19.06.2003 käskkirjaga nr 456 otsustati jätta riigi maareservina riigi omandisse Harju maakonnas Tallinna linnas Lasnamäe linnaosas asuv Gaasi tn 1 maaüksus pindalaga 4295 m2.

6. Keskkonnaministri 30.04.2008 käskkirjaga nr 506 kinnitati võõrandamisele kuuluva kinnisvara nimekiri, milles on positsioonil nr 172 on märgitud vara aadressiga Gaasi tn 1.

7. Riigi Maa-ameti 14.05.2008 kirjaga nr 6.1-3/5050 teatati Tallinna Linnavalitsusele, millised Tallinna Linnas asuvad kinnisasjad on keskkonnaministri 30.04.2008 käskkirja nr 506 kohaselt plaanis 2008. a jooksul müüa riigivarana avalikul enampakkumisel.

8. 26.05.2008 pöördus TMA Harju maavanema poole taotlusega viia lõpuni Gaasi tn 1 asuva maaüksuse munitsipaalomandisse andmise menetlus ja lahendada maa munitsipaliseerimise taotlus kooskõlas seadusega. TMA selgitas, et otsus maa munitsipaalomandisse andmise või sellest keeldumise kohta ei ole vastu võetud ning sellest tulenevalt paluti jätkata maa munitsipaliseerimise menetlust. Vastuseks TMA 26.05.2008 kirjale nr 4-11/5397 teatas Harju Maavalitsus 03.07.2008 kirjaga nr 3.2-3/179, et Gaasi tn 1 maa munitsipaalomandisse andmise taotlustoimik tagastatakse, kuna maareform selle maaüksuse osas on lõppenud, Gaasi tn 1 on maakatastris registreeritud 02.12.2003 ja riigivara registris 18.12.2003 ning kinnistu osas on riigivara valitsejaks Keskkonnaministeerium. Tallinna Linnavalitsus esitas 04.09.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse Harju maavanema kohustamiseks läbi vaatama Gaasi tn 1 asuva maa-ala munitsipaalomandisse andmise taotluse ja tegema selle kohta kolme kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest otsuse.

9. Maa-ameti 28.05.2008 kirjaga nr 6.1-3/5552 teatati Tallinna Linnavalitsusele, et keskkonnaminister on 15.05.2008 käskkirjaga nr 531 ja 20.05.2008 käskkirjaga nr 572 otsustanud

3 müüa avalikul kirjalikul enampakkumisel viis Tallinna linnas paiknevat objekti, sh Gaasi tn 1 kinnistu (katastritunnus 78403:314:0006).

10. Tallinna Linnavalitsus esitas 29.05.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada keskkonnaministri 19.06.2003 käskkiri nr. 456, 30.04.2008 käskkiri nr. 506 Gaasi tn. 1 asuvat maaüksust puudutavas osas; 16.06.2008 täiendati kaebust nõudega tühistada keskkonnaministri 25.05.2008 käskkiri nr. 572 osas, millega otsustati müüa Gaasi tn. 1 kinnistu. Tallinna Halduskohtu 05.10.2008 määruse p-ga 1 lõpetati menetlus keskkonnaministri 19.06.2003 käskkirja nr. 456 tühistamise nõudes HKMS § 12 lg 3 alusel ning p-ga 2 jäeti keskkonnaministri 30.04.2008 käskkirja nr. 506 ja 20.05.2008 käskkirja nr. 572 tühistamise nõuded läbi vaatamata HKMS § 23 lg 3 p 1 alusel. Kohus leidis, et kaebus keskkonnaministri 19.06.2003 käskkirja tühistamiseks on esitatud tähtaja rikkumisega ja kaebetähtaja ennistamise alused puuduvad. Keskkonnaministri 30.04.2008 käskkiri nr. 506 ja 20.05.2008 käskkiri nr. 572 ei saa iseseisvalt kaebaja õigusi rikkuda. Tallinna Ringkonnakohus jättis 11.12.2008 määrusega Tallinna Halduskohtu määruse muutmata ja Tallinna Linnavalitsuse määruskaebuse rahuldamata. Riigikohus jättis 05.03.2009 kohtumäärusega Tallinna Linnavalitsuse määruskaebuse menetlusse võtmata.

11. Tallinna Linnavalitsuse 13.06.2009 kirjaga nr LV-1/3510 taotleti keskkonnaministrilt keskkonnaministri käskkirjadega nr 506, 572 ja 456 Gaasi tn 1 maaüksuse riigiomandisse jätmise haldusmenetluse uuendamist, kuna ilmnes, et Tallinna linnale kuulunud maa riigiomandisse jätmiseks ei olnud vajadust või on see vajadus ära langenud.

12. Maa-ameti 29.08.2008 vastuses nr. 6.1-3/6523 selgitatakse, et kuivõrd Tallinna Linnavalitsus on pöördunud eeltoodud nõude osas Tallinna Halduskohtus, siis ei algata Maa-amet Keskkonnaministeeriumi volitatud asutusena haldusmenetluse uuendamist ega tühista nimetatud käskkirju enne, kui on olemas vastav jõustunud kohtulahend (toimiku lk. 9).

13. Tallinna Linnavalitsus esitas 01.10.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri kohustamiseks vaadata läbi Tallinna Linnavalitsuse 13.06.2008 taotlus Gaasi tn. 1 maa riigi omandisse jätmise menetluse (maa on riigi omandisse jäetud keskkonnaministri 19.06.2003 käskkirjaga nr. 456) uuendamiseks ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest.

