3-08-1751/23 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Maret Altnurme Otsuse tegemise aeg ja koht 03.11.2008, Tallinn Haldusasja number 3-08-1751 Haldusasi Westgate Transport OÜ kaebus Konkurentsiameti (KA) kohustamise nõudes vaadata läbi Westgate Transport OÜ poolt 10.07.2008 KA-le esitatud kaebus Tehnilise Järelevalve Ameti (TJA) peadirektori 16.05.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405- 0016 ning 06.06.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405- 0026 peale. Asja läbivaatamise kuupäev 16.10.2008. Menetlusosalised ja nende esindajad Kaebuse esitaja volitatud esindaja – Rivo Kaldvee; Vastustaja KA volitatud esindaja – Rauno Uusküla. RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kaebus ja kohustada Konkurentsiametit: 1) vaatama läbi Westgate Transport OÜ poolt Konkurentsiametile 10.07.2008 esitatud kaebuse taotluste p-i 1; 2) andma Westgate Transport OÜ-le võimalus Konkurentsiametile 10.07.2008 esitatud kaebuse taotluste p 2 osas kaebetähtaja ennistamise taotluse esitamiseks.

2. Mõista vastustajalt kaebuse esitaja kasuks välja menetluskuluna kantud õigusabikulud ja riigilõiv kokku summas

21 320 krooni. Edasikaebamise kord Otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest 03.11.2008 arvates esitada apellatsioonkaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule.

Asjaolud Westgate Transport OÜ esitas 10.07.2008 KA-le raudteeseaduse (RdtS) § 64 lg 2 alusel kaebuse TJA peadirektori 16.05.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405-0016 ning 06.06.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405-0026 peale. 04.08.2008 kirjaga teatas KA kaebajale, et vastustaja käsitleb RdtS § 64 lg 2 alusel esitatavat kaebust vaidena, millele kohaldub haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud vaidemenetluse regulatsioon. KA leidis, et kaebaja rikkus kaebuse esitamisel HMS-is sätestatud vaide esitamise tähtaega, mis on 30 päeva arvates päevast, millal isik vaidlustatavast haldusaktist või toimingust teada sai või oleks pidanud teada saama. Seetõttu jättis KA kaebuse läbi vaatamata ja tagastas selle kaebajale. Westgate Transport OÜ esitas halduskohtule kaebuse nõudega kohustada KA-d läbi vaatama Westgate Transport OÜ poolt 10.07.2008 KA-le esitatud kaebus.

Kaebaja seisukohad Vastustaja peab RdtS § 64 lg-s 2 nimetatud kaebuse haldusmenetlust ekslikult vaidemenetluseks. Sellist võimalust HMS, RdtS ega ükski teine seadus ette ei näe. Kui ükski seadus ei sätesta RdtS §-s 64 nimetatud kaebuse esitamise tähtaega, siis ei tohi vastustaja haldusorganina asuda omavoliliselt piirama kaebaja õigust kaebuse esitamiseks ega jätta sellist kaebust läbivaatamata. RdtS §-s 64 nimetatud kaebuse ja vaide erinevust rõhutavad ka teised TJA tegevust reguleerivad seadused, mis sätestavad erinevalt RdtS-st sõnaselgelt, et TJA otsuse peale saab esitada vaide ja sellele kohaldatakse vaidemenetlust.

Lisaks ei ole TJA käskkirjade vaidlustamisviidetes määratud RdtS § 64 alusel KA-le esitatava kaebuse esitamiseks tähtaega, samuti puudub selgitus kaebusele vaidemenetluse regulatsiooni kohaldamise kohta. TJA käskkirjade vaidlustamisviidetes kajastub üksnes käskkirjade võimalik 30 päeva pikkune vaidlustamistähtaeg Tallinna Halduskohtus vastavalt HKMS-is sätestatud korrale. Kaebaja leiab, et kuivõrd RdtS § 64 alusel esitatava kaebuse esitamiseks ei näe seadus ette 30- päevast tähtaega, siis isegi juhul, kui vastustajal oleks seaduslikku alust lugeda temale esitatud kaebust vaideks, siis sellise kaebuse esitamise tähtaja puudumine TJA käskkirjade vaidlustamisviidetes ei andnudki kaebajale põhjust kiirustada kaebuse esitamisega ega taotleda kaebuse esitamise väidetava tähtaja ennistamist.

