3-09-477/28 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(5)

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Dagmar Maastik Otsuse tegemise aeg ja koht 12.mail 2009.a. Tallinnas Haldusasja number 3-09-477 Haldusasi OÜ „Laikum“ kaebus Saue Vallavolikogu toimingu õigusvasta- seks tunnistamiseks ja ettekirjutuse tegemiseks Asja läbivaatamise kuupäev 4.05.2009.a. Kohtuistungist osa võtnud menetlusosalised kaebaja esindaja esindaja vandeadvokaat Merle Järvala, vastus- taja Saue Vallavolikogu esindaja Marju Põllu, arvamuse andmi- seks kaasatud riigiasutuse Keskkonnaameti esindaja Kirke Keert

RESOLUTSIOON Kaebus rahuldada. Tunnistada õigusvastaseks Saue Vallavolikogu 22.01.2009.a. otsuses nr 001 väljendatud keeldumine nõusoleku andmisest geoloogilise uuringu loa andmiseks ning teha volikogule ette- kirjutus OÜ „Laikum“ geoloogilise uuringu loa taotlus uuesti läbi vaadata ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates ehk hiljemalt 11.juunil 2009.a. Sa- maks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahen- dab ringkonnakohus hiljem. Kui apellatsioonkaebuses ei taotle- ta asja arutamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjali- kus menetluses.

ASJAOLUD

OÜ Laikum“ esitas Keskkonnaministeeriumile geoloogilise uuringu loa taotluse maavara uurimiseks Maidla uuringuruumis Ahjuvare katastriüksusel, mis asub Harjumaal Saue vallas Maidla külas.

22.01.2009.a. otsusega nr 001 „Arvamuse esitamine Maidla uuringuruumi geoloogilise uuringu taotlusele“ keeldus Saue Vallavolikogu andmast nõusolekut OÜ-le „Laikum“ geoloogilise uuringu loa andmiseks tarbevaru uurimiseks Maidla uuringuruumis Ahjuvare katastriüksusel. Otsu- se kohaselt on geoloogilise uuringu eesmärgiks selgitada Maidla uuringuruumi piires maavara(lub-

