3-08-1167/19 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

3-08-1167

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht

09. aprill 2009.a, Tallinn Haldusasja number 3-08-1167 Haldusasi

A. G. kaebus siseministri 09. mai 2008.a käskkirja nr 54 tühistamiseks Asja läbivaatamise kuupäev Kohtuistung 24. märtsil 2009.a Menetlusosalised Kaebuse esitaja – A. G.; Vastustaja – siseminister, volitatud esindajad Taimi Grauberg ja Kristel Mesilane RESOLUTSIOON Jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 26 lg 1 p 6) Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on

09. aprill 2009.a. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

A. G.l oli perioodil 11.07.1996-11.07.2001 Eestis viibimiseks tähtajaline elamisluba. Siseministri 19.07.2001 käskkirjaga nr 315 keelduti A. G. tähtajalise elamisloa pikendamisest (tl 49) ja 27.01.2003 käskkirjaga nr 28 talle elamisloa andmisest välismaalaste seaduse (VMS) § 12 lg 4 p 7 ja § 12 lg 9 p 4 alusel (tl 50-51). Samal alusel on elamisloa andmisest keeldutud ka Kodakondsusja Migratsiooniameti (KMA) 26.05.2004 otsusega nr 20041181 (tl 58-60).

KMA 18.07.2003 ettekirjutusega nr 1003167226 kohustati A. G.t Eestist lahkumiseks (tl 52). Ettekirjutuse õiguspärasus on läbinud kohtuliku kontrolli ja see on muutunud sundtäidetavaks. Tallinna Linnakohtu 21.10.2005 otsusega väärteoasjas nr 4-1579/05 tunnistati A. G. süüdi VMS §

166 järgi seadusliku aluseta Eestis viibimise eest (tl 57). 09.11.2005 paigutati A. G. väljasaatmiskeskusesse, kust ta vabastati 08.08.2007 tervislikel põhjustel (Vt vaidlustatud haldusakt, asjaolud, tl 31).

Siseministri 09.05.2008 käskkirjaga nr 54 kohaldati A. G.le väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 29 lg 1 p 8 alusel tähtajaline sissesõidukeeld kehtivusega 10 aastat (tl 30-33). Käskkirja kohaselt on A. G. rikkunud Eestis viibimise tingimusi, sest tal puudub Eestis viibimiseks õiguslik alus. A. G. keeldub pahatahtlikult koostööst KMA-ga, jättes täitmata Vene Föderatsiooni reisidokumendi taotlusvormid. A. G. on endise kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes teeninud ja sealt reservi arvatud välismaalane, kes sai koos perekonnaga Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames elamispinna Vene Föderatsioonis. Sellega võttis A. G. kohustuse lahkuda Eesti Vabariigist.

A. G. esitas 28.05.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse käskkirja nr 54 tühistamiseks (tl 3, täiendused tl 19-20).

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

Kaebuse esitaja leiab, et vaidlustatud käskkiri on vastuolus materiaalja protsessiõiguse, demokraatia põhimõtete ja heade tavadega. Vastustaja ei ole täitnud järgmisi kohustusi: 1) ei kaasanud kaebuse esitajat asjas osalemiseks, ei teavitanud teda haldusmenetluse algatamisest; 2) ei selgitanud kaebuse esitajale tema õigusi ja kohustusi; 3) ei andnud kaebuse esitajale õigust esitada vastuväiteid haldusmenetluse käigus; 4) jättis uurimata olulised asjaolud ja vastuväited. Kaebuse esitaja elab alates 1977.a Eestis oma isiklikus korteris koos perega (abikaasa ja pojaga, kes on Eesti kodanik). Eestis on kogu kaebuse esitaja vara ning majanduslikud ja sotsiaalsed sidemed. Seega vastab kaebuse esitaja Eesti alalise elaniku tunnustele. Kõik Eesti alalised elanikud omasid kuni 1992. aastani ühist NSVL kodaniku staatust ja võrdseid võimalusi, kodaniku vabadusi, õigusi ja kohustusi sõltumata nende rahvuslikust päritolust. Eesti kodakondsete ja välismaa kodanike õiguslikud instituudid tekkisid Eestis alles eelmise sajandi 90. aastatel. Sel ajal toimunud reformide käigus tühistati õigustamatult Eesti alalise elaniku õiguslik staatus. VMS, mis võeti vastu 08.07.1993, piirab oluliselt õigusi ja vabadusi, millised olid tagatud 28.06.1992 vastu võetud Eesti Vabariigi Põhiseadusega (sealhulgas PS § 19, § 26-29, § 32-34 ja § 36). VMS ei ole tagasiulatuva jõuga ehk see laieneb vaid isikutele, kes on Eestisse saabunud pärast 11.07.1993. Siseminister on käskkirja andes neid kodaniku õigusi ja vabadusi jämedalt rikkunud ning kaebuse esitaja on huvitatud nende taastamisest.

