3-08-2338/24 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

3-08-2338

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht 22. aprill 2009.a, Tallinn Haldusasja number 3-08-2338 Haldusasi T.V. kaebus teenistusest vabastamise (Tervishoiuameti peadirektori 21.10.2008 käskkiri nr 25-k) ebaseaduslikuks tunnistamiseks ja Tervishoiuametilt kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamõistmiseks summas 60 000 krooni Asja läbivaatamise kuupäev Kohtuistung 03. aprillil 2009.a Menetlusosalised Kaebuse esitaja – T.V., esindaja adv. Anto Kasak Vastustaja – Tervishoiuamet, esindajad Üllar Kaljumäe ja Kristina Kadak-Aruorg RESOLUTSIOON Jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 26 lg 1 p 6) Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 22. aprill 2009.a. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

T.V. nimetati Tervishoiuameti peadirektori abi ametikohale peadirektori 03.12.2007 käskkirjaga nr 33-k (tl 4). Tervishoiuameti peadirektori 16.09.2008 kirjaga nr 1-16/0944 teavitati T.V.t teenistusest vabastamisest (tl 5) ja peadirektori 21.10.2008 käskkirjaga nr 25-k (edaspidi käskkiri nr 25) vabastati T.V. teenistusest koondamise tõttu ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamise ja teenistuse ümberkorraldamise tõttu alates 01.11.2008 ning maksti hüvitisena kahe kuu ametipalk (tl 6).

2 20.11.2008 esitas T.V. Tallinna Halduskohtule kaebuse teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamiseks ja Tervishoiuametilt kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamõistmiseks summas 60 000 krooni.

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

T.V. leiab, et tema teenistusest vabastamine oli ebaseaduslik järgmistel põhjustel.

1) Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 10 lg 4 kohaselt kinnitatakse ministeeriumi valitsemisalas tegutseva ametiasutuse struktuur ja teenistujate koosseis ministri määrusega. Tervishoiuameti struktuur ja teenistujate koosseis on kinnitatud sotsiaalministri 20.06.2008 määrusega nr 35. Vaidlustatud käskkirjas märgiti T.V. koondamise aluseks ATS § 116 lg 1 – ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade vähendamine ja teenistuse ümberkorraldamine alates 01.11.2008. Määrust või muud õigusakti, millest nähtuks teenistuse ümberkorraldamine ning ametikohtade vähendamine alates 01.11.2008, ei ole. Sotsiaalministri 20.06.2008 määruse nr 35 §-s 1 on T.V. ametikoht endiselt ette nähtud. Seega on käskkiri nr 25 õigusvastane haldusakt, sest puudub seaduslik alus T.V. koondamiseks. Ametikohtade arvu vähendamist ja teenistuse ümberkorraldamist Tervishoiuametis alates 01.11.2008 läbi viidud ei ole. Lisaks puudub vaidlustatud käskkirjas viide haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra kohta (tl 1-3).

2) 13.11.2008 tegi kaebuse esitaja Tervishoiuametisse teabenõude, milles esitas järgmised küsimused: 1) millised ametikohad vähendati Tervishoiuameti koosseisust alates 01.11.2008; 2) millise haldusakti alusel vähendati ametikohtade arvu ning korraldati ümber teenistus alates 01.11.2008. Tervishoiuameti vastuse kohaselt oli T.V. teenistusest vabastamise käskkirja andmise hetkeks otsustatud ametis läbi viia teenistuse ümberkorraldamine, mis algas 2008. a septembri alguses. Tervishoiuameti peadirektor nõustub teabenõudes, et ameti koosseisud kehtestab oma määrusega sotsiaalminister. Teabenõude vastuse kohaselt on Tervishoiuameti arvates loogiline ja loomulik asjade järjekord, kui esmalt korraldatakse ümber teenistus ning seejärel tehakse ettepanek ministrile koosseisude muutmiseks. Kaebuse esitaja ei jaga Tervishoiuameti seisukohta. Tervishoiuameti peadirektori pädevusesse kuuluvad Tervishoiuameti põhimääruse § 17 punkt 8 kohaselt sotsiaalministrile ettepanekute esitamine ameti kulude ja tulude eelarve kohta, ameti struktuuri ja koosseisude kohta ning eelarve täpse ja otstarbeka täitmise kontroll. Määruse 17 paragrahvi punkti 12 kohaselt annab ameti peadirektor teenistusalastes küsimustes käskkirju seaduse, Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse, sotsiaalministri määruse või käskkirja alusel. Põhimääruse kohaselt on peadirektor kohustatud esitama ettepanekud ning seejärel andma teenistusalaseid käskkirju. Seega ei ole õiguspärane põhjendada T.V. koondamist ametikohtade vähendamise tõttu, kuna reaalselt Tervishoiuametis ametikohti vähendatud ei ole (tl 11).