2(5) jakivi) levikut, kasuliku kihi paksust, materjali kvaliteeti ja kaevandamistingimusi, mis võimaldak- sid hinnata maavara kogust aktiivse tarbevaruna, et hiljem taotleda sellele alale maavara kaevanda- mise luba. Uuringuruum asub Saue valla üldplaneeringu kohaselt osaliselt miljööväärtuslikul alal, mille terviklik miljöö kuulub säilitamisele oma väljakujunenud külastruktuuri, haljastuse, hoones- tusviisi, ühtse ja omanäolise ning muu avaliku huvi tõttu. Uuringu teenindusala läbib ida-lääne suu- naline 110 KV elektriõhuliin, mille kaitsevöönd on 25 m mõlemale poole liini telge, kinnistu kesk- osas on investeeritud elupaigatüüp nr 6280, mis kaitseb tunnustaimi ja samblikke. Kinnistu põh- jaosa on kantud Harju maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu kohaselt väärtuslike maastike nime- kirja kultuurilis-ajaloolise alana.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebaja palub tunnistada õigusvastaseks Saue Vallavolikogu keeldumine nõusoleku and- misest geoloogilise uuringu loa andmiseks ning kohustada volikogu geoloogilise uuringu loa taot- lust uuesti läbi vaatama. Keeldumine on õigusvastane ja motiveerimata. Kaebaja esitas Keskkonna- ministeeriumile geoloogilise uuringu loa taotluse maavara uurimiseks Maidla uuringuruumis Ahju- vere katastriüksusel. Kaebaja huviks ja eesmärgiks on saada maavarade kaevandamise luba, mille eelduseks on läbiviidud geoloogilised uuringud. Geoloogilise uuringu käigus soovib kaebaja välja selgitada Maidla uuringuruumis lubjakivi leviku, kasuliku kihi paksuse, materjali kvaliteedi ja kae- vandamistingimused, mis võimaldaksid hinnata maavara kvaliteeti ja kogust. Vastavalt maapõue- seaduse(MaaPS) ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele(KOKS) on vallavolikogul õigus esitada loa andjale oma arvamus geoloogilise uuringu loa taotluse kohta. MaaPS § 20 lg 1 p 9 sätestab, et üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa andmisest keeldutakse, kui kohalik omavalitsus pole loa andmisega nõus. Seega on Keskkonnaministeerium otseselt seotud kohaliku omavalitsuse arvamusega ning osundatud sättest tulenevalt ei saa ka lõplik haldusakt olla kaebajale soodne. Menetlustoiminguid saab iseseisvalt vaidlustada, kui menetlusnõude rikkumine toob kaasa menetlusosalise subjektiivse õiguse rikkumise sõltumata menetluse lõpptulemusest või kui rikkumisel on nii oluline tähendus, et see mõjutab igal juhul hilisema haldusakti sisu. Uuringuloa andmisest keeldumine on kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsustus. Vastus- taja pole kaalutlusotsustust teinud proportsionaalselt ja kohaselt ning on rikkunud uurimispõhimõtet haldusmenetluses. Vald pole välja selgitanud kõiki asjas olulisi fakte, sealhulgas vaidlusaluse kin- nistu reaalset kasutamist ja uuringuteks kasutatavat osa. Kaebaja ei soovi uuringuid läbi viia kogu kinnistul, vaid ainult sellel osal, kus puuduvad looduslikud või seaduslikud kitsendused(elektriliini kaitsevöönd, kaitstavad taimed ja samblikud). Vald pole keeldumise otsustamisel lähtunud heast haldustavast ega ära kuulanud kaebajat, nagu nõuab haldusmenetluse seaduse(HMS) § 40. Keeldu- misest ei nähtu, et vald oleks kaalunud poolt- ja vastuargumente, et ta üldse oleks kaalunud erine- vaid variante, arvestades kaebaja huve koostoimes avalike huvidega. Uuringutest keeldumist pole sisuliselt põhjendatud, on vaid märgitud, et uuringuruum asub osaliselt miljööväärtuslikul alal, mille terviklik miljöö kuulub säilitamisele oma väljakujunenud külastruktuuri, haljastuse, hoonestusviisi, ühtse ja omanäolise ning muu avaliku huvi tõttu. Keeldumisest ei nähtu, milline on see muu avalik huvi, mida vald on eelistanud kaebaja erahuvidele ja kas selline eelistamine on proportsionaalne ja ratsionaalne. Pole ära toodud miljööväärtusliku osa suurust ning kitsenduste õiguslikke ja faktilisi aluseid. Kuna miljööväärtuslik on vaid osa alast, ei takista see asjaolu uuringute läbiviimist ülejäänud alal. Seda enam, et tegemist on 100% maatulundusmaaga, mille osas pole kaebajale teadaolevalt kehtestatud ühtset hoonestust ega haljastust ega ole ka kehtivat detailplaneeringut, mis uuringud välistaks. Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud keeldumine on MaaPS § 14 lg 2 alusel Keskkonnaministeeriumile antud arvamus, mis pole haldusakt HMS § 51 mõttes, mida oleks võimalik kohtus vaidlustada. Ministeerium pole kaebaja taotluse kohta veel otsust teinud, seega pole geoloogilise loa andmist ega loa andmisest keeldumist toimunud ning pole olemas haldusakti, mis reguleeriks kaebaja õigusi või kohustusi. Vallavolikogu mittenõustumine uuringuloa andmisega pole loa andjale siduv, sest MaaPS § 20 lg 3 kohaselt tohib sellisel juhul uuringuluba anda Vabariigi