Eeltoodut arvestades palub A. G. kohtul tühistada siseministri 09.05.2008 käskkiri nr 54 ja jätta menetluskulud vastustaja kanda (tl 3, 19-20).

VASTUSTAJA SEISUKOHT

Vastustaja leiab, et siseministri 09.05.2008 käskkiri nr 54 on õiguspärane ja palub kohtul jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja põhjendused on järgmised (tl 41-43).

Vaidlustatud käskkiri anti sissesõidukeelu kohaldamise menetluses. Tulenevalt VSS § 1 lõikest 2 ei rakendata sissesõidukeelu kohaldamise menetluse suhtes haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatut. Sissesõidukeeldu saab rakendada üksnes seaduses toodud alustel (vastuolu isiku käitumise ja Eesti õiguskorra vahel) ja menetlus saab alguse isiku enda käitumisest. Samuti on seda võimalik kohaldada üksnes välismaalase suhtes. Kuna sissesõidukeelu kohaldamise menetluse algpõhjus on välismaalase enda vastav käitumine, siis on välismaalane sellest teadlik, mistõttu ei ole vajalik selles menetluses lähtuda HMS-s sätestatust. Sellega saavutatakse ka menetluse kiirem läbiviimine ning haldussunni meede omab efektiivsemat mõju. VSS § 301 lõikes 1 on sätestatud, et sissesõidukeelu kohaldamisel ja sellest tulenevalt viibimisaluse kehtetuks tunnistamisel või elamisõiguse lõpetamisel ei pea andma välismaalasele võimalust vastuväidete ja arvamuste esitamiseks. Ärakuulamisõiguse realiseerimine tulnuks kaebuse esitajale tagada juhul, kui sissesõidukeelu kohaldamisega kaasneks ka elamisloa kehtetuks tunnistamine. A. G.le on elamisloa andmisest keeldutud juba siseministri 19.07.2001 käskkirjaga nr 315. A. G. on olnud teadlik pikema aja vältel enne sissesõidukeelu kohaldamist oma ebaseaduslikust Eestis viibimisest. Seega on ta ka teadlik Eesti riigi õigusest tema suhtes kohaldada sissesõidukeeldu põhjusel, et ta on rikkunud välismaalaste Eestis viibimist reguleerivaid õigusakte. Eeltoodust nähtuvalt on siseministri 09.05.2008 käskkiri nr 54 formaalselt õiguspärane.

Käskkiri nr 54 on ka materiaalselt õiguspärane. Riik peab vähendama riigis ebaseaduslikult viibivate isikute hulka ja selle üheks meetmeks on sissesõidukeelu kohaldamine. Sissesõidukeelu kehtestamine tugineb rahvusvahelise õiguse põhimõttele, mille kohaselt riigil on suveräänne õigus otsustada, kas ta soovib välismaalase viibimist oma territooriumil või mitte. Välismaalase õigus elada nimelt Eesti Vabariigi territooriumil ei ole kaasasündinud subjektiivseks õiguseks, vaid võib tekkida teatud juhtudel seoses põhiõiguste ja vabadustega.

Asjaolu, et A. G. on rikkunud välismaalaste Eestis viibimist reguleerivaid õigusakte, on tuvastatud varasemates kohtumenetlustes, kus kohtud on leidnud, et A. G.le tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise ja elamisloa andmisest keeldumise otsused ning lahkumisettekirjutus on õiguspärased ning kus A. G.t karistati väärteokorras VMS § 16-6 sätestatud väärteo - välismaalase seadusliku aluseta Eestis viibimine – toimepanemise eest. Siseminister kaalus A. G. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise otsustamisel VSS § 31 lõikest

3 tulenevaid isikuga seonduvaid asjaolusid, sh isiklikke, majanduslikke ja sotsiaalseid sidemeid Eestiga, terviseseisundit jne ning leidis, et kaebuse esitaja võttis endale ja oma perele teadlikult kohustuse lahkuda Eestist. Siseminister asus seisukohale, et VSS § 31 lõikes 3 loetletud isikuga seonduvad asjaolud ei kaalu üles sissesõidukeelu kohaldamise vajalikkust ning sellega taotletavat eesmärki.

