3-08-1834/32 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Agu Timmi, Maili Lokk ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht

2. juuli 2009, Tartu Haldusasja number 3-08-1834 Haldusasi D.M. kaebus Viru Vangla toimingutele Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 25. veebruari 2009. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Viru Vangla apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

17. juuni 2009 Menetlusosalised Kaebaja D.M. Vastustajad Justiitsministeerium; Viru Vangla, esindajad Jaanika Kõrgmaa ja Eve Kangro RESOLUTSIOON

1. Jätta Viru Vangla apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 25. veebruari 2009. a otsus osas, millega tunnistati õigusvastaseks Viru Vangla toiming, mis seisnes D.M. vanglasiseses paigutamises Viru Vangla osakonda E-7. Tunnistada selle asemel õigusvastaseks otsustus D.M. paigutamiseks Viru Vangla osakonda E-7. Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi spordisaali ja –väljaku kasutamise mittevõimaldamise osas vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

3. Ülejäänud osas jätta halduskohtu otsus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o kuni 1. augustini 2009.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. D.M. esitas 14. septembril 2008 Justiitsministeeriumile vaide, milles taotles kehakultuuriga tegelemise võimaldamist spordisaalis ja -platsil ning graafiku alusel spordisaali külastamise võimaldamist.

D.M. esitas 20. septembril 2008 Justiitsministeeriumile vaide, milles taotles vangla direktori kohustamist tema suhtes uue vanglasisese paigutamise otsuses tegemiseks.

Justiitsministeerium jättis esitatud vaided 15. augusti 2008. a vaideotsusega nr 11-7/8959 ja 4. septembri 2008. a vaideotsusega nr 11-7/8028 rahuldamata.

2. D.M. esitas 16. septembril 2008 Tartu Halduskohtusse kaebuse Viru Vangla toimingute (kaebaja paigutamine Viru Vangla sektsiooni E7 ja spordisaali ja -väljaku kasutamise mittevõimaldamine) ning Justiitsministeeriumi 15. augusti 2008. a vaideotsuse nr 11-7/8959 ja 4. septembri 2008. a vaideotsuse nr 11-7/8028 õigusvastaseks tunnistamiseks. Kaebuses on esitatud taotlus kohustamaks Viru Vangla direktorit tegema uus otsus, millega kaebajal võimaldataks spordisaali ja spordiplatsi külastamist, muudetaks kaebaja suhtes rakendatud režiimi või koostama akt, millest selguks, miks kaebaja suhtes rakendatakse tugevdatud järelvalvet ning lõpetama vangla režiimi erinevused ja võimaldama liikumisja suhtlemisvabadust võrdselt kõigi osakondade kinnipeetavatele. Kaebuse põhjenduste kohaselt on kaebaja paigutatud Viru Vangla sektsiooni E7, kus on kehtestatud võrreldes teiste sektsioonidega suuremad piirangud kinnipeetavate liikumisele, suhtlemisele, õppimisele ja muudele tegevustele. Keelatud on külastada spordisaali ja spordiplatsi kehakultuuriga tegelemiseks. Kehakultuuriga tegelemine on võimaldatud ainult päeval vabalt liikumise ajal päevaruumis, mis on väike ja umbne ning kus ei ole kinnipeetavate arvu arvestades kehakultuuriga tegelemine kõigile tagatud. Kaebajal puuduvad distsiplinaarrikkumised ning konfliktid teiste kinnipeetavate ja ametnikega. Tema individuaalses täitmiskavas on märgitud, et soosida spordiga tegelemist ning pole märgitud riske, mis annaksid alust kaebaja tugevama järelevalve alla paigutamiseks. Viru Vangla kodukorra kohaselt toimub spordisaali ja -platsi kasutamine graafiku alusel. Kaebajale ei ole seda tagatud ja Viru Vangla direktori piirang selles osas on põhjendamata, ebavajalik ja ebaproportsionaalne.