14. Tallinna Halduskohtu 30. märtsi 2009. a kohtumäärusega tagastati kaebus selle esitajale HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel , kuna kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust. Tallinna Linnavalitsus esitas kohtumäärusele määruskaebuse.

15. Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuli 2009. a kohtumäärusega rahuldati Tallinna Linnavalitsuse määruskaebus ning tühistati Tallinna Halduskohtu 30. märtsi 2009. a määrus. Kohus asus määruses seisukohale, et maa munitsipaalomandisse andmise menetlus on küll 2003. aastal lõppenud, et ei ole välistatud selle menetluse uuendamine pärast linnavalitsuse 13.06.2008 taotluse võimalikku rahuldamist. Sellises olukorras ei ole võimalik asuda seisukohale, et keskkonnaministri need käskkirjad ei saa kaebaja õigusi ilmselgelt puudutada. Asjaolu, et maavanema 27.03.2003 kirjaga oli maa munitsipaalomandisse andmise menetlus lõppenud, ei tähenda, et sellise menetluse uuendamise takistuseks võib olla maa riigi omandisse jätmine. Maa riigi omandisse jätmise käskkirja kehtetuks tunnistamise korral uuendatud menetluses saab linnavalitsus nõuda ka maa munitsipaalomandisse andmise menetluse uuendamist.

4 KAEBUSE ESITAJA SEISUKOHT

16. Keskkonnaministri 03.04.2003 käskkirjast nr 506 nähtuvalt otsustas riik maha müüa riigi omandmisse jäetud kinnistu, mis kuulus kuni 1940. aastani Tallinna linnale. Eelnimetatud otsust põhjendati asjaoluga, et keskkonnaministeeriumile on 2008. a riigieelarve seadusega pandud kohustus täita riigieelarvet maa müügist saadava tuluga. Riigil puuduvad rahalised vahendid ja inimressurss selleks, et täita omavalitsuste kehtestatud heakorraeeskirjades sätestatud kohustust hoida maaomaniku omandis olevaid maaüksusi korras ja puhtana. Nii maavalitsused kui ka kohalikud omavalitsused on pöördunud Keskkonnaministeeriumi poole ettepanekuga maaüksuste erakäibesse andmiseks, et aidata kaasa piirkonna arengule. Samas selgitasid maa riigiomandisse jätmise taotluse esitamisel maavanem ja keskkonnaminister riigi esindajatena, et linnale kuulunud maa on riigile vajalik. Täiendavaid selgitusi maa riigiomandisse jätmise kohta ei ole Tallinna linnale antud. Linn eeldas, et kuivõrd riigile oli teada linna seisukoht maa riigiomandisse jätmise osas ja riik sellele vaatamata arvas maa riigi maareservi, siis on riigil maad ka tegelikult vaja avalikes huvides riigivõimu teostamiseks. Riigi tegevusest, panna linnale kuulunud maa müüki ilmneb, et tegelikult ei olnudki konkreetne maatükk riigile ülesannete täitmiseks vajalik. Veelgi enam, müügi otsuse koahselt on Gaasi tn 1 maaüksus riigile koguni ebamõistlikult koormavaks juba ainuüks maa korrashoiu kohustuse tõttu. Lähtudes HMS § 44 lg 1 p-dest 1 ja 2 taotles Tallinna Linnavalitsus oma 13.06.2008 kirjaga nr LV-1/3510 keskkonnaministri 19.06.2003 käskkirja nr 456, 30.04.2008 käskkirja nr 506 ja 20.05.2008 käskkirja nr 572 osas haldusmenetluse uuendamist, kõigi kolme käskkirja tühistamist ja maa riigiomandisse jätmise taotluse uuesti läbivaatamist, arvestades Tallinna linna kui puudutatud isiku seadusega kaitstud huvide ja õigustega. Keskkonnaministeerium suunas nimetatud taotluse menetlemiseks Maa-ametile, kes teatas oma 29.08.2008 vastuses, et kuivõrd Tallinna Linnavalitsus on pöördunud keskkonnaministri käskkirjade tühistamise nõude osas Tallinna Halduskohtusse, siis ei algata Maaamet Keskkonnaministeeriumi volitatud asutusena haldusmenetluse uuendamist ega tühista nimetatud käskkirju enne, kui on olemas vastav jõustunud kohtuotsus. Keskkonnaministeeriumi volitatud asutuse põhjendus ei ole asjakohane ning vastustajal ei olnud seadusest tulenevat alust jätta Tallinna linna taotlus lahendamata. Seega leiab kaebuse esitaja, et kaebusega on hõlmatud ka Keskkonnaministeeriumi (Maa-ameti) keeldumine haldusmenetluse uuendamisest ja keeldumise põhjused ning nende õigusvastasuse tuvastamise nõue.