VMS ei ole A. G. kaebuse lahendamisel asjakohane õigusakt. VMS alusel on varasemates menetlustes keeldutud A. G. tähtajalise elamisloa pikendamisest ja elamisloa andmisest ning kohtud leidsid, et keeldumise otsused on õiguspärased. Samas peab vastustaja vajalikuks siinkohal selgitada oma seisukohta kaebuses esitatud VMS käsitluse osas. Ebaõige on A. G. seisukoht, et ta omab kõiki Eesti alalise elaniku tunnuseid. Isegi kui see nii oleks, ei takistaks see sissesõidukeelu kohaldamist. A. G. näol on tegemist välisriigi kodanikuga, kellele on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames võimaldatud Vene Föderatsiooni elama asumist. Eesti alaline elanik on isik, kellel on pikaajalise elaniku elamisluba, mille saamine eeldab kehtiva tähtajalise elamisloa olemasolu. Nimetatu aga A. G.l puudub. Asjaolu, et isikul on Eestis kinnisja vallasvara ning majanduslikud, sotsiaalsed ja isiklikud sidemed, ei välista sissesõidukeelu kohaldamist. VSS § 30 kohaselt ei kohaldata sissesõidukeeldu alla 13-aastase välismaalase suhtes, Eesti rahvusest välismaalase suhtes ning välismaalase suhtes, kelle taotlus varjupaiga saamiseks Eestis on võetud menetlusse või kellele on antud varjupaik Eestis. A. G. ei vasta ühelegi nimetatud kriteeriumile. Kaebuse esitaja arvamus, et tema suhtes ei tohiks kohaldada kehtivaid seadusi, on asjakohatu. Kaebuse esitaja ei eksisteeri ega tegutse Eestis väljaspool seadusi. Põhiseaduses on loetletud hulk õigusi, mis on nii Eesti kodanikel kui riigis viibivatel välismaalastel. Riigis viibimiseks peab olema välismaalasel aga seaduslik alus, mida kaebuse esitajal ei ole. Ka põhiseaduse § 55 paneb välisriigi kodanikele kohustuse järgida Eesti põhiseaduslikku korda, mille üheks osaks on ka Eestis kehtivate seaduste täitmine. Seaduse rikkumisel järgneb karistus või piirang ning rikkumise toime pannud isik, nii Eesti kodanik kui välisriigi kodanik, on kohustatud taluma seadusest tulenevaid karistusi ja piiranguid, mis vastava teo toimepanemise eest on õigusaktides ette nähtud. Riigikohus on käsitlenud VMS § 12 lõike 9 punkti 4 tagasiulatuvat mõju, leides, et see ei ole põhiseadusevastane (sealhulgas A. G. haldusasjas - 18.03.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1- 12-03, aga ka Riigikohtu 17.03.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-10-03, 17.03.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-11-03).

Lähtudes eeltoodust palub vastustaja jätta A. G. kaebuse rahuldamata ning menetluskulud kaebuse esitaja kanda.

KOHTU PÕHJENDUSED

Vaidlust ei ole selle üle, et kohtud on kontrollinud A. G.le elamisloa andmisest keeldumise ja Eestist lahkumise ettekirjutuse õiguspärasust ning jätnud nimetatud otsused muutmata. A. G.le tehtud lahkumisettekirjutus on muutunud sundtäidetavaks. Käesolevas asjas vaieldakse selle üle, kas A. G.le sissesõidukeeldu kohaldamine oli õiguspärane. VSS § 6 järgi on sissesõidukeeld tõkend, mille eesmärk on vältida ebasoovitava välismaalase Eestisse saabumist ja Eestis viibimist. Sissesõidukeelu õiguslikud tagajärjed sätestab VSS § 28, mille kohaselt välismaalasele, kelle suhtes kehtib sissesõidukeeld, ei anta piiripunktis luba Eestisse sisenemiseks (lg 1), ei anta ega pikendata sissesõidukeelu kehtivusaja jooksul viibimisalust (lg 2) ja ei ole lubatud Eestis viibida ning tema Eestis viibimine on ebaseaduslik, sõltumata viibimisaluse omamisest (lg 3). VSS § 28 lg 32 sätestab, et Eestis viibiv välismaalane, kelle suhtes kehtib sissesõidukeeld, peetakse piirivalve-, kodakondsusja migratsiooniametniku või politseiametniku poolt kinni ja korraldatakse viivitamata tema Eestist väljasaatmine. Seega riivab sissesõidukeeld oluliselt isiku õigusi ja seda ei saa kohaldada kergekäeliselt. VSS § 29 lg 1 p 8 kohaselt võib välismaalase suhtes sissesõidukeeldu kohaldada, kui välismaalane on rikkunud välismaalaste Eestis viibimist või riigipiiri ületamist reguleerivaid õigusakte. Tulenevalt VSS § 2 lg 1 peab välismaalasel olema Eestis viibimiseks seaduslik alus. Välismaalasel on keelatud viibida Eestis ilma seadusliku aluseta. Välismaalase Eestis viibimise seaduslikud alused sätestab VMS § 51. Vaidlus puudub selle üle, et A. G. tähtajaline elamisluba kehtis kuni 11.07.2001, sellest ajast peale viibib kaebuse esitaja Eestis seadusliku aluseta ning A. G.t on ebaseadusliku Eestis viibimise eest karistatud ka väärteokorras. VSS §