3(5) Valitsuse nõusolekul. Vastavalt MaaPS §-le 14 lg 2 ja 51 saadab loa andja üldgeoloogilise uurimis- töö loa või uuringuloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks Eesti Maavarade Komisjonile ja taotletava uuringuruumi asukoha kohalikule omavalitsusele, kes annavad oma arvamuse kirjalikult; kui kavandatava tegevusega kaasneb oluline keskkonnamõju, annavad kohalik omavalitsus ja Eesti Maavarade Komisjon oma arvamuse pärast keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmist. Vastavalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnasüsteemi juhtimise seadu- se §-le 6 lg 2 p 2 peab otsustaja andma eelhinnangu, kas geoloogilisel uuringul on oluline keskkon- namõju. Praegusel juhul esitas loa andja vastustajale arvamuse andmiseks vaid loa taotluse, kuid mitte taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu ega ka otsust selle kohta, kas kavandataval tegevusel on oluline keskkonnamõju. Seega ei saa praeguses menetlusjärgus kindlalt väita, milline tuleb lõplik haldusakt, kuna loa andja pole koostanud omapoolset uuringloa taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu ega esitanud seda vastustajale arvamuse andmiseks. Seega pole võimalik ka väita, et vaidlustatud keeldumine tooks kaasa lõpliku haldusakti õigusvastasuse.

Vastustaja nõustub, et keeldumises pole ära toodud kõiki võimalikke kaalutlusi ja põhjen- dusi, miks kohalik omavalitsus ei nõustu geoloogilise uuringu loa andmisega Ahjuvare kinnistule ning esitab vastustaja täiendatud põhjendused. Lisaks elektriliini, miljööväärtusliku ala ning elupai- gatüübi asukohast tulenevatele kitsendustele tuleb loa andmisel arvestada ka Saue valla üldplanee- ringu kui tervikuga. Et üldplaneering ei näe vaidlusalusele alale ette kaevandamistegevust, ei näe volikogu ka võimalust ega põhjust geoloogilise uuringu jaoks loa andmiseks. Kuna geoloogilise uuringu loa taotluse järgi on uuringu eesmärk hinnata maavara kogust aktiivse tarbevaruna, et hil- jem taotleda sellele alale maavara kaevandamise luba, tuleb juba uuringu loa andmise staadiumis hinnata kaevandamise võimalust nimetatud alal. Üldplaneeringu näol on tegemist avalikke huve ar- vestava ühiskondliku kokkuleppega, mille muutmise aluseks ei saa olla ühe isiku erahuvi. Loa taot- leja pidi kõnealuse kinnistu omandamisel olema teadlik üldplaneeringujärgsetest maakasutustingi- mustest ja maa sihtotstarbest ning arvestama sellega oma tegevuse planeerimisel.

Arvamuse andmiseks kaasatud riigiasutus Keskkonnaamet palub kaebus rahuldada. Kaebaja esitas 1.12.2008.a. Harjumaa keskkonnateenistusele taotluse Maidla uuringuruumi geoloo- gilise uuringu loa saamiseks endale kuuluvas Maidla uuringuruumis. Uuringuruumi teenindusala läbib ida-lääne suunaline 110 kV elektriõhuliin, mille kaitsevöönd on 25 m mõlemale poole liini telge. Kinnistu keskosas on inventeeritud elupaigatüüp nr 6280, mis kaitseb tunnustaimi ning samb- likke. Kinnistu põhjaosa on Harju maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu kohaselt väärtuslike maastike nimekirjas kultuurilis-ajaloolise väärtusega alana. Harjumaa keskkonnateenistus(alates 1.02.2009.a. Keskkonnaamet) küsis vastavalt MaaPS §-le 14 lg 2 11.12.2008.a. kirjaga Saue valla seisukohta nimetatud katastriüksusel uuringute teostamise kohta. Vastustaja keeldus nöusoleku and- misest põhjendusega, et uuringuruum asub osaliselt miljööväärtuslikul alal.

Vaidlustatud otsus pole (eel)haldusakt HMS § 51 mõttes ega ka toiming HMS § 106 mõt- tes. Kohalik omavalitsus on kaasatud menetlusse HMS § 16 lg 1 kohaselt kooskõlastust vöi arva- must andva organina ning osaleb menetluses haldusakti andva haldusorgani poolel. Kohaliku oma- valitsuse otsused on seega menetlustoimingud, mille läbiviimisel tuleb arvestada HMS-s haldus- menetluse läbiviimisele kehtestatud nõudeid. Menetlustoimingut saab vaidlustada enne lõpliku hal- dusakti andmist, kui menetlusnõude rikkumine toob kaasa menetlusosalise subjektiivse õiguse rik- kumise sõltumata menetluse lõpptulemusest(RK 3-3-1-62-08). Geoloogilise uuringu loa menetluses on antud kohaliku omavalitsuse nõusolekule(otsusele) tulenevalt MaapS §-st 20 lg 1 p 9 siduv ise- loom. Sellist seisukohta toetab ka MaapS § 20 lg 3, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse keelduva otsuse korral saab loa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Eestis on siiani rakendunud ühtne praktika, kus kohaliku omavalitsuse keeldumine on olnud loa andmisest keeldumise aluseks.