3. Tartu Halduskohus rahuldas 25. veebruari 2009. a otsusega kaebuse osaliselt, tunnistades õigusvastaseks Justiitsministeeriumi 4.septembri 2008. a vaideotsuse nr 11-7/8028 ning Viru Vangla toimingud, mis seisnesid kaebaja vanglasiseses paigutamises Viru Vangla tugevdatud järelevalvega osakonda E7 ja kehakultuuriga tegelemise s.o spordisaali ja -väljaku kasutamise mittevõimaldamises. Kohtuotsusega kohustati Viru Vanglat järgima kaebaja suhtes eelnimetatud toimingute osas õigusaktidest tulenevaid nõudeid lähtuvalt kohtuotsuse motiividest. Kohtuotsuse põhjendused:

a) Justiitsministeeriumi 4. septembri 2009. a vaideotsus nr 11-7/8028 (kaebaja paigutamine Viru Vangla sektsiooni E7) rikub kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna vaiet on menetletud mittetähtaegselt. Kaebaja vaie registreeriti Justiitsministeeriumis 28. juulil 2008 ja tuli Vangistusseaduse (VangS) § 11 lg 5 järgi lahendada hiljemalt 27. augustil 2008.

b) Vangla pole läbi viinud analüüsi, millistest kaalutlustest lähtuvalt on otsustatud kaebaja vanglasisene paigutamine Viru Vangla tugevdatud järelevalvega osakonda E7. Seega ei ole antud juhul kontrollitav, kas vanglasisene paigutamine osakonda E7 on kaebaja suhtes põhjendatud. Vangla põhjendus, et kaebaja ohtlikkus seisneb vangla julgeolekuosakonna jälitustegevuse käigus kogutud informatsioonil, mille kohaselt on kaebaja võimeline mõjutama teisi kinnipeetavaid, pole põhjus tema vanglasiseseks paigutamiseks osakonda E7.

c) VangS § 55 lg-st 1 tuleneb kaebaja õigus tegeleda kehakultuuriga. Kaebajale ei ole võimaldatud kehakultuuriga tegelemist spordikompleksis. Viru Vangla peab järgima seadusest tulenevaid nõudeid ning võimaldama kaebajal mõistlikul viisil kehakultuuriga tegeleda.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

4. Viru Vangla esitas 26. märtsil apellatsioonkaebuse milles palutakse tühistada halduskohtu otsus. Apellatsioonkaebuse põhjendused:

a) Kuna kinnipeetaval ei ole subjektiivset õigust valida kinnipidamise kohta, tulnuks halduskohtul kaebus ümberpaigutamise toimingu osas jätta halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 23 lg 3 p 1 alusel läbi vaatamata.

b) Kohus on jätnud tähelepanuta vangla riskihindamise ega ole täitnud uurimispõhimõtet, kui jättis nõudmata dokumendid riskihindamise kohta. Kinnipeetavate paigutamine Viru Vanglas osakondadesse E7 ja E8 toimub riskihindamise alusel ja kaebaja paigutamisel arvestati tema kohta koostatud riskihindamist. Kuna osakondade E7 ja E8 ning Viru Vangla teiste kinnipeetavate eluosakondade vahel ei ole kinnipeetavate õiguste realiseerimise osas tuntavaid erisusi, ei ole põhjendatud nõue koostada osakondadesse E7 ja E8 paigutamisel kinnipeetava kohta täiendavaid analüüse lisaks riskihindamisele. Tugevdatud järelevalvega osakonda paigutamise otsus ei ole lõplik, sest tulenevalt Justiitsministri 14. mai 2008. a määruse nr 21 „Kinnipeetava individuaalse täitmiskava koostamise ja rakendamise juhend“ §

8 lg-st 2 viiakse kinnipeetava suhtes riskihindamine läbi korduvalt ja asjaolude muutumisel on võimalik kinnipeetava ümberpaigutamine. Kohtul puudub pädevus hinnata vanglasisest osakondadesse paigutamist.