Sellises olukorras oleks vastustaja pidanud tulenevalt vastavast kaalukast põhjusest omaalgatuslikult kaebuse esitamise tähtaja ennistama HMS § 77 ja § 34 lg 1 alusel, kuivõrd ühelegi potentsiaalsele kaebuse esitajale ei saanudki olla RdtS regulatsioonist ega TJA käskkirjadest selge vastustaja seisukoht, et kaebuse peaks esitama 30 päeva jooksul pärast TJA käskkirjadega tutvumist. Samuti sätestab HMS § 57 lg 3, et vaidlustamisviite puudumist võib pidada haldusakti vaidlustamise tähtaja möödalaskmise mõjuvaks põhjuseks, kui tähtaja möödalaskmine on tingitud vaidlustamisviite puudumisest.

Vastustaja poolt kaebuse esitamise väidetava tähtaja omaalgatuslik ennistamine ja kaebuse menetlusse võtmine oli eriti asjakohane olukorras, kus vastustaja tagastas kaebuse kaebajale, andmata talle isegi mitte õigust olla kaebuse esitamise tähtaja olemasolu või puudumise osas ärakuulatud või võimalust esitada taotlus kaebuse esitamise tähtaja ennistamiseks. Konkurentsiõiguse erisättena kajastub RdtS § 711 p-s 1 KA pädevus RdtS § 4 lg-s 2 sätestatud raudteeettevõtja raamatupidamise eraldatuse nõudest kinnipidamise kontrollimiseks.

TJA käskkirjade peale esitatud kaebuses juhtiski kaebaja tähelepanu asjaoludele, et AS Eesti Raudtee kui raudteed majandava ja raudteeveoteenust osutava raudteeettevõtja raamatupidamisandmed ei ole raudteeinfrastruktuuri majandamise ja veoteenuste valdkonna tulude ja kulude arvestuse osas korrektsed ehk teatud teenused on jäetud kajastamata. Kuivõrd TJA käskkirjad põhinevad majandusja kommunikatsiooniministri (MKM) 28.04.2008 määruse nr 32 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika” (Metoodika) § 10 lg-te 1-6 järgi AS Eesti Raudtee poolt esitatud andmetel, siis võivad TJA käskkirjad rikkuda kaebaja õigusi just raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja tegevusest tingituna.

Seetõttu esitaski kaebaja vastustajale RdtS-is nimetatud kaebuse, et lõpetada ebaaus konkurents raudteeveoturul. Seega ei ole kaebaja poolt vastustajale esitatud kaebus suunatud mitte ainult TJA tegevuse hindamisele. Vastustajale esitatud kaebuse esimene taotlus ongi suunatud AS-i Eesti Raudtee kui raudtee-ettevõtja kohustamisele korrigeerida TJA käskkirjade aluseks olevaid tema poolt esitatud ebaõigeid andmeid ja esitada uued andmed mõistliku aja jooksul TJA-le. Sellise tegevuse võimalikkuse sätestab RdtS § 64 lg 3. KA kohustus on pidevalt tagada vaba ja õiglane konkurents.

Konkurentsiõiguse jätkuvat rikkumist ei saa ükski tähtaeg seadustada. Seega ei ole kaebuse läbivaatamata jätmiseks selles nimetatud esimese taotluse osas mitte mingisugust seaduslikku alust. Varasema halduspraktika järgi ei ole raudteealased kaebused samastatud vaietega. MKM-i avaliku dokumendiregistri järgi menetles ministeerium 2005. a-l AS-i Spacecom ja AS-i Eesti Raudtee kaebusi, mis puudutasid 2005/2006 liiklusgraafikuperioodi kasutustasu määramist. Samal ajal menetles Tallinna Halduskohus sama küsimust haldusasjas nr 3-05-384. Juhul, kui MKM oleks käsitlenud kaebust vaidena, siis oleks ta pidanud selle menetlemise lõpetama HMS § 79 lg 1 p 5 alusel, kuivõrd samas asjas toimus kohtumenetlus.

Seda MKM ei teinud. Kaebajal on tekkinud kahtlus, et kaebuse tagastamise tegelik põhjus võib olla hoopis vastustaja soovimatus kaebust menetleda. Sellise kahtluse tekitavad asjaolud, et vastustaja poolt vaideks peetav kaebus tagastati HMS vaidemenetluse regulatsioonis sätestatust (HMS §

79 lg 3) oluliselt hiljem ja vastustaja ei näita üles initsiatiivi lahendada kaebaja poolt varem esitatud kaebust.