30 järgi sissesõidukeeldu ei kohaldata: 1) alla 13-aastase välismaalase suhtes; 2) Eesti rahvusest välismaalase suhtes; 3) välismaalase suhtes, kelle taotlus varjupaiga saamiseks Eestis on võetud menetlusse või kellele on antud varjupaik Eestis. Vaidlust pole ka selles, et nimetatud tingimustele kaebuse esitaja ei vasta. Seega oli siseministril seadusest tulenev alus

A. G.le sissesõidukeelu kohaldamiseks. VSS § 31 lg 3 sätestab, et sissesõidukeelu kohaldamise otsustamisel ja sissesõidukeelu kehtivusaja määramisel arvestatakse kogumis järgmisi asjaolusid: 1) välismaalase Eestis seadusliku viibimise kestus; 2) välismaalase vanus; 3) välismaalase terviseseisund; 4) välismaalase isiklikud, majanduslikud ja muud sidemed Eestiga, mis väärivad kaitsmist; 5) sissesõidukeelu kohaldamise tagajärjed välismaalase perekonnaliikmetele; 6) välismaalase sotsiaalne ja kultuuriline integratsioon; 7) välismaalase sidemed päritoluriigiga; 8)

sissesõidukeelu kohaldamise aluseks olevad asjaolud; 81) Euroopa Liidu liikmesriigi, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni elamisloa või elamisõiguse omamine; 9) muud asjassepuutuvad kaalutlused. VSS § 301 lg 3 ja lg 4 järgi sissesõidukeelu kohaldamist üldjuhul ei põhjendata või tehakse seda piiratud ulatuses. Kaebuse esitaja arvates on siseminister jätnud tähelepanuta, et ta elab alates 1977.a Eestis oma isiklikus korteris koos abikaasa ning pojaga ja et Eestis on kogu kaebuse esitaja vara ning majanduslikud ja sotsiaalsed sidemed. Siseminister on vaidlustatud käskkirjas märkinud, et A. G. on endise kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes teeninud ja sealt reservi arvatud välismaalane, kes sai koos perekonnaga Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames elamispinna Vene Föderatsioonis. Kohus nõustub käskkirjas toodud järeldusega, et sellega võttis A. G. kohustuse lahkuda Eesti Vabariigist ning see kohustus kaalub üles isikuga seonduvad asjaolud, sh isiku sidemed Eestiga. Kohtud on A. G.le elamisloa andmisest keeldumise ja lahkumisettekirjutuse õiguspärasuse kontrollimisel korduvalt kaalunud nii A. G. sotsiaalseid ja majanduslikke sidemeid Eestiga kui tema perekonnapõhiõiguse riive põhiseaduspärasust ning jätnud siseministri ja KMA haldusaktid jõusse (Riigikohtu halduskolleegiumi 18.03.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-12-03, Tallinna Ringkonnakohtu 09.07.2004 otsus haldusasjas nr 2-3/428/04 ja 25.10.2006 otsus haldusasjas nr 3-04-145). Kaebuse esitaja ei ole käesolevas kaebuses esile toonud ühtki uut sisulist argumenti, mis annaks põhjust käesoleva asja lahendamisel asuda nimetatud küsimuses teistsugusele seisukohale. Vaidlustatud käskkirjast nähtuvalt on praeguseks sissesõidukeeld kohaldatud ka A. G. abikaasale. Täiendavalt on siseminister nimetatud käskkirjas leidnud, et väljasaatmiskeskuses viibimine võis mõjuda küll halvasti isiku tervisele, kuid sissesõidukeelu kohaldamist A. G. tervislik seisund ei takista. Seda käskkirja väidet ei ole A. G. ümber lükanud. Kokkuvõttes leiab kohus, et siseminister ei ole teinud selliseid kaalutlusvigu, mis tingiksid käskkirja tühistamise.

