3-08-868/52 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Oliver Kask, Viive Ligi Otsuse tegemise aeg ja koht 05.03.2009, Tallinn Haldusasja number 3-08-868 Haldusasi AS Redmont Invest kaebus Tallinna Linnavalitsuse 27.02.2008 korralduse nr 283-k tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 26.09.2008 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus AS Redmont Invest apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 19.02.2009 Menetlusosalised Kaebuse esitaja – AS Redmont Invest, esindaja vandeadvokaat Veikko Puolakainen Vastustaja – Tallinna Linnavalitsus, esindaja Kaarel Berg Kaasatud isik – Harju maavanem, esindajad Priit Kiigemägi ja Ahto Pahk

RESOLUTSIOON

Rahuldada AS Redmont Invest apellatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 26.09.2008 otsus ja teha asjas uus otsus, millega tühistada Tallinna Linnavalitsuse 27.02.2008 korraldus nr 283-k. Mõista Tallinna Linnavalitsuselt AS Redmont Invest kasuks välja menetluskulud 30 160 krooni.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates ringkonnakohtu otsuse avalikult teatavakstegemisest, so hiljemalt 06.04.2009. Kui kassatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil, võib Riigikohus kaebuse lahendada kirjalikus menetluses (HKMS § 61 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Redmont Invest omandas 21.10.2005 ehitise müügilepingu, pandilepingu ja maa tagastamise või kompenseerimise nõudeõiguse loovutamise lepinguga Tõnismägi 11a asuva

3-08-868

2(7) ehitise ja Tallinnas, Tõnismägi 11a/Pärnu mnt 44 asuva maa tagastamise või kompenseerimise nõudeõiguse.

AS Redmont Invest ja Tallinna linn sõlmisid 27.06.2006 isikliku kasutusõiguse seadmise võlaõigusliku lepingu, millega lepiti kokku, et Tallinna linna kasuks seatakse Tõnismägi 11a/Pärnu mnt 44 asuvale maale tasuta isiklik kasutusõigus tähtajaga kaks aastat, mille kohaselt on Tallinna linnal õigus omada maatükiga püsivalt ühendatud P. Kerese monumenti, kasutada rajatist sihipäraselt ning samuti teostada kõiki töid, mis on vajalikud ehitise korrashoiuks, hooldamiseks ja kasutamiseks kuni rajatise teisaldamiseni Oravamäe parki Nõmme linnaosas.

Tallinna Linnavalitsuse 28.06.2006 korraldusega nr 1418-k tagastati AS-le Redmont Invest õigusvastaselt võõrandatud maa asukohaga Tõnismägi 11a/ Pärnu mnt 44 pindalaga 3222 m2 sihtotstarbega elamumaa ning loeti endise kinnistu 562 maa tagastatuks. Sama korralduse punktiga 6 kohustati Tallinna Kesklinna Valitsust, Nõmme Linnaosa Valitsust ja AS-i Redmont Invest korraldama vallasmälestise P. Kerese monumendi teisaldamine.

Harju maavalitsus tegi 18.01.2007 Tallinna Linnavalitsusele ettepaneku kohaliku omavalitsuse üksikakti seadusega vastavusse viimiseks. Harju maavalitsus leidis, et korraldus nr 1418-k ei vasta kehtivale õigusele, kuna maa tagastamiseks koostatud katastriüksuse plaanile on tagastatava maa suuruseks märgitud 3222 m2, kuid endise kinnistu suuruseks oli 2983,1 m2, mistõttu tagastatava maa pindala on endise kinnistu pindalast 238,9 m2 (8,01%) suurem; tagastataval maal asub P. Kerese monument, millele vajaliku teenindusmaa määramiseks võib kohalik omavalitsus hoopis vähendada tagastatava maa pindala 8%.

