3-07-2155/52 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Villem Lapimaa Otsuse tegemise aeg ja koht

31. detsember 2008. a, Tallinn Haldusasja number 3-07-2155 Haldusasi OÜ Pidula Mõis kaebus Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse juhatuse 1. juuni 2006. a otsuse nr 1-19.7/8193 p 2 tühistamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks vaadata uuesti läbi OÜ Pidula Mõis taotlus nr EU23015 turismi tootearenduse toetuse saamiseks Menetlusosalised ja esindajad Kaebuse esitaja – OÜ Pidula Mõis, esindaja advokaat Hannes Olli; Vastustaja – Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, esindaja advokaat Madis Päts Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon

1. Rahuldada OÜ Pidula Mõis kaebus osaliselt.

2. Tühistada Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse juhatuse 1. juuni 2006. a otsuse nr 1-19.7/8193 punkt 2.

3. Jätta rahuldamata kaebuse nõue Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse juhatuse kohustamiseks lahendada uuesti OÜ Pidula Mõis taotlus nr EU23015.

4. Menetluskulud jätta poolte endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse otse Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 30. jaanuaril 2009. a.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Pidula Mõis esitas 12. detsembril 2005. a Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS) taotluse EU23015 projektile “Pidula Mõisa arendamine 4* hotelliks” toetuse saamiseks abikõlbliku kogumaksumusega 28 938 230 krooni, millest EAS-i poolne finantseerimine olnuks 10 000 000 krooni.

2. EAS-i juhatus jättis 13. märtsi 2006. a otsusega nr 1-19.7/3926 taotluse rahuldamata, kuna projekti hinnati koondhindega 2,34, ent vastavalt majandusja kommunikatsiooniministri 7. mai 2004. a määruse nr 126 (edaspidi Määrus nr 126) § 11 lg 3 alusel kuuluvad rahuldamisele vähemalt koondhinde 2,5 saanud taotlused.

3. Majandusja kommunikatsiooniminister rahuldas 19. mai 2006. a käskkirjaga OÜ Pidula Mõis vaide, tunnistas EAS-i juhatuse 13. märtsi 2006.a otsuse kehtetuks ja tegi ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks.

4. EAS-i juhatus tegi 1. juunil 2006. a uue otsuse nr 1-19.7/8193, mille punktiga 2 jäeti OÜ Pidula Mõis taotlus turismi tootearenduse toetuse saamiseks rahuldamata, kuna projekti hinnati koondhindega 2,34.

5. Majandusja kommunikatsiooniminister jättis 18. septembri 2007. a käskkirjaga nr 1.1-6/15 rahuldamata OÜ Pidula Mõis vaide EAS 1. juuni 2006. a otsuse nr 1-19.7/8193 peale.

6. OÜ Pidula Mõis esitas 22. oktoobril 2007. a Tallinna Halduskohtule kaebuse EAS-i juhatuse 1.juuni 2006 otsuse nr 1-19.7/8193 p 2 tühistamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks vaadata uuesti läbi OÜ Pidula Mõis taotlus nr EU23015 turismi tootearenduse toetuse saamiseks. Kaebuse väidete kohaselt:

1. Taotluse menetlemisel on oluliselt rikutud haldusmenetluse reegleid. Vastustaja on kinnitanud ekspertide poolt projektile antud hinded taotlust sisuliselt hindamata. Vastustaja ei ole motiveerinud oma otsust, samuti on motiveerimata konkreetsed hinded konkreetsete hindamiskriteeriumite lõikes. Vaidlustatava haldusakti motiveerivas osas on esitatud väiteid, mille tõesust või tõenäosust ei ole analüüsitud. EAS-i 1. juuni 2006. a otsusega ei ole kõrvaldatud

13. märtsi 2006. a otsuses nr 1-19.7/3926 esinenud menetluslikke puudujääke.

