3-07-1856/27 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman (eesistuja), Viive Ligi ja Lauri Madise Otsuse tegemise aeg ja koht

20. november 2008, Tallinn Haldusasja number 3-07-1856 Haldusasi Ilmar Tageli kaebus Lõuna maksuja tollikeskuse Koidula tollipunkti inspektori ametijuhendi tühisuse tuvastamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 04.03.2008 otsus Menetluse alus ringkonna-kohtus Ilmar Tageli apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

28.10. 2008 Menetlusosalised Kaebuse esitaja Ilmar Tagel Vastustaja Maksuja Tolliamet

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 04.03.2008 otsus haldusasjas nr 3-07-1856 muutmata ja Ilmar Tageli apellatsioonkaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Septembris 2007 halduskohtule esitatud kaebuses ja kohtu nõudel esitatud kaebuse täpsustustes palus I. Tagel tuvastada Maksuja Tolliameti peadirektori 07.10.2005 käskkirjaga nr 459-p kinnitatud Maksuja Tolliameti Lõuna maksuja tollikeskuse Koidula tollipunkti inspektori ametijuhendi tühisuse. Kaebuse kohaselt ei määratle vaidlustatud ametijuhend täpselt tollipunkti inspektori ametikoha, kus kaebaja töötab, teenistusülesandeid, õigusi, alluvust ja ametikohal töötamiseks vajalikku kvalifikatsiooni. Ametijuhend näeb ametikohal töötamiseks vajaliku kvalifikatsioonina ette ühe võõrkeele oskuse kesktasemel ametialase sõnavara valdamisega (p 6.2) ja ametikohal vajalike teksti-, tabelitöötlusja andmebaasiprogrammide kasutamise oskuse (p 6.3), kuid ei määratle, millist võõrkeelt peab kaebaja oskama kesktasemel ja milliseid arvutiprogramme peab ta valdama, ega näe ka ette, et uute arvutiprogrammide kasutusele võtmisel viiks tööandja läbi

3-07-1856 2(5) juhendamise ja koolituse. Kaebaja valdab nelja võõrkeelt ning varem maksti talle keeletasu, kuid suvel 2007 lõpetati selle maksmine. Ametijuhendi kohaselt on teenistusülesannete täitmiseks vajalikud õigused sätestatud tollieeskirjades (p 4.1) ja ametnikul on õigus saada ametialast täiendkoolitust (p 4.3), kuid kaebajale jääb selgusetuks, mida tollieeskirjade all silmas peetakse, ning ametialast koolitust pole talle võimaldatud juba üle kümne aasta. Ametijuhendi punktis 3 on sätestatud inspektori teenistusülesanded, sh p 3.5 sätestab tolliläbivaatuse teostamise, p 3.7 üksiktagatise määramise ja aktsepteerimise, p 3.9 sularahamaksete vastuvõtmise ja inkasseerimise ning p 3.17 proovide ja näidiste võtmise, kuid koolitusele, et saaks viidatud teenistusülesandeid nõuetekohaselt ja edukalt täita, pole kaebajat suunatud. Ametijuhendi punktid 3.11 ja 3.15 sätestavad inspektori teenistusülesannetena tollidokumentide arhiveerimiseks ettevalmistamise ja pädevuse piires aruannete koostamise ja esitamise, mida inspektor faktiliselt ei täida, ning need punktid tuleks ametijuhendist üldse välja jätta. Raskesti täidetav on ametijuhendi p 3.14, mis näeb inspektorile ette iseseisva tutvumise juhendmaterjalidega ja asutusesisese infoga. Ametijuhendi p 1.2 järgu allub inspektor tollipunkti juhatajale, Koidula tollipunkti töökohajuhendi järgi aga peainspektorvahetusevanemale. Ametijuhendi p 2 sätestab ametikoha eesmärgi. Selles punktis sätestatu on moraalselt vananenud ning tuleks viia kooskõlla EL seadustega ja Schengeni ruumis seonduvaga. Ametijuhendisse tuleks lisada autode tehnilise seisundi kontrolli teostamist puudutav osa ning muud Schengeni ruumist tulenevad teenistusülesanded. Eeltoodud põhjustel on ametijuhend tühine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 5 sätestatud alusel. Kaebajal on põhjendatud huvi ametijuhendi tühisuse kindlakstegemiseks. Selliseks huviks on moraalselt vananenud ametijuhendi kaasajastamine ja tegeliku olukorraga kooskõlla viimine, selguse saamine alluvussuhetes ja inspektorilt nõutavas võõrkeeles, õigus võrdsele kohtlemisele koolituse alal ning õigus teha ettepanekuid ametijuhendi täiendamiseks/täpsustamiseks.

Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Vastuväidete kohaselt pole kaebaja näidanud põhjendatud huvi ametijuhendi tühisuse tuvastamiseks.

Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata järgmistel põhjendustel. HMS § 63 lg 4 võimaldab taotleda haldusakti tühisuse kindlakstegemist haldusorganilt ja halduskohtult isikul, kellel on selleks põhjendatud huvi. Kaebaja pole seda huvi näidanud.

I. Tagel tutvus ja allkirjastas vaidlusaluse ametijuhendi 17.01.2006 märkusega „palun vastavat koolitust“ ning on selle juhendi alusel töötanud käesoleva ajani. Kaebaja pole väitnud, et ametijuhendit ei ole võimalik täita, vaid väitis, et ebaselguse ja saamata jäänud koolituse tõttu kannatab töö kvaliteet. See väide on paljasõnaline ja tõendamata. Põhjendatud on vastustaja väide, et reeglina pole võimalik konkreetse ametikoha jaoks koostatud ametijuhendis anda ammendavat loetelu kõigist teenistusülesannetest ja nende täitmiseks vajalikest üksikutest toimingutest. Sama seisukoha on väljendanud Riigikohus haldusasjas nr 3-3-1-13-01, märkides, et ametijuhendis ei pea üksikasjalikult lahti kirjutama kõiki teenistusülesandeid ning neid detailselt kirjeldama, selleks puudub vajadus. Avalik teenistuja lähtub oma teenistusülesannete täitmisel mitte ainult ametijuhendist, vaid ka muudest õigusaktidest, nagu näiteks ametiasutuses kehtivast sisekorraeeskirjast, avaliku teenistuse seadusest, avaliku teenistuse eetikakoodeksist jne. HMS § 63 lg-s 2 on loetletud haldusakti tühisuse alused. Kaebuses viidatakse punktile 5, kuid kaebuse põhjendustest ja kaebaja istungil esitatud väidetest ei selgu, kuidas viidatud sättes nimetatud haldusakti tühisuse alused kaebajat puudutavad. Kui ametijuhendi mõni punkt on jäänud kaebajale arusaamatuks, on tal õigus pöörduda tööandja poole ametijuhendi muutmiseks, täpsustamiseks vms. Seda kaebaja teinud pole. Kaebaja on käesoleva ajani täitnud oma teenistusülesandeid ametijuhendist tulenevalt ega ole tööalaselt kellegi poole pöördunud põhjusel, et temale on teenistusülesanded arusaamatud või et neid oleks võimatu täita vms.

3-07-1856 3(5) Kaebaja ei ole veenvalt põhjendanud, et vaidlustatud ametijuhendi tühisuse tuvastamiseta jääksid tema õigused edaspidi kaitseta või et selle tõttu võiksid tulevikus saabuda kaebajale kahjulikud tagajärjed. Kaebaja poolt välja toodud subjektiivsed põhjused ei ole takistuseks ametijuhendi täitmisele ega ole ka ametijuhendi tühisuse tuvastamise aluseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

