3-08-2051/31 · Tartu Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Einar Vene ja Ivo Pilving Otsuse tegemise aeg ja koht

12. juuni 2009, Tartu Haldusasja number 3-08-2051 Haldusasi OÜ Foronte kaebus Ida-Viru maavanema 18. septembri 2008. a kirjas sisalduva otsuse tühistamiseks ja maavanemale ettekirjutuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 13. jaanuari 2009. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ Foronte apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

3. juuni 2009 Menetlusosalised Kaebaja – OÜ Foronte Vastustaja – Ida-Viru Maavalitsus Kaasatud asutused – Toila Vallavalitsus ja Maa-amet

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 13. jaanuari 2009. a otsus.

3. Rahuldada kaebus osaliselt. Kohustada Ida-Viru maavanemat asja uuesti lahendama.

4. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 12 000 kr.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o kuni 13. juulini 2009.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Toila Vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korraldusega nr 907 kinnitati Toila alevikus Allika tn 6 asuva hoone teenindusmaaks 2,2 ha. Toila valla, OÜ Foronte ja AS SEB Eesti Ühispank vahel 20. juulil 2005 sõlmitud müügilepingu alusel omandas OÜ Foronte Allika tn 6 asuva hoone. OÜ Foronte esitas 19. oktoobril 2005 Toila Vallavalitsusele avalduse 2,2 ha suuruse maa erastamiseks Allika tn 6 asuva hoone juurde. Maa-amet tegi 23. novembril 2006 Ida-Viru maavanemale ettepaneku viia läbi järelevalvemenetlus kontrollimaks Toila Vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korralduse nr 907 vastavust maareformi seadusele (MaaRS) ja Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud „Ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korrale“ (ETMK). Ida-Viru maavanema kohusetäitja tegi 30. augustil

2007 vallavalitsusele ettepaneku viia 30. novembri 2004. a korraldus vastavusse kehtivate õigusaktidega, määrates Allika tn 6 asuva hoone teenindusmaa kooskõlas ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korraga ja märkida haldusakti põhjendustes kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Toila Vallavalitsus teatas maavanemale 19. septembril 2007, et ta ei pea 30. novembri 2004. a korralduse muutmist vajalikuks, sest korraldus vastab täielikult haldusaktile esitatavatele nõuetele. Toila Vallavalitsuse 28. juuli 2008. a korraldusega nr 176 nõustus Toila Vallavalitsus 22 095 m2 suuruse maaüksuse ostueesõigusega erastamisega OÜ-le Foronte ning määras maaüksuse sihtotstarbe, maksustamishinna ja kitsendused.

Ida-Viru maavanem tagastas 18. septembri 2008. a kirjaga nr 1.2-25/07/57-6 Allika tn 6 ostueesõigusega erastamise toimiku ja palus erastatava maa suuruse ja piirid määrata vastavalt Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 267 kinnitatud „Maa ostueesõigusega erastamise korrale“ (MOEK).

2. OÜ Foronte esitas 15. oktoobril 2008 Tartu Halduskohtule kaebuse Ida-Viru maavanema

18. septembri 2008. a haldusakti tühistamiseks ja Ida-Viru maavanema kohustamiseks vaadata uuesti läbi Toila Vallavalitsuse 28. juuli 2008. a taotlus 20 päeva jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest. Kaebuse kohaselt on maavanema 18. septembri 2008. a haldusakt ebaproportsionaalne, maavanema diskretsiooni piire ületav, kehtiva õigusega vastuolus ning vorminõuetele mittevastav. Vaidlustatud haldusakt on motiveerimata, sellest ei selgu tehtud otsuse põhjused ja alused. Vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korraldus on jõustunud ja maavanemal puudub seaduslik alus korraldust muutva ettepaneku tegemiseks. Maavanemal ei ole õigust keelduda vallavalitsuse taotluse rahuldamisest. Seega on maavanem kohustatud andma loa maaüksuse erastamiseks korralduses määratud ulatuses. Maavanema 18. septembri 2008. a haldusaktis sisalduva ettepaneku järgimine vallavalitsuse poolt oleks vastuolus haldusmenetluse põhimõtetega ja kahjustaks oluliselt ning põhjendamatult kaebaja huve.