Vastustaja seisukohad ja taotlus Tulenevalt HMS § 112 lg-st 2 ja RdtS § 1 lg-st 5 lähtub RdtS HMS-ist osas, kus RdtS-is endas on konkreetsed sätted puudu. Seega, kui eriseaduses puuduvad sätted kaebuse/vaide esitamisele, siis lähtutakse HMS-ist puuduolevas osas. RdtS-is on sätestatud, et vaie/kaebus tuleb esitada TJA tegevuse peale KA-le ning sätestatud on ka see, et KA lahendab vaide/kaebuse 2 kuu jooksul kogu vajaliku teabe saamisest arvates. Seega on eriseadusega peetud vajalikuks määratleda haldusorgan, kellele vaie/kaebus tuleb esitada ning HMS-st erinev tähtaeg vaide/kaebuse lahendamiseks.

Muus osas kohaldub RdtS puhul vaiet/kaebust esitades HMS, sh vaide/kaebuse esitamisele 30 päevane tähtaeg (HMS § 75). RdtS-is ei ole eritähtaega vajalikuks peetud määrata, seega kehtib HMS-is sätestatud üldtähtaeg. Lähtudes eeltoodust on alusetud kaebaja väited, et RdtS §-s 64 nimetatud kaebus ei ole samastatav HMS-is nimetatud vaidega ning et RdtS §-s 64 puudub nimetatud kaebuse esitamiseks seadusest tulenev tähtaeg. Vaadates RdtS § 64 lg 3 ülesehitust, siis annab see signaali, et § 64 lg-te 1 ja 2 menetlused, tähtajad ning ka lõppotsused on erinevad.

RdtS § 64 lg 3 kohaselt on KA-le antud juhised üksnes raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kohta otsuse tegemiseks, need sätted ei sisalda juhiseid TJA suhtes otsuse tegemiseks. Seega tehakse TJA suhtes otsused HMS-i järgi. Tulenevalt HMS-i ning RdtS-e regulatsioonidest on erinevad ka TJA ning raudteeinfrastruktuuriettevõtja kohta tehtavate otsuste valik ning vorm. Haldusmenetluses on olemas uurimisprintsiip, mille kohaselt on haldusorgan kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel (HMS § 6).

Vaide läbivaatamisel tuleb algset haldusakti või toimingut kontrollida igakülgselt ja põhjalikult, andmaks hinnangut selle õiguspärasusele. Kontrollida tuleb nii asja formaalset (vormilist ja menetlusõiguslikku) kui ka materiaalõiguslikku ehk sisulist poolt. Need põhimõtted välistavad kaebaja kartuse, et vaidemenetlus on lihtsustatud menetlus, kus kontrolliulatus on piiratud ja haldusakti sisuliselt ehk haldusakti alusandmeid ei kontrollita. KA nõustub kaebajaga osas, et KA peab pidevalt seisma hea ebaõiglase turusituatsiooni või turuosaliste diskrimineerimise vältimise eest.

KA ei nõustu kaebajaga aga osas, et sellest kohustusest tulenevalt ei ole üheski KA pädevusse kuuluvas seaduses sisuliselt sätestatud tähtaega, millise jooksul tuleb kaebus teise haldusorgani tegevuse peale esitada, kui vaideorganiks on määratud KA. Selline seisukoht ei põhine seadusel. Käesoleval juhul on kaebus esitatud RdtS, mitte KonkS alusel. Haldusmenetluses on küll uurimisprintsiip, kuid kindlasti ei saa selle eesmärgiks olla kaebuse adressaadi tegevuse lauskontroll kõikvõimalike seaduste alusel. On loogiline, et sarnaselt kohtumenetluselegi piirdutakse kaebuse raamiga ning sellest üldjuhul ei väljuta.

KonkS alusel esitatakse kaebused ettevõtjate tegevuse peale, mitte haldusorgani tegevuse peale. Eelnevast tulenevalt palub vastustaja jätta kaebuse rahuldamata.

Kohtuistung Kohtuistungil jäid menetlusosalised kohtule kirjalikult esitatud seisukohtade ja taotluste juurde.

Kohtu seisukohad Kohus on seisukohal, et kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada kohtuotsuse põhjendavas osas toodud motiividel. Kohtu põhjendused on alljärgnevad.

RdtS § 64 lg 2 alusel esitatav kaebus on vaie HMS tähenduses RdtS § 63 lg 2 p 9 kohaselt otsustab TJA kehtiva metoodika ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja raamatupidamisandmete alusel raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramise. TJA peadirektori 16.05.2008 ja 06.06.2008 käskkirjadega ongi seda tehtud. RdtS § 64 lg 2 sätestab, et kui taotleja leiab, et TJA on teda § 63 lg-s 2 nimetatud toimingute läbiviimisel kohelnud diskrimineerivalt või muul viisil ebaõiglaselt, on tal õigus pöörduda kaebusega KA poole.