2. OÜ Pidula Mõis poolt esitatud taotluses toodud fakte on eksperdid hinnanud valesti või jätsid hindamata. Ekspertide poolt antud hinnangud on ebaloogilised ja väärad ning jätavad arvestamata OÜ Pidula Mõis taotluste tegeliku sisu, mis näitab kas hindajate ebapädevust ja/või hindamisprotsessi tendentslikkust ning võib ka viidata soovile moonutada hindamistulemust

3. 2005. aastal läbi viidud taotlusvoorus on OÜ Pidula Mõis uues taotluses võetud arvesse kõik EAS-i poolt 2004. aasta voorus esitatud märkused ja soovitused ning projekti kvaliteeti on oluliselt tõstetud. Hoolimata sellest on taotluse hindamisel erinevate kriteeriumite täitmise eest antud punktide arv langenud. Hinded on langenud just nende kriteeriumite osas, millel on suur osakaal, hoolimata sellest, et just mainitud kriteeriumite on OÜ Pidula Mõis projekti arendatud oluliselt, samuti oli muutunud ärija konkurentsikeskkond selgelt paremaks. Selline tulemus võib viidata hindamisprotsessi teadlikule ja tahtlikule moonutamisele.

7. EAS palub jätta kaebuse rahuldamata.

1. Halduse kaalutlusotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kaebuse põhisisu moodustab kaebaja ulatuslik sisuline kriitika kaevatava otsuse üksikute põhjenduste ja kaebaja poolt oodatud koondhindest madalama tulemuse saamise osas. Kohus ei saa hinnata vastustaja põhjenduste otstarbekust. Otsuse tegemisel on järgitud kaalutlusreegleid ning haldusaktis ei esine diskretsioonivigu. Otsuses on arvestatud ratsionaalselt kõiki taotluse projekti pooltja vastuargumente. Otsuse tegemisel ei ole tuginetud asjassepuutumatutele kaalutlustele ega meelevaldsetele asjaoludele ning järgitud on õiguse üldpõhimõtteid.

2. Otsus on ka formaalselt õiguspärane: see on antud pädeva organi poolt (Määruse nr 126 § 1 lg 5), järgitud on menetlusnõudeid (järgitud on taotluste lahendamiseks kehtestatud menetlusreeglistikku, mh on taotlejal võimaldatud anda selgitusi projekti kohta) ning vorminõudeid.

3. Kaebaja nõue kohustada vastustajat uuesti läbi vaatama kaebaja taotlust tootearenduse saamiseks on alusetu, kuna käesolevaks hetkeks on turismi tootearenduse toetuse saamiseks esitatud taotluste läbivaatamise ja hindamise tähtaeg ammu möödunud ning tootearendustoetuse rahastamise eelarvelised vahendid parimatele taotlejatele tervikuna välja jagatud.

KOHTU PÕHJENDUSED

8. Vaidlust ei ole selles, et „Perioodi 2004-2006 struktuuritoetuse seaduse“ ja määruse nr 126 alusel tehtud EAS-i juhatuse 1. juuni 2006. a otsuse nr 1-19.7/8193 punktis 2 sisalduv otsustus jätta OÜ Pidula Mõis taotlus turismi tootearenduse toetuse saamiseks rahuldamata on ulatusliku kaalutlusõiguse alusel antud haldusakt (HMS § 4 lg 1). Vaidlus on selles, kas OÜ Pidula Mõis taotluse lahendamisel on kaalutlusõigust kohaldatud õiguspäraselt, s.o kas pole tehtud kaalutlusvigu. Lisaks on kohtu hinnangul käesoleva kohtuasja lahendamisel keskse tähtsusega küsimuseks, kas haldusakti andmisel järgiti õiglase menetluse ehk hea halduse põhimõtteid.

9. Määruse nr 126 § 1 lg 5 kohaselt on meetme osa «Turismi tootearendus ja turundus» rakendusüksuseks Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, kes menetleb toetuse saamiseks esitatud taotlusi, sealhulgas teeb otsuse taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise kohta ning ettepaneku makseasutusele toetuse väljamaksmiseks. Määruse § 12 lg 1 sätestab: „Taotluse rahuldamise kohta teeb sihtasutuse juhatus taotluse rahuldamise otsuse. Taotluse rahuldamata jätmise korral teeb sihtasutuse juhatus taotluse rahuldamata jätmise otsuse.” Seega kuulub taotluse rahuldamata jätmise otsustamine EAS-i juhatuse pädevusse. EAS-i juhatus on kohustatud taotluse lahendamisel järgima õiglase menetluse reegleid ning taotluse hindamisel teostama kaalutlusõigust. Kohtu hinnangul on vastustaja OÜ Pidula Mõis taotluse lahendamisel eksinud oluliselt nende põhimõtete vastu.