Kuigi kõnealuse otsuse puhul pole tegemist (eel)haldusakti või toiminguga, peab ta vasta- ma siiski haldusaktile kehtestatud nõuetele, kuna ta annab loa andjale siduva seisukoha. Vastavalt põhiseaduse(PS) §-le 11 tohib (põhi)õigusi ja (põhi)vabadusi piirata üksnes kooskõlas PS-ga ning need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. PS § 3 sätestab, et iga isiku põhiõiguse riivel peab olema seaduslik

4(5) alus. Territoriaalplaneerimine on KOKS § 6 lg 1 järgi kohalikule omavalitsusele seadusega antud õigus ja kohustus. Vastustaja keeldumine nõusoleku andmisest on vastavuses kehtiva öigusega üks- nes üldplaneeringuga määratud miljööväärtusliku ala osas.

KOHTU PÕHJENDUSED Vaidlustatud otsus pole oma õiguslikult olemuselt haldusakt ega eelhaldusakt HKMS § 4 tähenduses, mille vaidlustamiseks saaks halduskohtule esitada tühistamiskaebuse. Kõnealune otsus kujutab endast menetlustoimingut, millega vallavolikogu on kinnitanud enda mittenõustumist geo- loogilise uuringu loa andmisega kaebajale tarbevaru uurimiseks Maidla uuringuruumis Ahjuvare katastriüksusel. Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. Riigikohtu halduskolleegium on 26.02.2009.a. otsuses nr 3-3-1-96-08 sedastanud, et kolleegium on oma varasemas praktikas pidanud erandlikult võimalikuks eraldiseisvalt vaidlustada ka menetlustoimingut, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib menetluse lõpus antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või kui menetluslik rikkumine muudaks haldusakti sisulise õiguspärasuse hindamise tagantjärele võimatuks(14.01.2009.a. otsus nr 3-3-1-62-08 p 9, 28.02.2007.a. otsus nr 3- 3-1-86-06 p-d 20 ja 21). Kolleegiumi seisukohtade järgi saab enne haldusakti andmist kaebust esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub menetlusosalise õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest(14.01.2009.a. otsus nr 3-3-1-62-08 p 9, 6.03. 2007.a. otsus nr 3-3-1-94-06 p 10, 28.02.2007.a. otsus nr 3-3-1-86-06 p-d 20 ja 21, 18.06.2003.a. otsus nr 3-3-1-53-03 p 18). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, oleks kolleegiumi hinnangul ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust ning seejuures poleks tagatud ka efektiivne õiguskaitse(24.10. 2007.a. otsus nr 3-3-1-51-07).

MaapS § 20 lg 1 p 9 sätestab, et üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa andmisest keeldutakse, kui kohalik omavalitsus ei ole nõus maavara otsingu eesmärgil üldgeoloogilise uuri- mistöö loa või uuringuloa andmisega. Seega tingib vallavolikogu keeldumine nõusoleku andmisest vältimatult Keskkonnaameti poolt haldusakti väljaandmise, millega keeldutakse kaebajale geoloo- gilise uuringu loa andmisest. Ilmselgelt ebamõistlik oleks kaebajal oodata haldusmenetluse lõpptu- lemust, et siis Keskkonnaameti haldusakti vaidlustamise kaudu vaidlustada vallavolikogu loa and- misega mittenõustumist. Kõnealune menetlustoiming on halduskohtus vaidlustatav vaatamata MaapS § 20 lg 3 sätestatud võimalusele, et kohaliku omavalitsuse mittenõustumise korral tohib üld- geoloogilise uurimistöö luba maavara otsinguks või uuringuluba anda Vabariigi Valitsuse nõus- olekul. Vabariigi Valitsus pole kohaliku omavalitsuse tegevuse üle järelevalvet teostav organ, kelle- le saab kaevata kohaliku omavalitsuse õigusvastaste toimingute peale. Kohtu arvates on seadusandja osundatud sätet kehtestades silmas pidanud olukorda, kus kohalik omavalitsus on õiguspäraselt keeldunud nõusoleku andmisest, kuid uuringu teostamiseks on olemas ülekaalukas avalik huvi, s.t. uuringu läbiviimine on riigi seisukohalt väga oluline, ning üksnes sellisel juhul otsustab nõusoleku andmise või mitteandmise Vabariigi Valitsus.