17. HMS § 65 lg 3 järgi kui langeb ära kestvalt õigusi piirava haldusakti andmise alus õiguslike või faktiliste asjaolude muutmise tõttu, tuleb haldusakt isiku taotlusel tunnistada kehtetuks asjaolude muutumisest alates. Kuivõrd antud asjas esinevad HMS § 44 lg-s 1 sätestatud haldusmenetluse uuendamise alused, siis oli vastustaja kohustatud kaebuse esitaja taotluse läbi vaatama ja menetluse uuendama, kuid jättis oma seadusest tuleneva kohustuse täitmata. Ka haldusmenetluse erialases kirjanduses on leitud, et vastustaja on seadusest tulenevalt kohustatud antud asjaoludel menetluse uuendama. Nimelt Haldusmenetluse käskraamatu (Tartu 2004) 8. peatüki punktis 8.5.2 selgitatakse, et: „Kui haldusorgan on isiku taotluse alusel tuvastanud, et HMS § 44 lg-s 1 sätestatud uuendamise alused tõepoolest esinevad, siis peab haldusorgan menetluse uuendama. Haldusorganil ei ole diskretsiooniõigust uuendamise või uuendamata jätmise otsustamiseks.“ Gaasi tn 1 müügiotsus viitab selgelt asjaolule, et tegelikkuses ei olnudki riigil linnale kuulunud maad vaja riigivõimu teostamiseks. Käskkirjadest järeldub, et linnale kuni 1940. aastani kuulunud maatüki omamist peetakse riigile ebamõistlikult koormavaks juba ainuüksi maa korrashoiukohustuse tõttu. Seega maa, mida riigil riigivõimu teostamiseks vaja ei ole, oleks tulnud anda MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel

5 munitsipaalomandisse. Vastustaja ei täitnud nõuet vaid asus selle asemel väidetava „riigi huvi“ sildi all õigusvastaselt omandatud maad müüma, millest tulenevalt on keskkonnaministri 19.06.2003 käskkiri nr 456, 30.04.2008 käskkiri nr 506 ja 20.05.2008 käskkiri nr 572 vastuolus ORAS § 2 MaaRS § 28 lg 1 p7, § 31 lg 1 p 8. Kuivõrd kaebuse esitaja taotlus on tänini lahendamata, siis rikub keskkonnaministri käskkiri nr 456 ilmnenud asjaolusid arvestades Tallinna linna õigusi omandada talle omandiõiguse alusel kuulunud maad ning linnal on menetluse uuendamise taotluse esitamiseks põhjendatud huvi. Keskkonnaminister ei ole kaebaja taotluse läbivaatamisest keeldumisel viidanud ühelegi õigusnormile, mis lubaks avalduse lahendamisest keelduda. Selline formaalne ja seadusele mittetuginev tegevus on õigusvastane.

18. Kaebusega on vaidlustatud Keskkonnaministeeriumi keeldumine haldusmenetluse uuendamisest, samuti võimalikud keeldumise põhjused ning asjaoud, millest tulenevalt ei olnud vastustajal seadusest tulenevat alust jätta menetluse uuendamise taotlus sisuliselt lahendamata. Teine samal ajal menetluses olev kohtuasi ei ole kohaseks põhjenduseks menetluse uuendamisest keeldumisel või menetluse uuendamise taotluse läbivaatamata jätmisel, kuna vastustajal on seadusest tulenev kohustus taotlus sisuliselt läbi vaadata. Kaebaja õigusi on alates Gaasi tn 1 maa munitsipaalomandisse andmise taotluse esitamisest oluliselt rikutud, kuna taotluse suhtes ei ole asjakohast ja motiveeritud otsust langetatud. Gaasi tn 1 maaüksuse riigi omandisse jätmise menetlusse ei ole linnavalitsust kaasatud. Kaebajat teavitati üksnes maa riigi omandisse jätmise soovist. Teade oli esitatud paljasõnaliselt, ilma põhjendusteta, mispeale nõudis linnavalitsus maa munitsipaalomandisse andmise menetluse jätkamist.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

19. ORAS-e § 21 lg 2 kohaselt toimub maa munitsipaliseerimine MRS-is sätestatud tingimustel ja korras ning ORAS-e § 15 sätestab, et natsionaliseeritud maa ja sellega püsivalt seotud loodusobjektide tagastamisel või kompenseerimisel rakendatakse ORAS-t, kui MRS-ist ei tulene teisiti. MRS-i § 4 kohaslet viiakse maareform kui omandireformi osa läbi ORAS-es ja MRS-is sätestatud tingimustel ja korras ning maareformi suhtes rakendatakse ORAS-t, kui MRS-ist ei tulene teisiti. MRS-i § 5 kohaselt, kohalik omavalitsusüksus ei ole isikuks, kellel oleks õigus nõuda maa tagastamist. Maa munitsipaalomandisse andmise taotluse esitamise ajal, so 10.01.2003 kehtisid MRS-i § 25 lg 1 sõnastuses, mille kohaselt munitsipaalomandisse antakse 1940. a 16. juuni seisuga kohaliku omavalitsusüksuse omandis olnud ja käesoleval ajal munitsipaliseerimist taotleva kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil asuv maa, välja arvatud maa, mis kuulub riigi omandisse jätmisele vastavalt MRS-i §-le 31. Seega, maa riigi omandisse jätmine MRS-i § 31 alusel on prioriteetne maa munitsipaalomandisse andmise ees MRS-i § 28 lõike 1 punkti 7 alusel. Ükski õigusakt ei sätesta tähtaega maa riigi omandisse jätmise taotluse esitamiseks ega ka maa riigi omandisse jätmiseks. See on ka loomulik, sest riigil võib väga erinevatel põhjustel ja ka väga ootamatult tekkida vajadus jätta teatav maatükk riigi omandisse. Riigi maareservi moodustamisega reserveerib (loob) riik teatud maa käsutamise ja kasutamise võimaluse tulevikuks, so hetkeks, mil tekib otsene vajadus käsutada või kasutada konkreetset maatükki ühel või teisel otstarbel. Riik ei saa olla ühepäeva-peremees, kellel puuduvad reservid, sh maareserv. Riigi maareservi moodustamine on tingitud eeskätt vajadusest täita seadustega (LKS, iga-aastane riigieelarve seadus (RES), planeerimisseadus (PlanS) jt) riigile pandud ülesanded ja rahvusvaheliste lepingutega võetud kohustusi.