c) Halduskohus on ekslikult kohaldanud VangS § 55 lg-t 1 leides, et selles sätestatud kehakultuuriga tegelemise õigus saab realiseeruda ainult kaebajale spordikompleksi kasutamise võimaldamisega. Kohus on jätnud arvestamata, et vangla on kaebajale taganud reaalse spordiga tegelemise võimaluse eluosakonnas E7, paigutades sinna rohkem spordivahendeid, kui teistesse süüdimõistetute osakondadesse, millega vangla on kompenseerinud spordisaali ja -väljaku kasutamise mittevõimaldamist.

d) Halduskohus on VangS § 55 lg 1 sisustamisel ekslikult lähtunud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitusest REC(2006)2 Euroopa vanglareeglistiku kohta (EVR) ning õigusaktide hierarhia põhimõtteid rikkudes teinud vanglale ettekirjutuse kohaldada kaebaja suhtes EVR-i sätteid ja lähtuda VangS § 55 lg 1 tõlgendamisel EVR p-st 27.7. EVR ei loo riigile kohustusi ja kinnipeetavatele õigusi. Asjaolu, et EVR-s kui soovituslikus aktis võidakse ette näha suuremaid kinnipeetava õigusi, ei saa tühistada või muuta VangS-s sätestatud normide sisu.

e) Kaebaja osas ei ole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet, sest kõrgema ja madalama riskihinnanguga kinnipeetavate grupid ei ole võrreldavad. Riigikohtu halduskolleegiumi 12. detsembri 2006. a otsuse nr 3-3-1-65-06 p 25 kohaselt: „Võrdse kohtlemise rikkumisega on tegemist siis, kui ühesuguseid asjaolusid käsitletakse ilma nähtavate mõistlike põhjendusteta erinevalt.“ Antud juhul on erineva kohtlemise mõistlikuks põhjuseks kinnipeetava osas hinnatud risk.

5. Justiitsministeerium nõustub seisukohas apellatsioonkaebuse kohta kõigi apellatsioonkaebuses toodud väidetega ja palub halduskohtu otsuse tühistada.

6. Kaebaja seisukohta apellatsioonkaebuse kohta ei esitanud kuigi sai Tartu Ringkonnakohtu määruse apellatsioonkaebuse menetlusse võtmise kohta ning apellatsioonkaebuse tõlke kätte

15. aprillil 2009. Kaebaja esitas 20. aprillil 2009 taotluse apellatsioonkaebuse eestikeelse versiooni saamiseks, mis on kaebaja soovitud aadressil kätte toimetatud 24. aprillil 2009.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohtu arvates on käesoleva vaidluse lahendamisel esmatähtis lahendada küsimus, milline on kinnipeetava vanglasisese paigutamise õiguslik olemus.

8. Justiitsministri 30. novembri 2000. a määrusega nr 72 kehtestatud „Vangla sisekorraeeskirja“ § 5 lg 1 sätestab, et kinnise vangla ühest või mitmest kinnipeetavate majutamiseks mõeldud hoonest või hoone osast moodustatakse osakond, kus asuvad kambrid.

D.M. oli paigutatud Viru Vanglas osakonda E-7. Vaidlust ei ole selles, et nimetatud osakonnas on kinnipeetavatel märksa vähem õigusi ja võimalusi oma aja sisustamiseks kui Viru Vangla S-hoonete osakonnas. Vastustaja kinnitusel on S-hoonete osakonnas olevatel kinnipeetavatel võimalik kasutada spordisaali või spordiväljakut, mida E-7 osakonnas viibivad kinnipeetavad kasutada ei saa (tl 29). Lisaks väidab kaebaja, et osakonnas E-7 ei võimaldata kinnipeetavatele kutseõpet ega osalemist üldhariduskoolis, piiratud on liikumisja suhtlemisvabadus, samuti ei saa osakonnast E-7 juhatuse ega julgeolekuosakonna juhataja vastuvõtule. Nimetatud väidete juures seab Viru Vangla kahtluse alla D.M. õiguste rikkumise neis küsimustes, ent ei lükka neid väiteid ka selgesõnaliselt ümber (tl 28). Ka kehtivast Viru Vangla kodukorrast (kinnitatud Viru Vangla direktori 25. märtsi 2009. a käskkirjaga nr 1.1- ./61, kättesaadav Internetis aadressil http://www.vangla.ee/35389) nähtub, et E-hoone E-7 osakonnas paiknevate kinnipeetavate päevakavas ei ole võrreldes näiteks S-7 hoones paiknevate kinnipeetavatega ette nähtud tööl käimist, taasühiskonnastava tegevusega (töö, õppetöö, sotsiaalprogrammis osalemine) tegelemiseks vaba aega jne (vrdl kodukorra p-te 6.14 ja 6.6).