Tallinna Linnavalitsuse 27.02.2008 korraldusega nr 283-k otsustati taganeda AS-ga Redmont Invest sõlmitud isikliku kasutusõiguse seadmise võlaõiguslikust lepingust; tunnistada kehtetuks korraldus nr 1418-k põhjusel, et korraldus ei ole kooskõlas maareformi seaduse (MRS) § 6 lõikega 1 ning tagastataval maal asuv Palul Kerese monument otsustatakse säilitada tema praeguses asukohas ning Harju maavanema ettepaneku kohaselt asuda taotlema rajatise teenindamiseks vajalikku maad munitsipaalomandisse; tagastada õigusvastaselt võõrandatud maa Tõnismägi 11a pindalaga 1 836 m2 sihtotstarbega elamumaa AS-le Redmont Invest; maa tagastamise taotlus ülejäänud 1 147 m2 endise kinnistu nr 562 maa osas lahendatakse järgnevate Tallinna Linnavalitsuse korraldustega.

2. AS Redmont Invest esitas 5.05.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Tallinna Linnavalitsuse 27.02.2008.a korralduse nr 283-k tühistamist.

Korraldusest ei selgu kaalutlused, miks tunnistati varasem korraldus kehtetuks. Samuti jäävad selgusetuks põhjused, miks on varasem korraldus vastuolus MRS § 6 lõikega 1 ja P. Kerese monument tuleb säilitada senises asukohas. Korraldus nr 283-k on vastuolus õiguspärase ootuse printsiibiga ning venitab maa tagastamise otsustamist veelgi, riivates seejuures kaebaja õigust õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise küsimuse otsustamist mõistliku aja jooksul. Kaebaja on asunud vastustajaga sõlmitud lepingut täitma ja on sõlminud 2006 lepingu P. Kerese monumendi teisaldamisega seotud projekteerimistööde ja eskiisprojekti teostamiseks. Valminud on P. Kerese monumendi teisaldamiseks ja Oravamäe parki paigaldamiseks vajalik eskiisprojekt, millega seoses on kaebaja kandnud kulutusi.

Harju maavanema ettepanek ei ole Tallinna Linnavalitsusele siduv, kuna see on tehtud maavanema pädevust ületades. Tallinna Linnavalitsus ei ole korralduses nr 283-k hinnanud Harju maavanema ettepaneku õiguspärasust, vaid on üksnes viidanud sellele kui korralduse

3-08-868

3(7) 1418-k kehtetuks tunnistamise alusele. Maavanema ettepanekuga arvestamist korralduses põhjendatud ei ole.

Tõnismägi 11a/Pärnu mnt 44 paikneva P. Kerese monumendi näol on tegemist ebaseadusliku rajatisega. Seega ei saa sellele määrata teenindusmaad ja järelikult ei saa kõnealune maa kuuluda ka munitsipaliseerimisele.

3. Tallinna Linnavalitsus palus oma vastuses kaebusele jätta AS-i Redmont Invest kaebus rahuldamata. Tallinna Linnavalitsus on korralduse 283-k andmisel selgitanud kaalutlusi, millest on haldusakti andmisel lähtutud. Nimelt on selgitatud korralduse 1418-k tühistamist põhjusel, et see ei ole kooskõlas MRS § 6 lõikega 1 ning tagastataval maal paiknev P. Kerese monument otsustatakse säilitada praeguses asukohas. Ka nähtub korraldusest nr 283-k, et Harju maavanem on teinud riikliku järelevalve tulemusel ettepaneku korralduse 1418-k õigusaktidega vastavusse viimiseks. Harju maavanema ettepaneku läbivaatamisel puudus linnavalitsusel õiguslik alus ettepanekus tehtud märkustega mittearvestamiseks. Korraldus nr 283-k ei ole vastuolus õiguspärase ootuse printsiibiga. Kaebaja ei ole, sõlmides lepingu P. Kerese monumendi teisaldamisega seotud projekteerimistööde ja eskiisprojekti teostamiseks, asunud sellega täitma korraldust 1418-k.