6 20. Maa-amet pidas oluliseks sedastada, et juba enne aastat 2000 ja ka maa munitsipaalomandisse andmise taotluse esitamise ajal (2003. aastal) pidi riik üha rohkem arvestama sellega, et Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustiku moodustamisega seonduvalt toimus Eestis pidev loodusväärtuslike maatükkide väljaselgitamine ning nende maatükkide tulevase kaitse kavandamine, samuti sellega, et 10. mail 2004 jõustunud LKS karmistas oluliselt looduskaitselisi meetmeid kaitstavate loodusobjektide säilimise tagamiseks. Euroopa Liidu Natura 2000 on üleeuroopaline looduskaitsealade võrgustik, mille eesmärk on tagada haruldaste või ohustatud lindude, loomade ja taimede ning nende elupaikade ja kasvukohtade kaitse. Eestis leidub ligi 60s loodusdirektiivis loetletud elupaigatüüpi, 54 loomaja taimeliiki ning sadakond linnudirektiivis loetletud linnuliiki, mille kaitseks loodavad loodusja linnuhoiualad moodustavadki kokku Eesti Natura 2000 võrgustiku, mille programmilist moodustamist koordineerib Keskkonnaministeerium (KeM). Väljaspool kaitsealasid asunud, kuid tulevikus Natura 2000 võrgustikku kuuluvatest aladest saavad hoiualad. Olemasolevate kaitsealade kaitserežiime on oluliselt karmistatud. Seega on suurenenud ja pidevalt suureneb nende kinnisasjade arv, kus majandustegevust on juba oluliselt piiratud ja piiratakse oluliselt ka tulevikus. Need asjaolud kohustasid riiki leidma eraomanikele vahetusmaaks riigi maareservi kuuluv maatükk või siis oluliste piirangutega maa riigi poolt omandama. Seega, juba üksnes LKS-iga sätestatud ülesannete realiseerimiseks on riigil reaalne vajadus ulatusliku riigi maareservi moodustamiseks, et tagada kinnisasja omanike seaduslik õigus vahetada kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldav või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuv kinnisasi, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, riigile kuuluva kinnisasja vastu või oluliste piirangutega kinnisasjade omandamine riigi poolt. 21. Umbes pooled eestimaalased ei ole omandija maareformi õigustatud subjektideks, mis tähendab, et riik peab olema valmis rahuldama ka nende isikute taotlusi maa saamiseks ning neid taotlusi on võimalik rahuldada üksnes riigi maareservi jäetud maa müügi või kasutusse andmise teel RVS-is sätestatud alustel ja korras. Ka reformimata ehk jätkuvalt riigi omandis oleva maa osas, on esmalt vajalik välja selgitada riigi huvi selle maa riigi omandisse jätmise osas, ning alles seejärel, kui on selgunud, et riigil puudub huvi selle maa riigi omandisse jätmiseks, saaks seda maad seaduses sätestatud tingimustele vastavusel käsitleda munitsipaalomandisse andmisele kuuluva maana. Samas annab MRS-i § 38 lõige 3 ka riigile endale Maa-ameti kaudu (MRS-i §-s 2 sätestatud eesmärgi saavutamiseks ning §-s 3 sätestatud ülesannete täitmiseks) õiguse korraldada erastatava, munitsipaalomandisse antava ning riigi omandisse jäetava maa väljaselgitamist. MRS-i § 1, sätestades, et MRS määrab kindlaks maasuhete ümberkorraldamise (maareformi) alused ning MRS-i § 36 lõige 1, sätestades, et senine maakasutusõigus lõpeb maakasutuse ümbervormistamisega MRS-is või RVS-is sätestatud alustel, määravadki ära need alused ja põhimõtted, mis eesmärgil ja kuidas maareformi MRS-i alusel läbi viia. MRS-i § 29 ja MRS-i § 31 lõike 1 punkti 8 kohaselt jäetakse riigi omandisse riigi maareserv. Maa riigi omandisse jätmine toimub Maa riigi omandisse jätmise korra (MROkord) sätestatu kohaselt. MROkorra punkti 4 kohaselt on maa riigi omandisse jätmise taotlejaks teiste hulgas ka ministeeriumid, sh KeM. Keskkonnaminister on KK-404/1999ga (VVS-i § 49 lõike 4 alusel, lähtudes RVS-i §-st 4 ja §-st 7 ning MROkorra punktist 6) volitanud Maa-ameti peadirektorit alla kirjutama KeM-i valitsemisalasse jäetavatele maa riigi omandisse jätmise taotlustele. 22. Ei maa riigi omandisse jätmise taotlus ega ka kohaliku omavalitsuse arvamus pole maa riigi omandisse jätmise menetluses eelhaldusaktideks HMS-i mõttes, sest nendega ei tehta õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavaid asjaolusid. Maa riigi omandisse