Seega on Viru Vangla E-hoone E-7 osakonnas paiknevate kinnipeetavate õigused oluliselt piiratumad võrreldes mõnede muude Viru Vangla osakondades viibivate kinnipeetavatega.

9. Nii Justiitsministeerium kui Viru Vangla on kohtumenetluses olnud seisukohal, et kinnipeetava vanglasisene paigutamine on toiming.

Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 106 lg 1 järgi on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Õigusaktiks on ka haldusakt. HMS § 51 lg 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.

10. Kinnipeetava vanglasisese paigutamisega senisest oluliselt rangemate tingimustega osakonda muudetakse kaheldamatult kinnipeetava õigusi ja kohustusi. Sealhulgas piiratakse kinnipeetava seniseid õigusi. Kinnipeetava seniste õiguste lõpetamine või muutmine, nt teiste kinnipeetavatega suhtlemise võimaluse vähendamine või äravõtmine, on ka sellise ümberpaigutamise üheks eesmärgiks. Seega omab vanglasisene ümberpaigutamine isiku jaoks regulatiivset mõju – see tekitab, muudab või lõpetab isiku seniseid õigusi või kohustusi. Olemas on ka kõik muud haldusakti tunnused.

11. Seetõttu on ringkonnakohus seisukohal, et kinnipeetava vanglasisene ümberpaigutamine, kui sellega kaasnevad olulised muutused isiku senistes õigustes ja kohustustes, on haldusakt. Asjaolu, et asjakohased õigusaktid ei näe selgesõnaliselt sellise tegevuse alusena ette haldusakti vormistamist, ei tähenda, et tegemist ei oleks haldusaktiga. Haldustegevuse liigi õiguslikul kvalifitseerimisel tuleb lähtuda selle tegevuse sisust, mitte välisest vormist. Praegusel juhul vastab vaadeldav haldustegevuse liik kõikidele haldusakti tunnustele.

12. HMS § 55 lg 2 järgi antakse haldusakt kirjalikus vormis, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Haldusakti võib anda muus vormis edasilükkamatu korralduse tegemiseks.

Isiku taotlusel, kellel on selleks põhjendatud huvi, tuleb muus vormis antud haldusakt tagantjärele viivituseta kirjalikult vormistada. HMS § 56 lg 1 järgi peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.

Asjas ei ole vaidlust, et ümberpaigutamise otsust ei ole kirjalikult D.M. le teatavaks tehtud. Samuti ei ole otsust D.M. le põhjendatud. Seega on rikutud haldusakti vorminõudeid. Samuti ei ilmne asja materjalidest, et D.M. t oleks enne ümberpaigutamise otsuse tegemist ära kuulatud (HMS § 40 lg 1).

13. Ringkonnakohtu hinnangul on eelkirjeldatud puudused olulised vormija menetlusvead, mistõttu on ringkonnakohus seisukohal, et otsus D.M. paigutamise kohta Viru Vangla E- hoone E-7 osakonda on õigusvastane. Ringkonnakohus märgib, et ümberpaigutamine tunnistatakse õigusvastaseks menetlusja vorminõuete oluliste rikkumiste tõttu. Ringkonnakohus ei välista, et materiaalses mõttes võis D.M. paigutamine osakonda E-7 olla õiguspärane. Kuna aga otsust ei ole põhjendatud, ei saa kohus otsuse materiaalset õiguspärasust kontrollida.