3. Tartu Halduskohtu 13. jaanuari 2009. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Otsuse kohaselt ei ole maavanema 18. septembri 2008. a kirja puhul tegemist haldusaktiga maa erastamisest keeldumise kohta. Kuna maavanem pole veel keeldunud maa erastamisest, ei ole OÜ-l Foronte põhjust väita, et tema usaldust ja õiguspärast ootust on rikutud. Pärast Allika tn 6 asuva hoone teenindamiseks vajaliku maa määramist on asjaolud seoses maa riigi omandisse jätmise taotluste esitamise ja ehitise eraõiguslikule juriidilisele isikule müümisega oluliselt muutunud. Kaebajal ei saanud ehitise müügilepingut sõlmides tekkida ei õiguspärast ootust, et maa erastatakse talle varem kohalikule omavalitsusele kuulunud kindla otstarbega ehitise juurde määratud teenindusmaa ulatuses, ega õigust nõuda, et maavanem temaga just sellises suuruses maa kohta müügilepingu sõlmiks. Ehitise müügilepingu alusel tekkida võinud lootused ei välista maavanema kohustust viia lõpule seni poolikuks jäänud kontrollimine ja tagada kõigile nõuetele vastav erastamine.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

4. OÜ Foronte apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ning kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused:

a) Halduskohus on menetlusnorme rikkudes väljunud kaebuse nõude piiridest, andes otsuses õigusliku hinnangu 30. novembri 2004. a korralduse õiguspärasusele. Kaebaja ei ole seda taotlenud. Kohus otsustas ka 28. juuli 2008. a korralduse põhjendatuse ja taotluse vormi kohasuse üle. Esitatud taotlus ei ole vastuolus määruse nr 267 p 13 alap-ga 5.

b) Halduskohus on jätnud põhjendamata oma seisukoha, et maavanema 18. septembri 2008. a kirja puhul ei ole tegemist haldusaktiga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 mõttes. Antud dokument vastab kõikidele HMS § 51 lg-s 1 sätestatud haldusakti eeldustele. Halduskohus ega maavanem ei ole antud haldusasja menetlemise käigus tõendanud vastupidist. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et maavanem ei ole 18. septembri 2008. a kirjaga keeldunud taotletud maaüksuse erastamisest. Nimetatud kirjaga on maavanem keeldunud nõusoleku andmisest märgitud suuruses maa erastamiseks OÜ-le Foronte. Seega on tegemist keelduva haldusaktiga.

c) Maavanema 18. septembri 2008. a kiri on õigusvastane. Teenindusmaa määramise küsimuse näol on tegemist diskretsiooniotsusega, mis ei allu ei maavanema ega halduskohtu kontrollile. Teenindusmaa suuruse kohta otsuse tegemine on antud üksnes kohaliku omavalitsuse pädevusse. Seega on maavanem teenindusmaa suurust hinnates ületanud oma pädevust. Kiri on motiveerimata. See ei vasta seaduses sätestatud vorminõuetele ning selles puudub vaidlustamisviide. Halduskohus on ebaõigesti hinnanud asjas esitatud tõendeid. OÜ Foronte õigusi ja õiguspärast ootust on rikutud. Vaidlustatud haldusakt ja selle andmise menetlus ei ole olnud seaduspärased ega kontrollitavad. Maavanema haldusakti alusel ei ole võimalik tuvastada ei faktilisi ega õiguslikke asjaolusid, millest lähtudes jättis maavanem kaebaja taotluse rahuldamata ega viimaste omavahelist seost. Maavanem on kaebaja usaldust rikkunud, jättes erastamistaotluse rahuldamata olukorras, kus maavanem ei ole vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korralduse peale halduskohtusse protesti esitanud. Kaebaja on korralduse kehtimajäämist usaldades sõlminud AS-ga SEB Eesti Ühispank 20. juulil 2005 laenulepingu summas 5 miljonit kr laenu tagastamise lõpptähtajaga 25. juuli 2012. Samuti on sõlmitud mitmeid lepinguid ja eellepinguid Allika tn 6 hoone renoveerimiseks.

d) Halduskohus on alusetult jätnud analüüsimata kaebaja seisukoha Vabariigi Valitsuse 15. oktoobri 1996. a määruse nr 249 põhiseadusele (PS) mittevastavuse osas. Määrus võib olla vastuolus PS §-dega 10 ja 11, sest nimetatud määrus piirab põhjendamatult eraõiguslike juriidiliste isikute õigust erastada maad. Määrusest nr 249 ja selle aluseks olevast MaaRS § 21 lgst 5 ei ole isikul võimalik aru saada, millistel põhjendustel on maa erastamise protsess piiratud maavanema loa taotlemisega.