7 jätmise taotlusega teavitatakse kohalikku omavalitsust, kui menetlusosalist, vaid sellest, et riik kavatseb seni jätkuvalt tema omandis oleva reformimata maa riigile teadaolevate maatükki iseloomustavate andmete (suurus ja piirid) ning riigi arvates otstarbekohase (taotletava) sihtotstarbe põhjal MRS-is sätestatud alustel ja MROkorras sätestatud korras ümber vormistada riigi omandisse. Kuivõrd maa riigi omandisse jätmine on prioriteetne kõigi teiste maa omandamise vormide ees, siis on maa riigi omandisse jätmise taotluse esitamine kohalikule omavalitsusele sisuliselt käsitletav viimase informeerimisena, et riik kavatseb jätkuvalt tema omandis oleva konkreetse maatüki jätta (MRS-i § 36 lõike 1 tähenduses - maareformi käigus ümber vormistada) riigi omandisse. Sätestab ju ka MROkorra punkt 8 üheselt, et koostatud maa riigi omandisse jätmise toimik esitatakse maa asukohajärgsele kohalikule omavalitsusele üksnes tutvumiseks. Ka MROkorra punktid 9, 10 ja 11 sätestavad, et linnavalitsus annab vaid oma arvamuse maa riigi omandisse jätmise kohta, märkides riigi omandisse jäetava maa sihtotstarbe ning näidates eraldi ära maa riigi omandisse jätmise toimikus toodud suuruses ja piirides maa riigi omandisse jätmist takistavad asjaolud, milleks võivad olla, kuid sedagi üksnes teatavatel asjaoludel, vaid teiste isikute taotlused riigi omandisse jäetava maa omandamiseks tagastamise või ostueesõigusega erastamise korras. Kui linnavalitsus eelloetletud toiminguid ei teosta, siis võidakse maa jätta riigi omandisse taotleja poolt esitatud piirides ja suuruses ning taotleja esitatud sihtotstarbega ning kui linnavalitsuse arvamus maa riigi omandisse jätmise kohta ei ole esitatud tähtaegselt, siis ei takista see maa riigi omandisse jätmise otsustamist. MROkord ei sätesta kohaliku omavalitsuse arvamuse andmise vormi, seega võib see olla antud üksikaktina või esitatud kirjana ja linnavalitsus võib oma arvamuse ka üldse andmata jätta. Järelikult ei ole ka kohaliku omavalitsuse arvamus käsitletav eelhaldusaktina.

23. Maa-ametile ei ole laekunud taotlust Gaasi tn 1 maa munitsipaalomandisse andmise kohta ja Maa-amet pole vastavat taotlust menetlenud, samuti pole Maa-ametile teada, kas Tallinna Linnavalitsus (TLVA) on vastava taotluse esitanud Vabariigi Valitsusele ja kas nimetatud taotlus on läbi vaadatud ja rahuldatud. Ka kaebaja ei ole kaebusele lisanud dokumente, mis tõendaksid, kas vastav taotlus Vabariigi Valitsusele esitati ja kas Vabariigi Valitsus ka maa munitsipaalomandisse andmise taotluse rahuldas. Maa-amet asus seisukohale, et Tallinna Linnavolikogu (TLVO) 15.04.1993 otsus "Tallinna linnale kuni 16. juunini 1940. a kuulunud maa munitsipaalomandisse taotlemine" oli ja on deklaratiivne ega ole asjakohane ning see ei vastanud selle vastuvõtmise ajal õigusaktides sätestatule. Selle otsuse kasutamine ca 10 aastat hiljem ei vastanud ka maa munitsipaalomandisse andmise korra (MMAkorra) punkti 12 mõttele, mille kohaselt maa munitsipaliseerimise taotlusele tuleb lisada kohaliku omavalitsuse volikogu vastav otsus, st põhjendatud otsus konkreetse maatüki munitsipaalomandisse saamiseks. Nii nagu paljudel teistelgi puhkudel, on TLVA ka oma 17. aprilli 2003 korralduses nr 950-k "Gaasi tn 1 maa riigi omandisse jätmisega mittenõustumine" tuginenud just TLVO 15. aprilli 1993 otsusele. Eeltoodule tuginedes asus Maa-amet seisukohale, et Tallinna Maa-amet (TMA) poolt 10. jaanuaril 2003 Harju maavanemale maa munitsipaalomandisse andmise otsustamiseks esitatud dokumentatsioon ei vastanud MMAkorras sätestatud nõuetele. 24. AÕS-i § 68 kohaselt on omand isiku täielik õiguslik võim asja üle. Omanikul on õigus asja vallata, kasutada ja käsutada. Omaniku õigused võivad olla kitsendatud ainult seaduse või teiste isikute õigustega. RVS-i § 28 lõige 1 sätestab, et riigivara võib tasu eest võõrandada (müüa) avalikul enampakkumisel või eelläbirääkimistega pakkumisel (valikpakkumisel), kui seadus ei sätesta teisiti ning RVS-i § 29 lõige 1 sätestab, et valitsusasutuste valitsemisel oleva kinnisvara