Ekslik on väide, et korraldusega 1418-k tagastati maa endistes piirides õiguspäraselt. Maa täiendav tagastamine 238,9 m2 ulatuses ei ole kooskõlas maakorralduse nõuetega – Hariduse tänava poolsesse osasse tekib ristkülikukujuline maa, millest on võimalik moodustada iseseisev krunt. Vaidlusalusel maal paikneb Tallinna linnale kuuluv P. Kerese monument. Kaebaja ja Tallinna linna vahel sõlmitud lepingu punkti 4.1.1 kohaselt oli linnal õigus igal ajal lepingust taganeda ilma, et selleks peaksid esinema mõjuvad põhjused või kaasneksid leppetrahvid. Seega on pooled kokku leppinud ka võimaluses, et leping võib lõppeda ilma P. Kerese monumendi teisaldamiseta.

P. Kerese monument on seaduslikult püstitatud rajatis. Seda kinnitavad dokumentaalsed tõendid, millest nähtub, et maakasutusõigus oli P. Kerese pargi rajamiseks antud linna koosseisus olnud maale. Ehitusprojekt oli avaliku võimu poolt koostatud ning saanud kooskõlastuse pargi rajamiseks.

4. Kaasatud isik Harju maavanem palub arvamuses jätta kaebus rahuldamata. Maavanem ei ole teinud ettepanekut pädevust ületades ning järelevalve teostamise õigust ja ulatust ei muuda asjaolu, et järelevalvemenetlus puudutas Tallinna linna omandis olevat rajatist.

5. Tallinna Halduskohtu 26.09.2008 otsusega jäeti AS Redmont Invest kaebus rahuldamata. Korralduse nr 1418-k kehtetuks tunnistamist ei tinginud mitte niivõrd maa tagastamine õigusvastaselt võõrandatust 8,01%-line pindalade erinevus, vaid asjaolu, et puudus maakorralduslik või planeeringust tulenev põhjendus maa suuremas ulatuses tagastamiseks. Seega puudus alus MRS § 6 lõikes 1 sätestatud 8%-lise erinevuse rakendamiseks.

Tallinna Linnavalitsuse 28.06.2006 korraldus nr 1418-k oli õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise menetluses antud haldusaktiks ja maavanem oli eespooltoodud sätetest tulenevalt õigustatud teostama järelevalvet vara tagastamise seaduslikkuse, seega ka korralduse 1418-k üle. Samuti oli maavanem õigustatud kontrollima vara tagastamise käigus MuKS-ist tulenevate ülesannete täitmist Tallinna linnavalitsuse poolt. Tallinna linna RSN Täitevkomitee 7.05.1988 otsusega nr 225 oli P. Kerese monumendi püstitamiseks antud maakasutusõigus ning AÕSRS § 14 lõike 1 mõttes ei ole tegemist ebaseadusliku ehitisega. Monument avati

3-08-868

4(7) 07.01.1991. Seega ei riku kavatsus asuda taotlema rajatise teenindamiseks vajalikku maad munitsipaalomandisse kaebuse esitaja õigusi.

Monumendi ja sinna juurde kuuluvate treppide näol on tegemist maapinnaga püsivalt ühendatud ehitisega ehk rajatisega MRS mõistes. Eeltoodud asjaolusid arvestades on vastustaja ka taganenud 27.06.2006 sõlmitud võlaõiguslikust lepingust. Kohtu hinnangul on linnavalitsuse korraldus nr 283-k motiveeritud määral, mis võimaldab selle kontrollimist kohtu poolt. Arvestades HMS §-is 58 sätestatut, on taotlus korralduse nr 283-k tühistamiseks selle väidetava motiveerimatuse tõttu põhjendamatu.