I. Tageli apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellandi väitel hindas kohus tõendeid vääralt ega vaadanud asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses (HKMS § 19 lg 7 rikkumine). Apellandil on põhjendatud huvi ametijuhendi tühisuse tuvastamiseks ning kohtu teistsugune seisukoht on ebaõige. Taotletav tuvastus aitab kaebajat tema õiguste ja huvide kaitsel. Kaebajal pole kaebuses märgitud põhjustel võimalik ametijuhendis märgitud teenistuskohustusi täita, mis annab vastustajale võimaluse ametijuhendile viidates kaebajat kui teenistujate esindajat ja peausaldusisikut distsiplinaarkorras karistada teenistuskohustuste mittenõuetekohase täitmise eest. Vastustaja ongi seda teinud ning kohtute menetluses on pooleli mitu haldusasja. Samuti märkis kaebaja kaebuses, et varem maksti talle lisatasu 20 % ametipalgast nelja võõrkeele valdamise eest, kuid alates 01.06.2007 seda enam ei maksta, kuigi võõrkeelt oma igapäevases töös kasutab kaebaja jätkuvalt ja peab veel ka teisi, kes keelt ei oska, abistama. Apellandil on põhjendatud huvi, et ametijuhendis oleks täpselt määratletud, millist võõrkeelt peab Euroopa Liidu välispiiril tolliametnik kesktasemel oskama. Ametijuhendis on alluvus määratletud vääralt ja apellandil on põhjendatud huvi, et vahetuse töö kulgeks edukalt, mistõttu tuleks tõsta peainspektor-vahetuse vanema vastutust ja rolli. Ametijuhendis on väga abstraktselt välja toodud apellandi õigused. Apellandil on põhjendatud huvi, et ametijuhendis oleks konkreetselt märgitud, millised tingimused edukaks tööks tööandja apellandile tagab. Ametijuhend on moraalselt vananenud ega ole kooskõlas Euroopa Liidu tollikoodeksiga, Euroopa Liidu ning Schengeni ruumis seonduvaga. Vaidlustatud ametijuhendist ei selgu konkreetsed teenistusülesanded, õigused ja kohustused. Kohustused on vastukäivad ning neid ei ole võimalik vastava koolituse puudumisel (objektiivne põhjus) täita.

Vastustaja palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ning leiab, et halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Mõistetamatu on põhjendatud huvina esitada asjaolu, et ametijuhendi tühisuse tuvastamine aitab apellanti tema õiguste ja huvide kaitsel halduskohtu menetluses olevate kaebuste osas. Apellant pole näidanud, milline ametijuhendi punkt võimaldab Maksuja Tolliametil kaebajat kui teenistujate esindajat ja peausaldusisikut distsiplinaarkorras karistada ja teenistusest vabastada. Ametniku distsiplinaarkorras karistamine toimub vastavalt ATS 6. peatükis 3. jaos sätestatule. Vastustaja jääb halduskohtus esitatud arvamuse juurde, et haldusorganil ei ole kohustust märkida ametijuhendisse, millist konkreetset võõrkeelt peab ametnik oskama. Koidula tollipunktis ei maksta ühelegi ametnikule lisatasu võõrkeelte valdamise eest. Kaebaja võõrkeelte oskust on võetud arvesse temale personaalse lisatasu määramisel. Kaebuses viidatud Koidula tollipunkti töökohajuhend ei muuda ametijuhendis sätestatud alluvust, vaid sätestab Koidula tollipunkti ametnike töökorralduse vahetustega töötamisel. Vaatamata Eesti Vabariigi Euroopa Liiduga liitumisele, on tolli funktsioonid Euroopa Liidu välispiiril jäänud samaks. Vaidlusalune ametijuhend on õiguspärane ja vastab tegelikule olukorrale. Apellant ei ole välja toonud ühtegi konkreetset asjaolu, mis annaks alust järeldada, et ametijuhendi tühisuse tuvastamiseta jääksid apellandi õigused edaspidi kaitseta või et selle tõttu võiksid apellandile tulevikus saabuda kahjulikud tagajärjed.