10. Kaevatavas otsuses põhjendatakse OÜ Pidula Mõis taotluse rahuldamata jätmist niiviisi: „EAS-i juhatus nõustub ekspordi, ettevõtluse ja turismi valdkonna hindamiskomisjoni II ettepanekuga hinnata taotlust skaalal 0-4 punkti alljärgnevalt: /järgneb ekspertide antud hinnangute refereering/. Eeltoodu tulemusena leiab EAS juhatus, et OÜ Pidula Mõis saavutas hindamisel koondhindeks 2,34.“ Otsuse sellisest sõnastusest nähtub, et EAS-i juhatus sisuliselt kinnitas hindamiskomisjoni koostatud hindamisaruande täies ulatuses. Seda kinnitab asjaolu, et koondhinne jäi täpselt samasuguseks nagu eelmises, majandusja kommunikatsiooniministri 19. mai 2006. a vaideotsusega tühistatud EAS-i juhatuse 13. märtsi 2006. a otsuses nr 1-19.7/3926, s.o 2,34. Ekspertide poolt uut hindamist ei olnud toimunud, EAS-i juhatus tõi ekspertide hinnangud seekord põhjalikumalt esile.

11. Selline otsus ei vasta haldusakti kaalutlemise ja põhjendamise nõuetele. Kaalutlusõiguse teostamata jätmine on oluline kaalutlusviga, mis toob kaasa haldusakti tühistamise. Määruse nr 126 § 11 lg

1 sätestab: „Vastavaks tunnistatud taotlusi hinnatakse. Sihtasutuse juhatusel on õigus moodustada taotluse hindamiseks nõuandvaid valikuvõi hindamiskomisjone ning kaasata taotluse hindamiseks eksperte. Valikuvõi hindamiskomisjonide koosseisunimestikud peab eelnevalt kooskõlastama Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumiga. Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi nõusolekuta valikuvõi hindamiskomisjone ei moodustata.” Sellest sättest ei tulene, et EAS-i juhatusel on õigus delegeerida lõpliku kaalutlusotsuse tegemist pelgalt nõuandva pädevusega hindamiskomisjonile ja ekspertidele. Sisulise otsuse tegemine jääb ikkagi meetme osade rakendusüksuse pädevusse. Eksperdi arvamus on HMS § 38 järgi üks tõend teiste seas, mida EAS-i juhatus peab taotluse hindamisel ning oma sisulise otsuse motiveerimisel arvestama kogumis ja vastastikuses seoses teiste tõenditega, kusjuures eksperdi hinnangul ei tohi olla haldusorgani jaoks ette kindlaksmääratud jõudu. Hindamiskomisjoni ettepanek on vaid nõuandva sisuga.

12. Kaalutlusotsuse tegemisel – asjaolude väljaselgitamisel, tõendite hindamisel nende kogumis ning pooltja vastuargumentide analüüsimisel tuleb võtta seisukoht ka taotleja poolt esitatud vastuväidete suhtes. HMS § 40 lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Ärakuulamisõiguse võimaldamine on vajalik selleks, et haldusakti andmisel oleks võimalik võtta nende kohta motiveeritud seisukoht. HMS § 56 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema põhjendatud ning iseenesestmõistetavalt tuleb motivatsioonis ümber lükata menetlusosalise vastuväited asjas kogutud seisukohtadele ja tõenditele, s.o antud juhul hindamiskomisjoni hindamisaruandele.

13. Praegusel juhul on rikutud põhimõtet, mille kohaselt pole ühelgi tõendil ette kindlaksmääratud jõudu, s.o igasuguste reservatsioonide ja kaalutlusteta on heaks kiidetud ekspertide arvamus, seda olukorras, kus OÜ Pidula Mõis oli vaidemenetluse käigus esitanud ekspertide hinnangutele põhjalikud vastuväited. Kuna vaidemenetluse käigus olid selgunud ja EAS-ile teada kaebaja sisulised vastuväited hindamisaruande väidetele, ei saa eraldivõetult pidada oluliseks menetlusnõuete rikkumiseks asjaolu, et EAS ei andnud taotlejale enne uue otsuse tegemist tähtaega ärakuulamisõiguse teostamiseks. Küll seisneb ilmselge menetlusnõuete rikkumine selles, et EAS-i juhatus jättis OÜ Pidula Mõis vastuväited oma otsuses analüüsimata. See võis kaasa tuua kaalutlusvea ja lõppkokkuvõttes sisuliselt õigusvastase haldusakti andmise. Seda puudust ei ole võimalik kõrvaldada hilisemas vaidevõi kohtumenetluses – Riigikohtu praktikas on korduvalt rõhutatud haldusakti tagantjärgi motiveerimise keeldu (nt 3-3-1-25-08). Eriti oluline on põhjenduste sisaldumine haldusaktis endas, mitte vaidele või kaebusele esitatud vastuväidetes, juhul, kui tegemist on ulatusliku kaalutlusõiguse alusel antava haldusaktiga.