Kaebuse esitaja lootus haldusakti kehtimajäämise suhtes ei kaalu üles avalikku huvi halduse tegevuse õiguspärasuse suhtes. Maavanem on algatanud 28.06.2006 korralduse nr 1418-k üle järelevalve 10.11.2006 ning nähtuvalt tõenditest, on kaebaja olnud teadlik nii järelevalvemenetlusest kui ka selle käigus maavanema poolt avaldatud seisukohtadest, mistõttu pidi temale olema arusaadav, et korralduses nr 1418-k toodud lahendus ei pruugi olla lõplik.

Tallinna Linnavalitsuse 27.02.2008 korralduse nr 283-k punktist 2 tuleneb, et korralduse 1418-k kehtetuks tunnistamise tingis viimatinimetatud korralduse vastuolu MRS § 6 lõikega 1 ja asjaolu, et monument otsustatakse säilitada tema praeguses asukohas. Sama korralduse punktiga 1 taganes vastustaja AS-ga Redmont Invest sõlmitud isikliku kasutusõiguse seadmise võlaõiguslikust lepingust. Kaebaja ei ole selgitanud ega põhjendanud, kuidas peab kaebuse esitaja võimalikuks korralduse nr 283-k punkti 1 kehtetuks tunnistamist halduskohtu poolt. Tegemist on tsiviilõigusliku tahteavaldusega, mille õiguspärasuse kontroll halduskohtu pädevusse ei kuulu. Juba ainuüksi 27.06.2006 sõlmitud lepingu lõppemine on aluseks maa tagastamise korralduse kehtetuks tunnistamisele, sest tagastamise eelduseks olnud isikliku kasutusõiguse seadmise lepingust tulenev võlasuhe on lõppenud. Kaebaja ei ole lepingust taganemist vaidlustanud selleks sätestatud korras.

Tõenditest nähtuvalt omandas kaebaja kõnealuse maa nõudeõiguse 21.10.2005. Seega ei rikuta vaidlustatud korraldusega kaebuse esitaja õigust maa tagastamise otsustamisele mõistliku aja jooksul.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. AS-i Redmont Invest apellatsioonkaebuses palutakse Tallinna Halduskohtu 26.09.2008 otsus tühistada. Kohtu väide, et varasema korralduse tühistamise tingis ennekõike asjaolu, et puudus maakorralduslik või planeeringust tulenev põhjendus maa tagastamiseks suuremas ulatuses, on põhjendamata ning vastuolus HKMS § 25 lõikega 2. MRS § 6 lõike 1 rikkumise sisustamisel käesoleva kaasuse kontekstis on silmas peetud siiski lubatud määra ületamist 0,01 % võrra. Nimetatud seisukohal on ka vastustaja. Sellega on kohus rikkunud HKMS § 25 lõiget 4. Kohus ei ole analüüsinud haldusakti proportsionaalsust ja on sellega eiranud HKMS § 25 lõikeid 2 ja 3 ning § 5 lõiget 1, samuti tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 442 lõiget 8. Kuivõrd vaidlustatud korraldusega on otsustatud maa tagastada osaliselt, pidanuks kohus kontrollima ka maa osalise tagastamise materiaalõiguslikke eeldusi. Kohus ei ole kaebaja vastavasisulisi väiteid sisulisest aspektist hinnanud.

3-08-868

5(7) Käesolevas asjas puuduvad seaduses ettenähtud haldusakti kehtetuks tunnistamise alused. Varasem korraldus oli õiguspärane ning ei esine ühtki HMS § 66 lõikes 2 sätestatud alust haldusakti kehtetuks tunnistamiseks, mida oleks võimalik teha üksnes edasiulatuvalt.

Kohtuotsuses väljendatud seisukoht, et kaebajal ei saanudki tekkida õiguspärast ootust, on alusetu. Asjaolu, et linn otsustas taganeda tsiviilõiguslikust lepingust, ei tähenda, et isikul ei võiks tekkida õiguspärast ootust haldusakti kehtimajäämise suhtes. Tsiviilõiguse üldpõhimõtete kohaselt on leping täitmiseks kohustuslik. Konkreetsel juhul oli taganemine vastuolus hea usu põhimõttega.