Kaebuse esitaja arvates ei ole vastustaja täitnud järgmisi kohustusi:

1) ei kaasanud kaebuse esitajat asjas osalemiseks, ei teavitanud teda haldusmenetluse algatamisest;

2) ei selgitanud kaebuse esitajale tema õigusi ja kohustusi;

3) ei andnud kaebuse esitajale õigust esitada vastuväiteid haldusmenetluse käigus. Seega tuleb kontrollida, kas käskkirja andmiseks läbiviidud menetluses tehti selliseid vigu, mis võisid viia vale otsuse tegemiseni. Vaidlustatud käskkiri anti sissesõidukeelu kohaldamise menetluses, millele VSS esimese paragrahvi teise lõike teise lause kohaselt ei rakendata HMS-s sätestatut. Lisaks täpsustab VSS § 301 lg 1, et sissesõidukeelu kohaldamisel ja sellest tulenevalt viibimisaluse kehtetuks tunnistamisel või elamisõiguse lõpetamisel ei pea andma välismaalasele võimalust vastuväidete ja arvamuse esitamiseks.

Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt juhtudel, kui välismaalane viibib Eestis elamisloa või elamisõiguse alusel ja tal on Eestis registreeritud elukoht, antakse talle võimalus vastuväidete esitamiseks sissesõidukeelu kohaldamise korral ja elamisloa kehtetuks tunnistamisel või elamisõiguse lõpetamisel. Kuna kaebuse esitaja viibib Eestis seadusliku aluseta ja väljasaatmismenetluses ei otsustatud tema Eestis viibimise aluse lõpetamise üle, tuleb tema suhtes kohaldada VSS § 1 lg 2 ja § 301 lõiget 1. Seega ei pidanud siseminister käskkirja andes järgima kõiki HMS-s sätestatud üldisi põhimõtteid.

Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse ning välismaalaste seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt (324 SE) lähtutakse sissesõidukeelu kohaldamisel eelkõige riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse ja avaliku korra tagamise vajadustest ja sel põhjusel üldjuhul välismaalasele ei põhjendata tema suhtes sissesõidukeelu kohaldamist ning ei võimaldata vastuväiteid ega arvamust esitada. Kaebuse esitaja ei ole käesoleva haldusasja menetlemisel välja toonud ühtki uut asjaolu, mida ei ole varasemates menetlustes käsitletud ja mis seega oleks võinud siseministrile olla menetluse käigus teadmata.

Seetõttu on ka ebatõenäoline, et kaebuse esitaja ärakuulamise korral teinuks siseminister teistsuguse sisuga otsuse. Seda kinnitab kaudselt ka asjaolu, et A. G. esitas 21.05.2008 siseministrile taotluse sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamiseks (tl 21-23), kuid siseminister jättis ka selle 27.06.2008 rahuldamata (tl 64). Kohtu järeldust ei muuda ka A. G. poolt haldusasja materjalide juurde esitatud Vene Föderatsiooni suursaatkonna 20.03.2009 kiri (tl 85). Vene Föderatsiooni suursaatkond on seisukohal, et kaebuse esitajale ei laiene Vene Föderatsiooni ja Euroopa Ühenduse vahel sõlmitud tagasivõtuleping ning seetõttu on kaebuse esitajal õigus Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahel 26.07.1994 sõlmitud lepingu alusel saada elamisluba.

Nimetatud väited ei ole otseselt asjassepuutuvad, sest vaidlusaluses menetluses ei otsustatud A. G. õiguse üle saada Eestis elamisluba. Lisaks on Riigikohtu halduskolleegiumi 18.03.2003 otsusega haldusasjas nr 3-3-1-12-03 (p 9) tuvastatud, et A. G. ei ole Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni poolt 26.07.1994 sõlmitud "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Lepingu Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning nende sealviibimise tingimustest" ja "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil" subjektiks.

Eeltoodud põhjustel leiab kohus, et A. G.le sissesõidukeelu kohaldamine ei ole õigusvastane ning kaebus tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 93 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid. Nende esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kumbki menetlusosaline ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.

Enno Loonurm Kohtunik