14. Ainult haldusmenetluse reeglite, s.h ärakuulamisõiguse tagamine, otsustuse põhjalik motiveerimine koos pooltja vastuargumentide sisulise analüüsiga, järgimine tagab ausa ja õiglase haldusmenetluse, mis ka näib sellisena menetlusosalisele. Antud juhul tekitab nii kaebajas kui halduskohtus põhjendatud kahtlust sisulise kaalumise tegelikus toimumises ja ulatusliku kaalutlusõiguse alusel antava tühistatud haldusakti tagantjärgi õigustamises muuhulgas asjaolu, et nii 13. märtsi 2006. a otsuses kui 1. juuni 2006. a otsuses andis EAS-i juhatus OÜ Pidula Mõis taotlusele täpselt samasuguse hinde, s.o 2,34. Seda eriti olukorras, kus vastustaja ning majandusja kommunikatsiooniminister on ise kinnitanud, et taotluste hindamisel omab tähtsust teatud subjektiivne moment ning asjaolude ajas muutumine. Need seisukohad on põhimõtteliselt õiged, kuid pidanuksid sellisel juhul kajastuma ka EAS-i poolt hinnete andmisel – kuna seda ei toimunud, on põhjendatud alus eeldada, et vastustaja kinnitas mehhaaniliselt hindamiskomisjoni ettepanekud, asja ise sisuliselt ja pikemalt kaalutlemata ning taotleja vastuargumente arvesse võtmata. On ebatõenäoline, et OÜ Pidula Mõis poolt esitatud vastuväited on nii põhjendamatud ja ekspertide hinneteettepanekud nii muutumatult õiged, et EAS-i poolt kaalutlusotsuse tegemisel ei muutu koondhinne isegi sajandiku võrra.

15. Kohtu ülaltoodud seisukohad on kooskõlas Riigikohtu praktikaga. Riigikohtu halduskolleegiumi

19. detsembri 2006. a otsuses nr 3-3-1-80-06 leiti: „Kolleegium on oma varasemates lahendites leidnud, et ärakuulamisõigusega kui hea halduse põhimõtte ühe komponendiga arvestamata jätmine on oluliseks menetlusveaks, seda eriti diskretsiooniotsuste puhul ning juhtudel, mil langetatav otsus on rangeim võimalikest (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 17. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-74-03;

25. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-70- 03). Ärakuulamise põhimõtte tõhus realiseerimine eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited avaldada, ning tal peab olema võimalus esitada haldusakti andmise menetluses haldusorganile omalt poolt küsimuse õigeks otsustamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid. Menetlusosalisel on HMS § 37 alusel õigus tutvuda haldusorganis säilitatavate asjas tähtsust omavate dokumentide ja toimikuga. Menetlusosalise õigusele olla ära kuulatud vastab haldusorgani kohustus menetlusosaline ära kuulata ning võtta tema esitatud teave haldusakti andmisel arvesse (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 14. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-3-1- 82-03).