Enamik vastustaja argumente on esitatud alles kohtumenetluse ajal. Riigikohtu lahendis nr 3- 3-1-57-07 on leitud, et kohtumenetluse käigus kaalutlusotsuse motiivide esitamine ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat motiveerimise kohustust. Põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti.

Kohus ei ole põhjendanud, millisele õigusnormile tuginedes on ta leidnud, et ainuüksi lepingu lõppemine on aluseks maa tagastamise korralduse kehtetuks tunnistamisele, sest tagastamise eelduseks olev võlasuhe on lõppenud.

Maakasutusõigusest üksi ei piisa hindamaks ehitise seaduslikkust. Kui ehitised on ebaseaduslikud, siis ei takista nende olemasolu maa tagastamist. MRS § 6 lõike 4 järgi käsitatakse hoone või rajatisena ka maareformi seaduse vastuvõtmise ajaks, st 17.10.1991 väljastatud ehitusluba. Kuivõrd vastustaja väitel on rajatis püstitatud 1991 algul, saaks rajatise olemasolu takistada maa tagastamist üksnes juhul, kui väljastatud on ehitusluba. Sellist ehitusluba esitatud ei ole.

7. Tallinna Linnavalitsus palub jätta AS Redmont Invest apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja on kaevatava korralduse andmisel selgitanud kaalutlusi, millest on haldusakti andmisel lähtutud.

8. Kaasatud isik Harju maavanem jääb oma varasemate seisukohtade juurde ja palub oma arvamuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus leiab, et esitatud apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele. Linnavalitsus on korralduse nr 1418-k kehtetuks tunnistamisel oluliselt rikkunud haldusmenetluse norme.

HMS § 64 lg 2 kohaselt otsustab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse kohaselt, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama. Käesolevas asjas puudub seadus, mis oleks kohustanud linnavalitsust korraldust nr 1418-k kehtetuks tunnistama. Kaalutlusõiguse alusel toimub haldusakti kehtetuks tunnistamine ka siis, kui tegemist on õigusvastase haldusaktiga. Seega ei sõltu kaalutlusõiguse kohaldamise kohustus korralduse nr 1418-k õiguspärasusest.

HMS § 64 lg 3 loetleb miinimumkriteeriumid, millega tuleb haldusakti kehtetuks tunnistamisel arvestada: haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärjed, haldusakti andmise menetluse põhjalikkus, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisus

3-08-868

6(7) ja nende seos isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aeg. Täiendavalt sätestab HMS § 67 lg 1, et kui haldusakt tunnistatakse kehtetuks isiku kahjuks, tuleb arvestada isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistatakse kehtetuks.

Korralduses nr 283-k ei sisaldu ühtegi HMS § 64 lg 3 ja § 67 lg 1 nimetatud kaalutlust, mida linnavalitsus oleks pidanud korralduse nr 1418-k kehtetuks tunnistamisel arvestama. Korraldusest nähtub vaid, et linnavalitsuse hinnangul on korraldus nr 1418-k vastuolus MRS § 6 lg-ga 1 ning P. Kerese monument otsustatakse säilitada praeguses asukohas. Nimetatud asjaolude näol on tegemist põhjustega, mis ajendasid alustama korralduse nr 1418-k kehtetuks tunnistamise menetlust, mitte aga kaalutlustega, mida tuleb soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamisel arvestada.