Kaebuse esitaja taotleb T.V. teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamist ja Tervishoiuametilt kuue kuu suuruse hüvitise väljamõistmiseks summas 60 000 krooni (tl 12).

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

Vastustaja leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata järgmistel põhjustel (tl 27- 28).

1) Tervishoiuamet on Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 49 lõike 1 punkt 3 sätestab, et minister otsustab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvad küsimused [niivõrd], kui[võrd] nende otsustamine ei ole seaduse või Vabariigi Valitsuse määrusega pandud alluvatele ametiasutustele või ametnikele. VVS § 49 lõike 1

3 punkti 11 kohaselt kinnitab minister ministeeriumi valitsemisalas olevate valitsusasutuste teenistujate struktuuri ja koosseisud. VVS § 73 sätestab ameti ja inspektsiooni peadirektori pädevuse. Paragrahvi 73 lõike 2 kohaselt on ameti peadirektoril kõik ATS-is sätestatud ametisse nimetamise õigust omava isiku õigused. Seega kuulub ameti peadirektori pädevusse ATS-is sätestatud avaliku teenistuse korraldamine ametis, sh teenistusse nimetatud isikute teenistuse põhimõtete kindlaksmääramine, teenistuse üldine korraldamine ja muu taoline. Teenistuse mõiste on avatud ATS §-s 1, mille kohaselt teenistus on töötamine riigi või kohaliku omavalitsuse asutuses. Seega teenistuses olemine tähendab sisuliselt töösuhet, mille poolteks on teenistusse nimetaja ja teenistuja.

2) Vastavalt ATS § 59 lõikele 1 on teenistuja teenistuskohustused kindlaks määratud käesoleva seaduse, muude seaduste, samuti määruste ja ametijuhendite ning muude õigusaktidega. Seega näeb ATS ette võimaluse, et teatud teenistuja teenistuskohustused võidakse ette näha ka õigusaktiga. Kuni käesoleva hetkeni ei ole antud aga ühtegi õigusakti, mis sätestaks Tervishoiuameti peadirektori abi teenistuskohustusi. Eelnevalt selgitatud põhjustel ei ole selleks õigusaktiks sotsiaalministri määrusega nr 35 kinnitatud Tervishoiuameti koosseis ja struktuur, mis ei sätesta mitte ühegi teenistuja, kaasa arvatud Tervishoiuameti peadirektori abi teenistuskohustusi. Tervishoiuameti peadirektori abi teenistuskohustused on kinnitatud Tervishoiuameti peadirektori 07.09.2006 käskkirjaga nr 27 „Peadirektori abi ametijuhend.” Selles ametijuhendis sätestatud teenistuskohustused olid aluseks T.V. töötamisele Tervishoiuametis. Seega tuleb teenistuse ümberkorraldamise kindlakstegemiseks kõikidel nendel juhtudel, kus teenistuja teenistuskohustused ei ole sätestatud õigusaktiga, uurida ennekõike, kas on muudetud teenistuja ametijuhendit. Et teenistujate kooseisude muutmise ja teenistuse ümberkorraldamise mõistetel on erinev sisu, on hästi mõistetav ka ATS § 116 lõikes 1 sätestatu põhjal. Nimelt on selles sättes fikseeritud kolm üksteisest sõltumatut alust ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastamiseks, milleks on: 1) ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamine, 2) teenistuse ümberkorraldamine või 3) ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamine. Eelnevast järeldub ka see, et teenistuse ümberkorraldamine ja koosseisude muutmine võib toimuda teineteisest sõltumatult. Teenistuse ümberkorraldamine selles ulatuses, mis puudutas ka T.V.t, on sätestatud Tervishoiuameti peadirektori 29.09.2008 käskkirjaga nr 19-k, mille tulemusena liideti muuhulgas ka peadirektori abi teenistuskohustused personalijuhi teenistuskohustustega. Selle tulemusena muutusid teenistuskohustused ning nõuded selliseid ülesandeid täitva teenistuja kvalifikatsioonile. Seega eksisteeris T.V. koondamiseks 01.11.2008. aastal ATS § 116 lõikes 1 sätestatud alus – teenistuse ümberkorraldamine.

3) T.V.le teatati koondamisest 16.09.2008. Käskkiri, mille alusel vabastati T.V. teenistusest koondamise tõttu, anti välja 21.10.2008. Riigikohtu halduskolleegium on oma otsuses 3-3-1-60-02 asunud seisukohale, et koondamisest etteteatamise ajal peab koondamise vajadus olema küll selge, kuid koondamisest etteteatamise ajaks ei pea koondamise õiguslik alus olema igal juhul jõustunud. T.V. koondamise õiguslikuks aluseks on Tervishoiuameti peadirektori 29.09.2008 käskkiri. nr 19-k, millega korraldati ümber teenistus Tervishoiuametis. Seega oli Tervishoiuameti peadirektori eelnimetatud käskkirja andmise hetkeks olemas korrektne õiguslik alus ja T.V. koondamine toimus seaduse kohaselt.