KA-le 10.07.2008 esitatud kaebuses (tl 6-15) esitas kaebaja kaks taotlust. Esiteks palus kaebaja teha AS-ile Eesti Raudtee ettekirjutus korrigeerida TJA peadirektori 16.05.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405-0016 aluseks olevaid nende poolt esitatud andmeid ja esitada uued andmed mõistliku aja jooksul TJA-le. Teiseks palus kaebaja teha ettekirjutus TJA peadirektori 16.05.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405-0016 ja 06.06.2008 käskkirja nr 3.1-6/1405-0026 õigusaktide ja eluliste asjaoludega kooskõlla viimiseks mõistliku aja jooksul. Kohtu hinnangul oli kaebaja esimene taotlus esitatud RdtS § 64 lg 1 alusel raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja tegevuse peale. Tegemist on tõepoolest tähtajatu kaebusega, mida võib KA-le esitada eraõigusliku isiku ebaõiglase konkurentsialase tegevuse peale. Et selline kaebus on tähtajatu, kinnitas kohtuistungil ka KA esindaja (kohtuistungi protokoll, tl

136 pöördel). Nii on KA 10.07.2008 kaebuse esimese taotluse puhul asunud põhjendamatult hindama selle esitamise tähtaegsuse küsimust ja järelikult alusetult kaebuse selle taotluse osas ka tagastanud. Seetõttu peab KA asuma kaebust taotluse nr 1 osas läbi vaatama.

Teise taotlusena on kaebaja palunud KA-lt TJA peadirektori käskkirjade muutmist. Ehk teisisõnu on kaebaja eesmärgiks olnud TJA 16.05.2008 ja 06.06.2008 käskkirjade senise regulatsiooni kehtetuks tunnistamine ja uue regulatsiooni kehtestamine. Selline kaebaja eesmärk ühtib vaidemenetluse käigus saavutatavaga. Puudub mõistlik põhjendus, miks peaks RdtS § 64 lg 2 alusel TJA aktide peale KA-le esitatavad kaebused väljuma HMS vaidemenetluse regulatsiooni alt. HMS § 112 lg 2 sätestab, et eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele kohaldatakse HMS- i, kui seda näeb ette eriseadus. RdtS § 1 lg 5 kohaselt kohaldatakse RdtS-is ettenähtud haldusmenetlusele HMS-i sätteid, arvestades RdtS-st tulenevaid erisusi. RdtS-is on sätestatud, et kaebus tuleb esitada TJA tegevuse peale KA-le ning sätestatud on ka see, et KA lahendab kaebuse 2 kuu jooksul kogu vajaliku teabe saamisest arvates. Kui eriseaduses on reguleeritud vaid üksikud vaide esitamisega seotud küsimused, siis tuleb reguleerimata vaidemenetluse nüanssides juhinduda HMS vaidemenetluse regulatsioonist. Õige on olnud ka KA märkus, et eksitada ei tohi end lasta sellest, kui eriseaduses on haldusorganile esitatavat taotlust nimetatud mitte „vaideks“, nagu HMS-is, vaid näiteks „kaebuseks“ vmt. Kui eriseaduses sätestatud taotlus vastab oma olemuselt vaide tunnustele (st vaidlustatakse haldusorganis haldusakti või toimingut), tuleb käsitleda seda vaidena ja selle lahendamisel juhinduda eriseaduses reguleerimata küsimustes HMS-is sätestatud vaidemenetluse regulatsioonist. Seega on konkreetsel juhul RdtS-ga reguleeritud vaideorgan ja vaide lahendamise tähtaeg, kuid muus osas kohaldub RdtS-e puhul HMS-is vaidemenetluse kohta sätestatu. Lähtudes eeltoodust on põhjendamatud kaebaja väited, et RdtS-is § 64 lg-s 2 nimetatud kaebus ei ole samastatav HMS-is nimetatud vaidega. Varasem MKM-i halduspraktika (võimalik väärpraktika) sarnaste kaebuste lahendamisel ei oma asjas õiguslikku tähendust.

Vaide esitamise regulatsioon HMS-is Vaidemenetlust reguleerib HMS 5. ptk. HMS § 73 lg 1 kohaselt, kui seadusega ei ole sätestatud teistsugust vaidealluvust, esitatakse vaie haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet. Vastustaja väide sellest, et vaie on ekslikult esitatud KA-le, kuna HMS § 73 lg 1 alusel oleks tulnud see esitada hoopis TJA-le, on ekslik. Vaidealluvuse osas on eriseaduse, so RdtS-ga ette nähtud erinorm, mille kohaselt esitatakse kaebus vahetult KA-le. Kuivõrd vaideorgan on eriseadusega konkreetselt määratud, puudub vajadus pöörduda HMS § 73 lg-ga 1 määratud üldalluvuse poole. Seetõttu on kaebaja esitanud oma vaide õigele organile, so KA-le.