8 müügi otsustab riigivara valitseja. Riik kinnisvara omanikuna võib temale kuuluvat vara võõrandada üksnes kitsendustega, st RVS-is sätestatud alustel ning riigile kuuluva kinnisvara müügi otsustab riigivara valitseja. Maa-amet asus seisukohale, et kuivõrd KK-506/2008-ga on kinnitatud nimekiri riigile kuuluvast kinnisvarast, mida riigivara valitseja on otsustanud võõrandada, siis KK-506/2008 puhul on tegemist seadusest tuleneva halduse-siseseid suhteid reguleeriva haldusaktiga, mis paneb kohustusi üksnes volitatud asutusele Maa-ametile ning mis ei oma mingit mõju haldusväliste isikute subjektiivsetele õigustele. KK-506/2008 ei tekita, muuda ega lõpeta TLVA kui kaebaja suhtes ühtegi õigussuhet, mistõttu ei saa see rikkuda ka tema subjektiivseid õigusi ega piirata tema vabadusi, mida tal ei oleks, kui haldusakti poleks antud. TLVA on korduvalt märkinud, et Gaasi tn 1 maaüksus asub linnale kuulunud maal. Maaamet märgib, et see asjaolu ei oma käesoleval juhul olulist tähendust, sest linnale kuulunud maade munitsipaalomandisse andmine on seaduses täpselt reguleeritud. Osundame, et 1. juulist 1990 kuni 1. detsembrini 1993 kehtinud omandiseaduse (OS) § 35 lõige 1 sätestas, et maa on Eesti Vabariigi omanduses. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu (EV ÜN) 19.12.1990 otsuse "Omandiõiguse järjepidevuse taastamisest" punktiga 1 tunnistati Eesti NSV Riigivolikogu 23.07.1940 "Deklaratsiooni pankade ja suurtööstuse natsionaliseerimise kohta" ja "Deklaratsiooni maa kuulutamisest kogu rahva omanduseks" ning neile järgnenud teiste omandisuhteid muutnud normatiivaktide vastuvõtmise ja rakendamise ebaseaduslikkust. EV ÜN 20.12.1990 otsuse "Maareformist" punktiga 1 otsustati, lähtudes EV ÜN 19.12.1990 otsusest "Omandiõiguse järjepidevuse taastamisest" ja OS-i § 35 lõikest 1, lugeda kogu maa, sealhulgas sundvõõrandatud maa kuni selle tagastamise, kompenseerimise ja edasise kasutamise tingimuste ja korra seadusandliku kindlaksmääramiseni jätkuvalt Eesti Vabariigi omandiks. Punktis 2 sätestati, et maa omandivormid Eesti Vabariigis määratakse kindlaks OS-i ja EV ÜN poolt vastuvõetava maaseadusega. Maareformi käigus määratakse seadusandlikus korras kindlaks omanikele tagastatav maa ning Eesti Vabariigi omandusse jääv maa. Vastavalt punktile 5 võib maa olla ostu-müügi ja rendisuhete ning muude tehingute objektiks vastavalt Eesti Vabariigi seadustele. Punkti 7 kohaselt määrab nimetatud otsus kindlaks maareformi läbiviimise üldpõhimõtted ja on aluseks maareformi teostamiseks vajalikele õigusaktidele. 25. Maa-amet kaasas TLVA maa riigi omandisse jätmise haldusmenetlusse HMS-i § 11 lõike 1 punkti 4 alusel kui haldusorgani, kes pidi määruse kohaselt esitama menetlevale haldusorganile arvamuse õigusakti andmiseks ehk siis MROkorra punktide 8 ja 9 tähenduses, TLVA-le esitati maa riigi omandisse jätmise menetluses tutvumiseks maa riigi omandisse jätmise toimik, mille põhjal pidi TLVA ühe kuu jooksul toimiku saamisest arvates andma arvamuse maa riigi omandisse jätmise kohta, märkides riigi omandisse jäetava maa sihtotstarbe ning näidates eraldi ära maa riigi omandisse jätmise toimikus toodud suuruses ja piirides maa riigi omandisse jätmist takistavad asjaolud. Asjaolu, et TLVA andis 17.04.2003 korralduse nr 950-k "Gaasi tn 1 maa riigi omandisse jätmisega mittenõustumine", mille kohaselt otsustati (ref): mitte nõustuda Gaasi tn 1 maa riigi omandisse jätmisega riigi maareservi, põhjusel, et taotletav maaüksus asub endisel Tallinna linna kinnistul nr 344, mida TLVO on 15. aprilli 1993 otsusega taotlenud munitsipaalomandisse, ei oma asjas olulist tähtsust, sest MROkorra kohaselt ei ole maa munitsipaalomandisse andmise taotlus maa riigi omandisse jätmisel takistavaks asjaoluks. 26. Käskkirjad nr. 506 ja 572 ei riku TLVA subjektiivseid õigusi põhjusel, et maa riigi omandisse jätmise käskkiri nr. 456 ei riku TLVA subjektiivseid õigusi. Seetõttu puudub TLVA-l õigus taotleda käskkirjad 506 ja 572 osas haldusmenetluse uuendamist. HMS § 44 lg 1 p-de 1 ja