4) Vajadus Tervishoiuameti tegevuse reorganiseerimiseks sai selgeks 2008. aasta septembriks, mil selgus, et Tervishoiuameti 2009. aasta eelarvet vähendatakse oluliselt. Valimaks otstarbekat lahendust ümberkorralduste läbiviimisel, tuli arvestada avaliku teenistuse eripära. Nimelt reguleerivad avalikku teenistust õigusaktid, mille ülesandeks on ühelt poolt kehtestada teenistujate kui ühe töötajate eriliigi tööalaste õiguste ja garantiide kaitse ning teenistussuhte õiguspärasus ja stabiilsus. Teisalt on avaliku teenistuse regulatsioon üheks abinõuks, mis võimaldab asutusel täita

4 talle seadusega püstitatud eesmärke avalike ülesannete täitmisel võimalikult sujuvalt. Asutuse juhil on seejuures oluline roll leida tasakaal teenistujate seaduslike huvide kaitse ning avalike ülesannete kohase ja tõhusa täitmise kindlustamise vahel. Võttes arvesse Tervishoiuameti tegevuse reorganiseerimise möödapääsmatust ja selle läbiviimise ajalist piiratust, otsustati samaaegselt käivitada kaks protsessi – viia läbi teenistuse ümberkorraldamine ja muuta koosseise. Ametiasutuse sujuva töö tagamiseks, muudatuste möödapääsmatuse ja nende teostamise aja piiratuse tõttu ei saanud jääda lootma ainult sellele, kas ja kui ruttu suudavad ministeeriumi ametnikud ette valmistada õigusakti eelnõu, muutmaks Tervishoiuameti koosseise.

5) Käskkirja vaidlustamisviite puudumine ei saa HMS § 57 lg 2 ja § 58 tulenevalt olla aluseks haldusakti tühistamisele.

KOHTU PÕHJENDUSED

Tervishoiuameti peadirektori käskkirja nr 25 punkti 1 järgi koondati T.V. ametikohtade arvu vähendamise ja teenistuse ümberkorraldamise tõttu (tl 6). Sisuliselt vaidlevad pooled selle üle, kas T.V. koondamine oli ebaseaduslik põhjusel, et sotsiaalministri 20.06.2008 määruses nr 35 „Tervishoiuameti struktuuri ja teenistujate koosseisu kinnitamine” (määrus nr 35) on T.V. ametikoht – peadirektori abi – endiselt ette nähtud.

VVS § 49 lg 1 p 10 ja 11 ja ATS § 10 lg 4 tulenevalt on ministeeriumi valitsemisalas tegutsevate ametiasutuste struktuuri ja teenistujate koosseisu kinnitamine ministri pädevuses. Vaidlust ei ole selle üle, et T.V. teenistusest vabastamise ajal kehtis Tervishoiuameti struktuuri ja teenistujate koosseisu reguleeriv määrus nr 35, mille §-s 1 nähakse ette peadirektori abi ametikoht, ning määrust ei ole senini muudetud.

ATS § 116 lg 1 kohaselt võib ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastada ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel, teenistuse ümberkorraldamisel või ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisel. Sellest tuleneb, et koondamise aluseks võib olla eraldi nii ametiasutuses ametikohtade arvu vähendamine kui teenistuse ümberkorraldamine. Tervishoiuameti peadirektori 29.09.2008 käskkirja nr 19-k punkti 1 alapunkti 3 kohaselt korraldati ümber peadirektori abi ametikoht ja alapunkti 4 kohaselt personalija haldusjuhi ametikoht. Sama käskkirja punkti 2.2. alusel liideti teenistuse ümberkorraldamise tulemusena personalija haldusjuhi ametikoha personalijuhi teenistuskohustused ning peadirektori abi ümbervaadatud teenistuskohustused. Käskkirja punkti 3 alusel kinnitati erakorralise meditsiini osakonna kiirabi büroo peaspetsialisti, personalijuhi-peadirektori abi ning haldusspetsialistiautojuhi ametijuhendid (tl 29). Peadirektori pädevus ametijuhendite muutmiseks tuleneb VVS § 73 lg 2 ja ATS § 59.