Ringkonnakohus märgib siinkohal, et seadusandjal on vajadusel võimalik kinnipeetavate ümberpaigutamisega seonduv reguleerida erinormidega teistmoodi, kui tuleneb käesoleval ajal kehtivast haldusmenetluse seadusest. Kuid ka käesoleval ajal ei raskenda ringkonnakohtu hinnangul haldusmenetluse seadusest lähtumine oluliselt ümberpaigutamise läbiviimist ega takista ümberpaigutamise eesmärkide saavutamist. Välistatud ei ole vajadusel näiteks ärakuulamisest erandite tegemine HMS § 40 lg 3 sätestatud loetelu asjakohaste punktide alusel. Samuti ei pruugi haldusakti põhjendamise kohustus kahjustada vangla julgeolekualaste eesmärkide saavutamist. Näiteks käesolevas kohtuvaidluses on Viru Vangla tagantjärgi põhjendanud, miks oli vangla arvates vajalik D.M. paigutamine rangema režiimiga osakonda. Halduskohtu istungil kuulati tunnistajana üle Viru Vangla julgeolekuosakonna spetsialist. Seega said D.M. le kohtumenetluses, olles ise samal ajal kinnipeetav, teatavaks enda ümberpaigutamise põhjused. Viru Vangla ei ole väitnud, et nende põhjenduste ilmsikstulek ähvardaks vangla julgeolekut. Haldusakti põhjendustes ei pea ära näitama informatsiooni, mille salastamine on vajalik vangla julgeoleku huvides. Reeglina on haldusakt põhjendatav ka ilma selle informatsioonita.

14. Ringkonnakohus selgitab, et ehkki ta leiab, et otsustus D.M. vanglasiseseks paigutamiseks on haldusakt, ei ole praeguses asjas vajalik teha ettepanekut D.M. le kaebuse taotluse muutmiseks. D.M. viibib nüüdseks vabaduses ning selle otsustuse tühistamine ei aitaks enam efektiivsemalt D.M. jaoks tema õigusi kaitsta. Seetõttu on tuvastamiskaebus asjakohane.

15. Kuna otsus D.M. paigutamiseks osakonda E-7 oli õigusvastane, siis oli D.M. jaoks õigusvastane ka selle paigutamise järelm – spordisaali ja –väljaku kasutamise mittevõimaldamine. Seetõttu ei pea ringkonnakohus vajalikuks spordisaali ja –väljaku kasutamise küsimusel täiendavalt peatuda, vaid nendib, et eelnevast tulenevalt oli see piirang õigusvastane. Halduskohus on seega kaebuse selles osas lõppkokkuvõttes õigesti rahuldanud, kuid ringkonnakohus peab vajalikuks asendada kohtuotsuse motiivid selles osas käesoleva otsuse motiividega.

16. Ringkonnakohus ei nõustu Viru Vangla apellatsioonkaebuse seisukohaga, et kuna kinnipeetaval ei ole subjektiivset õigust valida kinnipidamise kohta, tulnuks halduskohtul kaebus ümberpaigutamise osas jätta läbi vaatamata. Asjaolust, et kinnipeetaval puudub õigus valida kinnipidamise kohta, ei saa teha järeldust, nagu puuduks kinnipeetaval õigus vaidlustada enda ümberpaigutamist. Hoolimata kinnipidamiskoha valikuõiguse puudumisest, on kinnipeetaval õigus sellele, et tema ümberpaigutamine toimuks õiguspäraselt. Õigusvastane ümberpaigutamine rikub kinnipeetava õigusi ja tal on õigus seda vaidlustada.

17. Eeltoodust tulenevalt leiab ringkonnakohus, et Viru Vangla apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ent kuna Tartu Halduskohus on õigusvastaseks tunnistanud D.M. paigutamise E-hoone osakonda E-7 kui toimingu, tuleb Tartu Halduskohtu otsus selles osas tühistada. Ringkonnakohus tunnistab õigusvastaseks otsuse D.M. paigutamise Viru Vangla E-hoone osakonda E-7. Samuti muudab ringkonnakohus TsMS § 657 lg 1 p 21 alusel halduskohtu otsuse põhjendusi spordisaali ja –väljaku kasutamise mittevõimaldamise õigusvastasuse osas vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Ülejäänud osas jääb halduskohtu otsus muutmata.

Agu Timmi Maili Lokk Einar Vene