HMS § 75 sätestab, et vaie haldusaktile või toimingule tuleb esitada 30 päeva jooksul, kui seadus ei sätesta teisiti, arvates päevast, millal isik vaidlustatavast haldusaktist või toimingust teada sai või oleks pidanud teada saama. KA on oma 04.08.2008 kirjas (tl 62-64) asunud seisukohale, et vaie on KA-le esitatud tähtaja rikkumisega ning tagastanud kaebajale vaide. HMS § 77 kohaselt võib vaide esitamise tähtaja ennistada HMS §-s 34 sätestatud tingimustel. HMS § 34 lg 1 sätestab, et kui menetlustähtaeg on mööda lastud mõjuval põhjusel, võib haldusorgan oma algatusel või menetlusosalise taotlusel tähtaja ennistada. Vastavalt HMS §

57 lg-le 3 võib vaidlustamisviite puudumist pidada haldusakti vaidlustamise tähtaja möödalaskmise mõjuvaks põhjuseks, kui tähtaja möödalaskmine on tingitud vaidlustamisviite puudumisest. Vastustaja ei ole kaebajale andnud võimalust tähtaja ennistamise taotluse esitamiseks, rikkudes kohtu hinnangul nii hea halduse põhimõtet kui ka HMS §-s 6 sätestatud uurimisprintsiipi. Viimase kohaselt on haldusorgan kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. KA vaide tagastamise otsusest nähtuvalt on vaie TJA 06.06.2008 käskkirja vaidlustamiseks esitatud vaid 1-päevase hilinemisega. Arvestades ka asjaolu, et TJA kaevatud käskkirjade vaidlustamisviited ei sisaldanud vaide esitamiseks 30-päevase tähtaja viidet (et 30-päevane kaebetähtaeg vaidele kohaldub, selle väljaselgitamiseks on vaja läinud tervet kohtumenetlust), oleks KA hea halduse tava kohaselt pidanud andma kaebajale võimaluse tähtaja ennistamise taotluse esitamiseks, leides, et vaie on esitatud tähtaja rikkumisega. Seda tehtud ei ole. Kohtu hinnangul ei ole ülaltoodud asjaolusid arvestades kaebaja poolt kohtumenetluse jooksul väljatoodud põhjendused kaebetähtaja ennistamiseks ilmselgelt põhjendamatud (HMS § 57 lg 3). Nii on KA vaidemenetluse läbiviimisel rikkunud oluliselt haldusmenetluse üldpõhimõtteid ning seetõttu tuleb KA-l kaebaja 10.07.2008 kaebuse läbivaatamisel asuda vaide esitamise tähtaja küsimust uuesti hindama.

Kokkuvõte Kõike eelnevat kokku võttes on kohus seisukohal, et kaebus tuleb rahuldada. Kaebaja poolt KA-le 10.07.2008 esitatud kaebus tuleb KA-l kaebuse taotluse p 1 (teha AS-ile Eesti Raudtee ettekirjutus korrigeerida TJA peadirektori 16.05.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405-0016 aluseks olevaid nende poolt esitatud andmeid ja esitada uued andmed mõistliku aja jooksul TJA-le) osas menetlusse võtta. Taotluse p 2 osas (teha ettekirjutus TJA peadirektori 16.05.2008 käskkirja nr 3.1-6/08-1405- 0016 ja 06.06.2008 käskkirja nr 3.1-6/1405-0026 õigusaktide ja eluliste asjaoludega kooskõlla viimiseks mõistliku aja jooksul) tuleb KA-l anda kaebajale võimalus menetlustähtaja ennistamise taotluse esitamiseks.

Menetluskulude jagamine HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebus tehti vastustaja KA kahjuks.

Kaebuse esitaja on kohtule esitanud taotluse (tl 125-130) menetluskulude väljamõistmiseks vastustajalt summas 21 320 krooni koos kohtukulude nimekirja ja kuludokumentidega. Menetluskulu kandmine on toimikusse esitatud tõenditega tõendatud. Kohus leiab, et kantud õigusabikulud on mõistlikud ja põhjendatud HKMS § 93 lg 5 tähenduses. Seega tuleb vastustajalt mõista kaebuse esitaja kasuks välja menetluskuluna kantud õigusabikulud ja riigilõiv kokku summas 21 320 krooni.

Maret Altnurme Kohtunik