3-07-1856 4(5) RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

Apellatsioonkaebuse väited ei anna halduskohtu otsuse muutmiseks alust. Käesoleva vaidluse esemeks on tollipunkti inspektori ametijuhend, mille kaebaja väidab HMS § 63 lg 2 p 5 alusel tühise olevat põhjusel, et sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vasturääkivad ning neid pole võimalik objektiivsetel põhjustel täita. Ringkonnakohus apellandi seisukohta ei jaga. Avaliku teenistuse seadus (ATS) ei määratle ametijuhendi mõistet, kuigi käsitab seda ühe õigusaktina, millega määratakse kindlaks avaliku teenistuja teenistuskohustused (§ 59 lg 1) ning mida võib muuta teenistuja nõusolekuta, kui ei muutu ametikoha eesmärk, põhifunktsioon(id), nõutav erialane ettevalmistus ega teenistuja palk ja ametniku ülesannete maht oluliselt ei suurene (§ 59 lg 1.1). Ametijuhendile esitatavad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse 29.12.1998 määrusega nr

303 kinnitatud Konkursi korraldamise ja atesteerimise korra punktis 6. Viidatud sätte järgi peab ametijuhendis olema kajastatud – ametikoha nimetus ja asukoht ametiasutuse administratiivses struktuuris, alluvus (kellele vahetult allub ja kes temale vahetult allub), asendamine (keda asendab ja kes teda asendab), teenistusülesanded ja vastutus (peamised vastutusvaldkonnad), õigused (võimupiirid, kuidas on tagatud informeeritus ja enesetäiendamise võimalused, millised tingimused edukaks tööks tagab asutuse juhtkond, töökorraldusalased õigused jms).

Sama säte näeb ette, et ametijuhendis võivad olla ametikohale esitatavad põhinõuded (haridus, kogemused, oskused, isiksuseomadused, tervislik seisund jms). Seega mõistetakse ametijuhendi all kirjalikku dokumenti, milles ametisse nimetamise õigust omav isik määrab kindlaks teenistuja või teenistujate rühma teenistusülesanded ja õigused, annab juhised, kuidas neid ülesandeid täita ning määrab ära ka teenistuja(te) vastutuse nende ülesannete täitmise eest. Apellant tugineb akti tühisuse põhistamisel ametijuhendi moraalsele vananemisele ning sellele, et teenistusülesanded, õigused, alluvus ja ametikohal töötamiseks vajalik kvalifikatsioon võõrkeele oskuse ja arvutiprogrammide valdamise nõuete osas on ebaselge ning täiendkoolitust pole kaebajale võimaldatud.

Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et vaidlusalune ametijuhend ei vasta täiel määral viidatud korra punktis 6 sätestatud nõuetele. Üldsõnalised ja konkretiseerimata on ametijuhendi punktid 4.1-4.3, kuna sätestamata on, kuidas on tagatud informeeritus ja enesetäiendamise võimalused ning millised tingimused edukaks tööks tagab asutuse juhtkond. Viidatud puudustest ei järeldu aga akti tühisust. HMS § 63 kohaselt on akti tühisus haldusakti automaatne kehtetus kui haldusaktis esinevad ilmselged puudused, mis on sätestatud seaduses. Eeltoodu tähendab, et haldusakti tühisuse tuvastamine kinnitab, et haldusakt oli kehtetu algusest peale ega saanud seetõttu õigussuhteid reguleerida.

Kui haldusakti puudused ei ole ilmselged, kehtib haldusakt kuni pädev organ või kohus selle kehtetuks tunnistab või tühistab. Kaebuse põhjendused ametijuhendi punktides 3.5, 3.7, 3.9, 3.11, 3.17 sätestatud teenistusülesannete nõuetekohase ja eduka täitmise võimatusest tuginevad väitele, et kaebajale pole antud vastavat koolitust, ning p 3.14 on kaebaja arvates raskesti täidetav põhjusel, et juhendmaterjalidega väljaspool tööaega pole võimalik tutvuda, tööajal pole see aga suure töökoormuse tõttu võimalik. Ka need kaebaja väidetud asjaolud ei viita haldusakti tühisusele.