9 2 kohaselt uuendab haldusorgan menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse, kui taotluse esitaja õigusi kestvalt piirava haldusakti andmise aluseks olnud asjaolu või õigusnorm on ära langenud, asjas ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud isikule haldusmenetluse ajal teada. Menetlus tuleb uuendada, kui on olemas mõni HMS § 44 lõikes 1 sätestatud alus ja taotlus menetluse uuendamiseks on esitatud § 44 lõikes 3 nimetatud tähtaja jooksul. Eeltoodust tulenevalt ei olnud Keskkonnaministeeriumil menetluse uuendamise kohustust. Järelikult oli Keskkonnaministeeriumil õigus kaalutleda, kas võtta TLVA menetluse uuendamise taotlus menetlusse ja menetlus uuendada või mitte. HMS § 64 lg 2 kohaselt otsustab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse kohaselt, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama. Vastavalt HMS § 64 lõikele 3 tuleb kaalutlusõiguse teostamisel arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. Kuivõrd TLVA oli vaidlustanud käskkirjad halduskohtus (kuigi kohtuasi iseenesest ei ole taotluse menetlusse võtmist takistavaks asjaoluks), leidis Maa-amet, et kohtuasja menetlemise ajal ei ole samas asjas haldusmenetluse läbiviimine otstarbekas ega ka põhjendatud. Seega, Maa-amet vaatas taotluse läbi ning kaalutlusõigust kasutades jõudis järeldusele ja tegi otsuse haldusmenetlust mitte uuendada ega tühistada Gaasi tn. 1 maaüksuse riigi omandisse jätmist ja selle võimalikku võõrandamist käsitlevaid keskkonnaministri käskkirju enne, kui on olemas jõustunud kohtulahend haldusasjas nr. 3-08-1062. Eeltoodust tulenevalt on Maa-amet seisukohal, et TLV-l puudus õigus taotleda keskkonnaministri käskkirju puudutavate haldusmenetluste uuendamist ning kolme käskkirja tühistamist HMS § 68 lg 1 ja § 44 lg 1 p-de 1 ja 2 alusel ning taotluse tagastamine põhjusel, et samas asjas toimus kohtumenetlus, oli põhjendatud. Kaebus on alusetu ja ei kuulu rahuldamisele.

KOHTU PÕHJENDUSED

27. Tallinna Linnavalitsus on esitanud kohtule taotluse kohustada keskkonnaministrit vaatama läbi Tallinna Linnavalitsuse 13. juuni 2008. a taotlus Gaasi tn. 1 maa riigi omandisse jätmise menetluse uuendamiseks ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest. Tallinna Ringkonnakohus on käesoleva haldusasja menetluses leidnud, et maa riigi omandisse jätmise käskkirja kehtetuks tunnistamise korral uuendatud menetluses saab linnavalitsus nõuda ka maa munitsipaalomandisse andmise menetluse uuendamist (Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuli 2009. a kohtumääruse p 16). Seega on Tallinna Linnavalitsusel käesolevas haldusasjas kaebeõigus. Kuivõrd Tallinna Linnavalitsuse varasem taotlus Gaasi tn. 1 maa munitsipaalomandisse andmiseks jäeti rahuldamata seoses maa riigi omandisse jätmisega, on maa riigi omandisse jätmise aluse äralangemise korral uuendatud haldusmenetluses võimalik uuesti läbi vaadata ka Tallinna Linnavalitsuse taotlus maa munitsipaalomandisse andmiseks.

28. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 sätestab haldusorgani poolt menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse uuendamise alused, mis on järgnevad: taotluse esitaja õigusi kestvalt piirava haldusakti alusel olnud asjaolu või õigusnorm on ära langenud (p 1); asjas ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud isikule haldusmenetluse ajal teada (p 2); jõustunud kohtuotsusega on tuvastatud, et haldusakt on antud või toiming on sooritatud pettuse või ähvardusega või muul viisil haldusorgani õigusvastase mõjutamise tulemusena või et haldusorgani nimel tegutsenud

10 isik on haldusmenetluse käigus pannud toime kuriteo (p 3); jõustunud kohtuotsusega on tühistatud kohtuotsus, millel haldusakt põhines (p 4). Tallinna Linnavalitsus on taotlenud menetluse uuendamist seoses keskkonnaministri 03.04.2003 käskkirjaga nr. 506, millest nähtuvalt otsustas riik kinnitada võõrandamisele kuuluva kinnisvara nimekirjas ka vaidlusaluse kinnistu, samuti keskkonnaministri 20. mai 2008. a käskkirjaga nr. 572 „Riigivara tasu eest võõrandamine“, mille kohaselt otsustati võõrandada tasu eest avalikul enampakkumisel muuhulgas Gaasi tn. 1 kinnistu. Tallinna Linnavalitsus asus eeltoodud haldusaktide põhjal järeldusele, et juba vaidlusaluse kinnistu riigi omandisse jätmisel ei olnud riigil Gaasi tn 1 maaüksust tegelikult avalikes huvides riigivõimu teostamiseks vaja, mistõttu oleks tekkinud alus Tallinna Linnavalitsuse taotluse Gaasi tn. 1 maaüksuse munitsipaalomandisse andmiseks rahuldamiseks.