Vastustaja leiab, et käskkirja nr 19-k näol oli olemas T.V. koondamise õiguslik alus ja teenistuse ümberkorraldamine leidis ka sisuliselt aset. Ümberkorralduse vajadust põhjendas Tervishoiuamet asjaoluga, et 2008.a septembriks oli selge eelarve olulise vähendamise vajadus ning Tervishoiuametil tuli kiiresti reageerida. Kaebuse esitaja leiab, et koondamiseks ei olnud õiguslikku alust põhjusel, et määruses nr 35 on peadirektori abi ametikoht endiselt olemas ning peadirektoril puudus õigus ametikohtade arvu vähendamiseks ja sellega seonduva teenistuse ümberkorraldamiseks. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et ATS § 10 lg 4 ning VVS § 49 lg 1 p 10 ja 11 arvesse võttes oli peadirektoril võimalik T.V. teenistuse ümberkorraldamise tõttu koondada vaid Tervishoiuameti koosseisus olevate ametikohtade arvu vähendamiseta. Antud juhul on peadirektor selliselt ka toiminud. Tuleb möönda, et käskkirja nr 25 punkti 1 sõnastus võib olla mitmeti mõistetav, sest selles on koondamise aluseks märgitud nii ametikohtade arvu vähendamine

5 kui teenistuse ümberkorraldamine. Vastustaja peab ka ise sõnastust ebatäpseks, kuid kinnitab, et koondamise tegelik alus oli teenistuse ümberkorraldamine vastavalt käskkirjale nr 19-k. Kohtu arvates ei saa pelgalt sõnastuse ebatäpsus olla käskkirja nr 25 ebaseaduslikuks tunnistamise aluseks, kui tegelikult oli tegemist koondamissituatsiooniga. Koondamisega on tegemist muuhulgas juhul, kui ametijuhendite muutmine puudutab teenistussuhte põhilisi elemente (vt Riigikohtu 24.04.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-14-07, p 16). Vaidlust ei ole selle üle, et ümberkorraldamise tulemusena muutusid seni peadirektori abi ametijuhendis ettenähtud ametikoha eesmärk ja teenistuskohustused. See selgub ka ametijuhendite võrdlusest (tl 30-32) – kui peadirektori abil olid ennekõike asjaajamisega seonduvad kohustused, siis ümberkorralduste tagajärjel lisandus personalijuhtpeadirektori abi ülesannete hulka personalitöö planeerimine ja personalialane nõustamine. Seega eksisteeris T.V. koondamiseks ATS § 116 lõikes 1 sätestatud koondamise alus teenistuse ümberkorraldamise näol.

Kohus ei nõustu kaebuse esitajaga selles, et peadirektor ületas teenistust ümber korraldades oma pädevust. Ametiasutuste teenistujate koosseisu kinnitamisega annab minister ameti peadirektorile piirid, millest rohkem ametnikke ei tohi ametisse nimetada. Samas on peadirektoril võimalik nimetada ametisse vähem ametnikke kui ministri määrusega kehtestatud teenistujate koosseis ette näeb. See võib näiteks kõne alla tulla juhul, kui mõned ametnikud lahkuvad, kuid uusi nõutava kvalifikatsiooniga ametnikke ei ole võimalik kohe asemele värvata. Samuti võib teatud perioodil olla vajadus väiksema hulga ametnike järele ja seetõttu ei täideta vabanenud ametikohta kohe, vaid mõne aja pärast. Oluline on, et peadirektor peab tagama ametile pandud ülesannete tõrgeteta ja võimalikult efektiivse täitmise ning ajutiselt võib see olla võimalik ka ettenähtust väiksema teenistujate hulgaga. Antud juhul ongi ümberkorralduste tagajärjel tekkinud olukord, kus Tervishoiuametis töötab lubatust vähem ametnikke. See aga ei muuda koondamist ebaseaduslikuks, kui tegelikult oli tegemist koondamissituatsiooniga.

Ka vaidlustamisviite puudumine käskkirjas nr 25 ei saa HMS § 58 tulenevalt olla aluseks sisuliselt õige haldusakti tühistamisele, seda enam, et T.V. on olnud oma õigustest teadlik ja pöördunud tähtaegselt kohtu poole.

Kaebuse esitaja ei väida, et Tervishoiuametis ei oleks ümberkorraldusi (sisuliselt) tehtud. T.V. ei ole vastustajale ette heitnud ka seda, et tema koondamisel oleks rikutud mingisuguseid muid koondamisele ettenähtud nõudeid. T.V. tugines kaebuses ja hilisemas menetluses koondamise õigusliku aluse puudumisele. Eespool toodud põhjendusi arvestades kohus leiab, et T.V. teenistusest vabastamisel oli tegemist koondamissituatsiooniga ja koondamiseks oli olemas ka õiguslik alus. Seega tuleb jätta kaebus rahuldamata.

Halduskohtumenetluse seadustiku § 92 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud ning seega jäävad mõlema poole kulud nende enda kanda.

Enno Loonurm Kohtunik