Vaidlusalune ametijuhend on kinnitatud 07.10.2005, kaebaja on sellega tutvunud 17.01.2006, kaebus kohtule on esitatud 24.09.2007. Kaebaja enda kinnitusel pole ta ametijuhendi täpsustamiseks/selgitamiseks tööandja poole kirjalikult pöördunud. Seega on kaebaja vaidlusaluse ametijuhendiga sätestatud ülesandeid täitnud aasta ja üheksa kuud, mis annab aluse kahelda selles, et akti puudused on ilmselged. Kui haldusakt ei ole tühine, tuleb oma õigusi kaitsta muude õiguskaitsevahenditega, nt tühistamise, kohustamise või haldusakti õigusvastasuse tuvastamise kaebusega.

Põhjendatud pole kaebaja väide, et ametijuhendist ei selgu alluvus. Ametijuhendi punktis 1.2 on selgelt kirjas, et tollipunkti inspektor allub tollipunkti juhatajale ning kaebaja pole viidanud

3-07-1856 5(5) aktile, mis alluvussuhte teisiti määraks. Apellandi osundatud 17.10.2007 korraldusega nr 119 (so kaks aastat ametijuhendi kinnitamisest hilisema aktiga) kinnitatud Koidula tollipunkti töökohajuhendi üldsätete p 4 näeb ette, et tollipunktis töötavad tollipunkti ametnikud on jagatud vahetustesse, mille tööd korraldab peainspektor-vahetuse ülem, kelle korraldusi on vahetuse ametnikud kohustatud täitma, ning III-da jao (töökohtade ülesanded) p-st 4 tulenevalt on peainspektor-vahetuse vanema ülesandeks vahetuse töö korraldamine ja juhtimine. Tolliinspektori ametijuhendis märgitud alluvust kõnealune töökohajuhend ei muuda. Apellatsioonkaebuse väited peainspektor-vahetuse vanema rolli ja vastutuse tõhustamise vajadusest ei oma käesoleva vaidlusega mingit puutumust. Ametijuhendi p 2 sätestab ametikoha eesmärgi, milleks on kvaliteetse, kliendikeskse ja efektiivse tolliteenuse osutamine ning maksupettuste ennetamiseks, avastamiseks ja tõkestamiseks tollikontrolli teostamine. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et ametikoha eesmärk peab vastama õiguslikule regulatsioonile ja tegelikule olukorrale. Et käesoleval juhul on ametikoha eesmärk kaebaja arvates moraalselt vananenud Euroopa Liiduga ja Schengeniga seonduvalt, haldusakti tühisust ei tähenda. Kaebaja pole ka selgitanud, kuidas ja mille poolest on see vananenud. Asjasse puutumatud on kaebaja väited selle kohta, et kuni juunini 2007 maksti talle võõrkeele valdamise eest lisatasu ja nüüd enam mitte. ATS § 39 sätestab riigiametniku õiguse saada lisatasu võõrkeelte valdamise eest, kui võõrkeelte kasutamine on teenistuses vajalik. Kui kaebaja leiab, et keeletasu maksmine lõpetati alusetult, on tal õigus kaitsta oma õigusi tühistamise/kohustamise kaebusega. Vastustaja ja esimese astme kohus on märkinud õigesti, et reeglina pole võimalik konkreetse ametikoha jaoks koostatud ametijuhendis anda ammendavat loetelu kõigist teenistusülesannetest nimetatud ametikohal ja nende täitmiseks vajalikest üksikutest toimingutest. Sama põhimõte on kohaldatav ka tolliametnikule esitatavale võõrkeele oskuse nõudele. Tollipunkti inspektoril tuleb kokku puutuda ilmselt erinevaid keeli kõnelevate isikutega, mistõttu ei ole ametijuhendis, mis sätestab teenistujate rühma ülesanded, õigused, vastutuse ja vajaliku kvalifikatsiooni, põhjendatud ühe konkreetse võõrkeele märkimine.

Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsus muutmata. Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad apellandi menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja pole menetluskulude hüvitamist taotlenud.

Viive Ligi Lauri Madise Silvia Truman