Struktuuritoetusi käsitlevate EL-i õigusaktide kohaselt tuleb toetuste jagamisel liikmesriigis arvestada EL-i õiguse üldpõhimõtetega ja sellega, et EL-i õiguse tõhus mõju jääks püsima ka siseriiklikku menetlusõigust kasutades. Euroopa Liidu õiguses tunnustatakse Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika näol õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust, mis on Euroopa Kohtu arvates EL-i õiguse üldpõhimõte (vt nt Euroopa Kohtu 21. märtsi 1990. a otsus kohtuasjas C-142/87: Belgia vs. Euroopa Komisjon, EKL 1990, lk I-959). Euroopa Kohtu praktika kohaselt eeldab ärakuulamisõigus haldusmenetluses seda, et puudutatud isikul oleks võimalik enda arvamusi asjassepuutuvates küsimustes piisavalt selgitada ja vajadusel võtta seisukoht haldusorgani poolt tema asja menetlemisel esitatud dokumentide suhtes (vt Euroopa Kohtu 21. novembri 1991. a otsus kohtuasjas C-269/90:

Technische Universität München vs. Hauptzollamt München-Mitte, EKL 1991, lk I-05469). EL-i põhiõiguste harta art 41 lg 2 alapunkti a kohaselt kätkeb õigus heale haldusele mh igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada. Euroopa Parlamendi 6. septembril 2001. a heakskiidetud Euroopa hea halduse tava eeskirjas käsitleb õigust ärakuulamisele ning seisukoha esitamisele artikkel 16. Euroopa hea halduse tava eeskirja art 10 lg 3 kohaselt teatab ametnik vajaduse korral taotluse esitajale, mida ta seoses küsimuse lahendamisega peab vajalikuks teha ning kuidas selles küsimuses menetlust jätkata.

Kuigi Euroopa hea halduse tava eeskirjas peetakse ametnikena silmas EL-i ametnikku või muud teenistujat, tuleks Euroopa hea halduse üldiste tavadega võimalusel arvestada ka Eesti ametnikel, kui viimased rakendavad EL-i õigust või EL-i õigust Eesti õigusesse üle võtvat õigust.”

16. Neil kaalutlustel on EAS-i juhatuse 1. juuni 2006. a otsus õigusvastane ja kuulub tühistamisele. Kuna kohus ei saa tulenevalt võimude lahususe põhimõttest teha kaalutlusotsust vastustaja asemel, ei ole käesolevas kohtumenetluses võimalik anda hinnangut poolte väidetele, mis puudutavad ekspertide hinnangute sisulist ebaõigsust.

17. Kohus leiab, et EAS-i juhatusel ei ole muutunud asjaolude tõttu käesoleval ajal enam võimalik OÜ Pidula Mõis taotlust sisuliselt hinnata ja rahuldada. 12. detsembril 2005. a, s.o ligi kolm aastat tagasi esitatud taotluse ja selle menetlemiseks ettenähtud ajaga võrreldes on nii taotlejast sõltuvad kui temast sõltumatud asjaolud ilmselgelt oluliselt muutunud. Projekt pidi taotluse enda kohaselt algama

3. aprillil 2006. a ja tegevuste elluviimise lõppkuupäevaks oli ette nähtud 30. aprill 2007. a. Projekti tingimusi ja sisu ei ole võimalik tagantjärgi muuta, kuna see viiks ebavõrdsele kohtlemisele. Kujunenud olukorras tuleb OÜ Pidula Mõis taotlus jätta sisuliselt läbi vaatamata EAS-i õigusvastase tegevuse tõttu, mis ei võimalda potentsiaalselt rahuldamisele kuulunud taotluse alusel projekti enam teostada. Kaebuse esitajal säilib võimalus taotleda EAS-ilt võimaliku kahju hüvitamist.

18. HKMS § 93 lg 1 kohaselt tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid. Seadus sätestab imperatiivselt, et nende esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Menetluskulude kandmine peab olema tõendatud kuludokumentidega, kust nähtub, et menetluskulud on menetlusosalise poolt reaalselt kantud. Selliseid dokumente, nt pangakonto väljavõte, makskorraldus, ei ole kohtule esitatud. Arve esitamine või advokaadi kinnitus ei ole Riigikohtu halduskolleegiumi kohtupraktika kohaselt piisav tõend. Kohtu määratud tähtajaks ei esitatud ka kohtukulude nimekirja. Võimalikud menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

Villem Lapimaa

TALLINNA RINGKONNAKOHTU 19.09.2009 OTSUSE RESOLUTSIOON-

Tühistada Tallinna Halduskohtu 31.12.2008 otsus osas, millega tühistati Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse juhatuse 01.06.2006 otsuse nr 1-19.7/8193 p 2.

Jätta OÜ Pidula Mõis kaebus Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse juhatuse 01.06.2006 otsuse nr 1-19.7/8193 p 2 tühistamiseks rahuldamata.