5. Ida-Viru maavanema vastuses nõustutakse halduskohtu otsusega ja palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

6. Maa-ameti vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmiste põhjendustega:

a) Vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korraldus on motiveerimata ning selle tõttu tühine haldusakt. Maa erastamisel on esmalt vajalik välja selgitada riigi huvi maa riigi omandisse jätmise osas. Asjas ei oma tähtsust, kas vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korraldusega määrati teenindusmaa suurus enne või pärast maa riigi omandisse jätmise taotluse esitamist. Maa riigi omandisse jätmine on teiste maa omandamise vormide ees prioriteetne. Ebaõige on väide, et

30. novembri 2004. a korraldus 907 kui soodustav haldusakt ei piira kolmanda isiku õigusi ja vabadusi ning korralduse faktiline motiveerimine ei ole vajalik. Nimetatud korraldus ja vallavalitsuse 28. juuli 2008. a korraldus rikuvad riigi kui seaduses sätestatud maa omandamise eelisõigust omava avalik-õigusliku juriidilise isiku õigusi ja piiravad tema vabadusi.

b) Maavanema 18. septembri 2008. a kirja puhul ei ole tegemist haldusaktiga, vaid informeerimistoiminguga. Kuna kaebaja ei olnud Toila Vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korralduse adressaadiks, ei saa ta eeldada selle kehtima jäämist enda suhtes. Kaebaja võttis pangalaenu Allika tn 6 asuva hoone kui vallasasja renoveerimiseks. Miski ei takista kaebajal hoone renoveerimist ning lepingute täitmist.

c) Halduskohus ei ole väljunud kaebuse piiridest. Kohus ei saanud anda õiguslikku hinnangut maavanema kirjale, analüüsimata vallavalitsuse 30. novembri 2004. a ja 28. juuli 2008. a korraldust.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Halduskohtus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõigust ning hinnanud seetõttu vaidlustatud haldusotsuse õiguspärasust vääralt. Halduskohus oleks pidanud kohustamiskaebuse rahuldama, tehes ettekirjutuse asi haldusmenetluses uuesti läbi vaadata. Kaebaja poolt taotletud tähtajaga ettekirjutust käesoleval juhul siduda aga ei saa.

8. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et maavanema 18. septembri 2008. a kirjas sisalduv otsustus ei ole haldusakt. See ei kujuta endast õiguslikult siduvat otsust maa erastamise ega selle tingimuste üle. Kirjas väljendub üksnes ettepanek kaaluda vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korralduse muutmist ning menetluslik otsus mitte jätkata menetlust kuni vallavalitsuse poolt uue otsuse tegemiseni. Selline otsustus kujutab endast menetlustoimingut. Toimingut ei saa kohus tühistada, kuid haldusmenetlust takistava menetlustoimingu õigusvastasuse korral saab halduskohus kohustada asutust haldusmenetlust jätkama (halduskohtumenetluse seadustiku – HKMS – § 26 lg 1 p 2; riigivastutuse seaduse – RVastS – 6 lg 1).

9. Küll aga kujutab endast siduvat eelhaldusakti ehitise teenindamiseks vajaliku maa piiride ja suuruse kindlaksmääramise otsus (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. septembri 1998. a määrus asjas nr 3-3-1-23-98, p 3; 16. oktoobri 1998. a määrus asjas nr 3-3-1-32-98, p 1; 19. juuni 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-38-01; iseäranis 16. novembri 2006. a otsus nr 3-3-1-78-06, p 12). See otsus on siduv ka maavanema jaoks. Ehkki erastamist korraldab maavanem (MOEK p 23), on teenindusmaa määramine kohaliku omavalitsusüksuse, mitte maavanema pädevuses (ETMK p 6).