Viidatud otsuses nr 3-3-1-62-08 on Riigikohus asunud seisukohale, et kuigi menetlustoi- mingule ei saa otseselt laiendada HMS §-s 56 sätestatud nõudeid haldusaktide motiveerimisele, peab neid siiski isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendama, sest motiveeri- mise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse ning tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest. HMS § 3 lg 1 kohaselt võib haldusmenetluses piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ai- nult seaduse alusel. HMS § 5 lg 2 näeb ette, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efek- tiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Kui seaduse või määrusega pole sätestatud teisiti, määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldus- menetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel(HMS § 5 lg 1), mida tuleb teostada koos- kõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi as- jaolusid ning kaaludes põhjendatud huve(HMS § 4 lg 2).

Vastustaja on nõusoleku andmisest keeldumist põhjendanud sellega, et uuringuruum asub

5(5) Saue valla üldplaneeringu kohaselt osaliselt miljööväärtuslikul alal, mille terviklik miljöö kuulub säilitamisele oma väljakujunenud külastruktuuri, haljastuse, hoonestusviisi, ühtse ja omanäolise ning muu avaliku huvi tõttu; et uuringu teenindusala läbib ida-lääne suunaline 110 KV elektriõhu- liin, mille kaitsevöönd on 25 m mõlemale poole liini telge, kinnistu keskosas on investeeritud elu- paigatüüp nr 6280, mis kaitseb tunnustaimi ja samblikke; et kinnistu põhjaosa on kantud Harju maa- konnaplaneeringu teemaplaneeringu kohaselt väärtuslike maastike nimekirja kultuurilis-ajaloolise alana. Need põhjendused oleksid asjakohased kaevandamisloa väljaandmise üle otsustamisel, mitte aga uuringu teostamiseks loa väljaandmise kaalumisel. Pealegi moodustab miljööväärtuslik osa, elektriliini kaitsevöönd ja kaitsealuste taimede leviala ainult osa kinnistu 27,45 ha suurusest pind- alast. Kohtumenetluses on vastustaja oma keeldumist põhjendanud ka sellega, et Keskkonnaamet esitas vastustajale arvamuse andmiseks üksnes loa taotluse, kuid mitte taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu ega otsust selle kohta, kas kavandataval tegevusel on oluline keskkonnamõju, kuigi seadus nõuab ka nende dokumentide esitamist. Seda põhjendust aga vaidlustatud otsuses kirjas pole ning vastustajal pole võimalik tõendada, et ta nõusoleku andmisest just sel põhjusel keeldus. Kohtuis- tungil nimetati uuringutega kaasnevate võimalike negatiivsete keskkonnamõjudena üksnes puurau- kudega tekkida võivat võimalikku keskkonnakahju, ent kohtule pole esitatud mingeid andmeid, kui suur on sellise kahju tekkimise tõenäosus ja suurus.

Eeltoodust nähtuvalt pole vallavolikogu 22.01.2009.a. otsuses nr 001 väljendatud keeldu- mine nõusoleku andmisest geoloogilise uuringu loa andmiseks põhjendatud ning on seega õigusvas- tane. Volikogule tuleb teha ettekirjutus vaadata OÜ „Laikum“ geoloogilise uuringu loa taotlus mõistliku aja jooksul uuesti läbi. Kohtu arvates on mõistlikuks ajaks üks kuu kohtuotsuse jõustu- misest arvates.

Kohtunik: D.Maastik