29. Kaebuse esitaja taotlusele menetluse uuendamiseks on vastanud 29.08.2008 kirjaga (toimiku lk. 9) Maa-amet, asudes järgmisele seisukohale: „Oma kirjas taotlete keskkonnaministri 19. juuni 2003. a käskkirja nr. 456, 30. aprilli 2008. a käskkirja nr. 506 ja 20. mai 2008. a käskkirja nr. 572 puudutavate haldusmenetluste uuendamist ning menetluse käigus kõigi kolme käskkirja tühistamist. Kuivõrd Tallinna Linnavalitsus on pöördunud nimetatud nõude osas Tallinna Halduskohtusse, siis ei algata Maa-amet Keskkonnaministeeriumi volitatud asutusena haldusmenetluse uuendamist ega tühista nimetatud käskkirju enne, kui on olemas vastav jõustunud kohtulahend.“ Vaidlus puudub selle üle, et Maa-ameti poolt viidatud kohtulahend jõustus Riigikohtu 05.03.2009 kohtumäärusega, millega jäeti Tallinna Linnavalitsuse määruskaebus menetlusse võtmata (vt kohtuotsuse p 10). Seega on ära langenud Tallinna Linnavalitsuse taotluse läbivaatamist takistav asjaolu. Samas puudub vaidlus selle üle, et pärast Tallinna Linnavalitsuse taotlusele eeltoodud kirjaga vastamist ei ole keskkonnaminister teinud mingeid täiendavaid toiminguid taotluse lahendamiseks. Seega on tegemist haldusorgani tegevusetusega. Maa-ameti kirjast ei saa ka järeldada, et Tallinna Linnavalitsuse taotlus menetluse uuendamiseks oleks haldusmenetluse uuendamise aluse puudumise tõttu läbi vaatamata jäetud, kuna viidet aluse puudumisele ning taotluse läbi vaatamata jätmisele kirjas tehtud ei ole. Riigikohus on 16. detsembri 2004. a otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-80-04 sedastanud, et kui haldusmenetluse uuendamiseks puudub alus, siis peab isiku pöördumist menetlema tavalise märgukirjana ning vastama kirjaga, milles selgitatakse, et menetluse uuendamiseks puudub alus ja taotlus jäetakse läbi vaatamata (p 11). Eeltoodust lähtudes tuleb Tallinna Linnavalitsuse kaebus rahuldada ning kohustada keskkonnaministrit vaatama läbi Tallinna Linnavalitsuse 13. juuni 2008. a taotlust (kiri nr. LV-1/3510) Gaasi tn 1 maa riigi omandisse jätmise haldusmenetluse uuendamiseks ühe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest.

30. Ületamata kaebuses esitatud nõude piire soovib kohus Tallinna Linnavalitsuse taotluse lahendamise osas märkida siiski veel järgmist: haldusasjas nr. 3-3-1-36-04 asus Riigikohus seisukohale, et kui isik esitab haldusakti kehtetuks tunnistamise taotluse, milles väidab mõne HMS § 44 lg-s 1 sätestatud alusel olemasolu, ja haldusorgan on selle aluse olemasolu kindlaks teinud, siis peab haldusorgan menetluse uuendama. Uuendatud menetluses peab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustama üldjuhul oma diskretsiooniõiguse alusel (HMS § 64 lg 2) (otsuse p 11). Kui uuendatud menetluses otsustatakse, et haldusakt jääb siiski kehtima, siis tuleb lähtuda HMS § 43 lg 2 teisest lausest. See säte näeb ette, et kui haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses otsustatakse jätta haldusakt andmata, teavitatakse sellest adressaati ja

11 haldusmenetlus lõpeb. Seega tuleb ka siis, kui uuendatud menetlus ei lõppenud akti kehtetuks tunnistamisega, teavitada menetluse lõppemisest haldusakti adressaati ja akti kehtetuks tunnistamist taotlenud isikut (otsuse p 15). Eeltoodud otsuse p-s 21 märkis Riigikohus ühtlasi, et haldusakti kehtetuks tunnistamist haldusorgani poolt ei välista see, et varem on sama haldusakti vaidlustatud halduskohtus ning et see kaebus on jäänud rahuldamata. Kui hiljem ilmnevad asjaolud või motiivid, mis ei olnud kohtuliku kontrolli objektiks ja mis haldusorgani arvates tingivad haldusakti kehtetuks tunnistamise, siis ei ole kehtetuks tunnistamine uutel põhjustel keelatud. Lisaks võimaldab Haldusmenetluse seadus ka õiguspärase haldusakti, sh kohtumenetluses õiguspäraseks peetud haldusakti kehtetuks tunnistamist, kui esinevad Haldusmenetluse seaduses sätestatud õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamiseks vajalikud eeldused.

31. Eeltoodud Riigikohtu lahendist saab seega ühtlasi järeldada, et üksteisest tuleb eristada haldusmenetluse uuendamist ning uuendatud haldusmenetluses haldusaktide kehtetuks tunnistamiseks esitatud taotluse lahendamist. Vastustaja on käesoleval juhul jätnud taotluse menetluse uuendamiseks sisuliselt läbi vaatamata ning haldusmenetluse seega uuendamata. Maa-ameti 29.08.2008 kirjas tehtud viide käimasolevale halduskohtumenetlusele ei kujuta endast seaduslikku takistust menetluse uuendamise otsustamata jätmiseks. Riigikohtu halduskolleegiumi 15. märtsi 2004. a otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-6-04 p-s 18 leidis kolleegium, et haldusorgani poolt menetluse uuendamise alusena ei ole käsitatav halduspraktika või õigusakti tõlgendamise muutumine, vaid siiski eelkõige faktiline asjaolu, mis ei olnud haldusorganile haldusaktide andmisel teada. Seega käesoleval juhul oleks uus asjaolu see, kui riigile ei olnud Gaasi tn. 1 maaüksuse riigi maareservina riigi omandisse jätmisel teada, et ta seda maaüksust riigi maareservina ei vaja. Keskkonnaministril tuleb nimetatud uue asjaolu esinemist Tallinna Linnavalitsuse taotluse lahendamisel järgnevalt kontrollida. Eeltoodud kaalutlustel rahuldab kohus Tallinna Linnavalitsuse kaebuse. Kuna menetluskulude väljamõistmise taotlust kohtule esitatud ei ole, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.

Tiina Pappel kohtunik