Seni, kuni eelhaldusakt teenindusmaa kindlaksmääramise kohta kehtib, peab sellest juhinduma ka maavanem (HMS § 60 lg 2). Käesoleva ajani ei ole 30. novembri 2004. a korraldust kehtetuks tunnistatud. Haldusakt ei muutu tühiseks motiveerimatuse tõttu (HMS § 63 lg 2). Kui maavanem leiab, et kohaliku omavalitsusüksuse haldusakt teenindusmaa määramise kohta on õigusvastane, võib ta selle suhtes teostada järelevalvet (kohaliku omavalitsuse korralduse seadus – KOKS – § 66) ja teha Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg 4 alusel kohalikule omavalitsusüksusele ettepaneku viia haldusakt seadusega vastavusse. Kohalikul omavalitsusüksusel on ettepaneku suhtes seisukoha võtmiseks aega 15 päeva. Kui omavalitusüksus ei vii haldusakti selle aja jooksul seadusega kooskõlla, on maavanemal õigus esitada haldusakti peale halduskohtule protest. Ehkki seadus ei sätesta otsesõnu protesti esitamise tähtaega, ei või maavanem protesti esitamisega viivitada ebamõistlikult. Arvestades kohalikule omavalitsusüksusele otsuse tegemiseks antud tähtaega, tuleb 30 päeva ületav viivitus protesti esitamisel lugeda üldjuhul ebamõistlikuks.

10. Käesoleval juhul teostas maavanem vallavalitsuse 30. novembri 2004. a korralduse suhtes järelevalvet ja sai vallalt vastuse korralduse muutmise ettepaneku suhtes 19. septembril 2007. Käesoleva ajani ei ole maavanem korralduse peale protesti esitanud. Selle asemel on maavanem pärast erastamistoimiku saamist 18. septembri 2008. a kirjas toimiku tagastanud ja teinud uue ettepaneku teenindusmaa määramise korralduse muutmiseks, tuginedes sisuliselt samadele argumentidele, mis maavanem esitas aasta varem tehtud ettepanekus.

11. Ringkonnakohus ei pea sellist menetlust õiguspäraseks. Arvestades, et maavanem on juba 2007. aastal teinud ettepaneku vallavalitsuse korralduse muutmiseks ja sellele vastati eitavalt, tuli maavanemal erastamistoimiku saamisel kas kehtivast teenindusmaa määramise korraldusest juhinduda või esitada selle peale viivitamatult halduskohtule protest.

Ka käesoleval hetkel ei ole protesti esitamine veel välistatud. Ehkki selle esitamisega on viivitatud, ei kehtesta seadus protesti esitamiseks tähtaega. Samas võib hilinenult esitatud protest jääda rahuldamata, kui haldusakti tühistamine rikuks õiguspärast ootust. Maavanema pikaajaline tegevusetus võib anda alust õiguspäraseks ootuseks, et erastamise eeltoimingute raames antud korraldused jäävad kehtima ja isik saab erastada korraldustega kindlaksmääratud maa (Riigikohtu halduskolleegiumi 29. märtsi 2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-81-05, p 14). Käesoleval juhul tuleb arvestada, et maavanema viivitus langes perioodi, mil erastamistoimik ei olnud veel maavanemale esitatud. Samuti ei teki õiguspärast ootust, kui eelhaldusaktiga määratud teenindusmaa on ilmselgelt liiga suur (HMS § 67 lg 4 p 5).

12. Kuna erastamistoimiku tagastamine on otsustatud õigusvastaselt, kohustab ringkonnakohus maavanemat asja uuesti läbi vaatama. See ettekirjutus ei välista teenindusmaa määramise korralduse peale protesti esitamist. Seetõttu ei ole ettekirjutuses võimalik määrata erastamismenetluse lõpuleviimiseks tähtaega.

13. Vabariigi Valitsuse 15. oktoobri 1996. a määrus nr 249 ei ole käesoleval juhul asjassepuutuv. Sellele tuginedes ei ole vastustaja erastamismenetluse jätkamisest keeldunud. Seetõttu ei pidanud halduskohus andma hinnangut selle määruse põhiseaduspärasusele.

14. Menetluskulud jäävad HKMS § 92 lg 1 kohaselt vastustaja kanda. Kaebaja palub menetluskuluna mõista välja halduskohtus makstud riigilõivu 80 kr ja advokaaditasu 28 800 kr, samuti ringkonnakohtus makstud riigilõivu 250 kr ja advokaaditasu 26 100 kr.

Käesolev haldusasi ei ole keskmisest keerukam. Ringkonnakohus peab kaebaja põhjendatud õigusabikuluks kokku 25 000 kr. Kaebus kuulub rahuldamisele ligikaudu pooles ulatuses. Seetõttu mõistab ringkonnakohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 12 000 kr.

Maili Lokk Einar Vene Ivo Pilving