10. Ringkonnakohtu hinnangul on korraldus nr 283-k antud väga olulise kaalutlusveaga. Korraldusest tulenevalt ei ole kaalumist üldse läbi viidudki. Linnavalitsus on lähtunud üksnes maavanema ettepanekust, kes on leidnud, et P. Kerese monument võiks jääda oma praegusele kohale, hindamata seejuures ühtegi HMS § 64 lg 3 ja § 67 lg 1 nimetatud asjaolu. Kaalutlusnormi olemasolul (HMS § 64 lg 2) on haldusorganil kohustus kaalumine läbi viia. Kaalumise mittetoimumine on kaalutlusviga, mis ei võimalda halduskohtul haldusakti õiguspärasust kontrollida. Nõuetekohase kaalumise läbiviimisel võib haldusorgan küll jõuda samale tulemusele, kuid halduskohus saab kontrollida vaid läbiviidud kaalumise nõuetekohasust, mitte aga asuda ise kaalumist läbi viima.

Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et haldusakti andmise aluseks olevad kaalutlused peavad nähtuma haldusaktist endast. Haldusorgan ei saa asuda alles kohtumenetluse ajal kaalumist läbi viima ning kohtule vastavaid kaalutlusi esitama. Esmalt paneks see kaebaja põhjendamatult raskesse olukorda, kuna kaebuse esitamisel ei ole võimalik kõiki asjaolusid ette näha ja analüüsida. Teiseks esitab puuduvad põhjendused kohtumenetluses üldjuhul haldusorgani esindaja (ametnik), kellel endal puuduvad volitused haldusakte anda, muuta ja täiendada. Seega ei saa kohus olla veendunud, et samadele kaalutlustele oleks tuginenud ka pädev kollegiaalne haldusorgan - linnavalitsus.

11. Eeltoodud põhjustel tuleb korraldus nr 283-k tühistada. Ringkonnakohus märgib veel, et ka tsiviilõiguslikest kokkulepetest taganemisel peab haldusorgan silmas pidama selle taganemisega kaasnevaid avalik-õiguslikke tagajärgi. Olukorras, kus vastustaja on alates 27.06.2006 käitunud viisil, mis on olnud suunatud P. Kerese monumendi teisaldamisele Oravamäe parki, ei saa seisukoha muutus põhineda üksnes maavanema nägemusel, et monument võiks jääda praegusele kohale. Ka lepingu punkt 4.1.1 ei anna vastustajale õigust taganeda lepingust kaebaja usaldust arvestamata.

Ringkonnakohus ei väida, et kaebajal on subjektiivne õigus nõuda igal juhul maa tagastamist korralduses nr 1418-k määratud suuruses, kuid väidetav vastuolu MRS § 6 lg-ga 1 (0,1%) on niivõrd ebaoluline, et korralduse nr 1418-k kehtetuks tunnistamiseks peab olema väga oluline vajadus. Kehtetuks tunnistamine võib olla põhjendatud vaid juhul, kui linnavalitsus jääb argumenteeritult seisukoha juurde, et P. Kerese monument tuleb säilitada praeguses kohas ning HMS § 64 lg 3 ja § 67 lg 1 nimetatud kaalutlused pole piisavad korralduse nr 1418-k kehtima jäämiseks.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, mille kohaselt ei ole P. Kerese monumendi näol tegemist õigusvastase rajatisega ja ei hakka vastavaid põhjendusi kordama.

3-08-868

7(7)

12. Kuna kaebus kuulub rahuldamisele, tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud. Kaebaja on tasunud riigilõivu kokku 160 krooni. Halduskohtus oli õigusabikulude suuruseks 38 940 krooni ja ringkonnakohtus 21 240 krooni. Kulude kandmine on tõendatud. Ringkonnakohus leiab, et arvestades vaidluse iseloomu ning sooritatud menetlustoimingute mahtu, on põhjendatud vastustajalt välja mõista 30 000 krooni. Kuna arvetele ei ole lisatud põhjalikke spetsifikatsioone, ei ole ringkonnakohtul võimalik täpsemalt põhjendada, mis osas pidada kulusid põhjendatuks ja mis osas mitte.

Kaire Pikamäe

Oliver Kask

Viive Ligi