3-07-743/22 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Viive Ligi ja Ivo Pilving Otsuse tegemise aeg ja koht

26. mai 2008, Tallinn Haldusasja number 3-07-743 Haldusasi AS Pomes Feeds kaebus Audru Vallavolikogu 08.03.2007 otsuse nr 45 tühistamiseks ja kohaliku omavalitsuse detailplaneeringu menetlemise jätkamiseks kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 17.09.2007 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus AS Pomes Feeds ja Audru Vallavolikogu apellatsioonkaebused Asja läbivaatamise kuupäev 14.05.2008 Menetlusosalised Kaebuse esitaja – AS Pomes Feeds Vastustaja – Audru Vallavolikogu Kaasatud isik - Pärnu maavanem

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS Pomes Feeds apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Rahuldada Audru Vallavolikogu apellatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 17. septembri 2007 otsus haldusasjas nr 3-07-743 ja teha asja uueks läbivaatamiseks saatmata uus otsus, millega jätta AS Pomes Feeds kaebus rahuldamata ja menetluskulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Audru Vallavolikogu 05.06.2003 otsusega nr 80 algatati Haava maaüksuse detailplaneering Aruvälja külas, eesmärgiga ehitada vana väetisehoidla ümber kalajahuveskiks. 18.06.2003 sõlmiti Audru Vallavalitsuse ja AS Pomes Feeds vahel leping detailplaneeringu koostamise, korraldamise ja finantseerimise õiguse andmiseks kinnisasja omanikule. 18.06.2003 kooskõlastati detailplaneeringu lähteülesanne, määratleti planeeringuala ligikaudne suurus 1,8 ha ja nähti ette kalajahuveski keskkonnamõjude hindamine. Audru Vallavolikogu 15.01.2004 otsusega vastu võetu detailplaneeringu avalikul väljapanekul

26.02 – 11.03.2004 esitasid 232 valla elanikku järgmise vastuväite „Oleme vastu Võlla küla tee

3-07-743 2(10) ääres asuva väetiseküüni ümberehitusele kalajahu tehaseks, kuna oleme kindlad, et sealse tootmisega kaasneb meid häiriv hais.”

Audru Vallavalitsuse 15.03.2004 korraldusega algatati planeeritava kalajahutehase keskkonnamõju hindamine. OÜ Hendrikson & Ko koostatud keskkonnamõju hindamise aruande kohaselt jääb planeeritav käitis elamutest 500 m kaugusele ja vahetu mõju elamualadele on puhverdatud. Olulisematest häiringutest kalatööstuse juures on ebameeldiv lõhn, mida põhjustab kala roiskumine anaeroobsetes tingimustes selle ladustamisel ja töötlemisel ning seejuures tekkivad laguproduktid nagu ammoniaak, väävelvesinik, amiinid jne. Lõhnainete emissiooni vähendamiseks välisõhku on ette nähtud kasutada skrubberit (absorbtsioon ja kemoabsorbtsioonmeetod) hinnangulise puhastusefektiga kuni 90 %. Meetodi põhimõtteks on heitgaaside juhtimine läbi vedeliku, mis tulemusena toimub saasteainete sidumine. Välisõhu saasteainete eeldatavad saastetaseme maksimaalsed väärtused ei ületa normatiivseid ning ei kahjusta inimese tervist ja keskkonda. Reovee puhastamiseks äraandmise võimalikkus sõltub vastu võtva puhasti seisukorrast ja selle tehnilisest lahendusest. Enamasti ei ole väikepuhastid võimelised toime tulema antud koguse kontsentreeritud reovee purgimisel lisanduva koormusega. Piisava võimsusega on eeldatavasti piirkonnas üksnes Pärnu puhasti. Arendaja peaks sõlmima puhasti valdajaga enne tootmiskompleksi käikurakendamist võimalikult pikaajalise kokkuleppe, millega määrataks täpselt ära purgimiskoht, kanalisatsiooni juhitava vee kogused ja omadused jmt.

Peeter Luiga 31.05.2004 ekspertarvamuses rajatavas kalajahutehases kasutatava tootmistehnoloogia ja selle võimalike mõjude kohta välisõhu saasteseisundile juhti tähelepanu järgmisele: Lõpparuande järeldusest „arvutused näitavad, et saadud saastetasemed jäävad oluliselt madalamale saastetaseme piirväärtustest” ei tohi aru saada nii, et kavandatava tehnoloogia kasutamise korral ettevõttest tugevalõhnalisi ühendeid arvestatavas koguses ei eraldugi. Välisõhu kaitse seadusega keelatakse ka olfaktomeetriliselt tajutavate halvalõhnaliste heidete emissioon. Seetõttu tuleb ettevõtte tegevuse edasisele kavandamisele, eriti õhu saasteainete eraldumist mõjutavate tehnoloogiliste protsesside täpsustamisele, pöörata tõsist tähelepanu. Vajadus kalajahuvabrikute õhusaaste piiramiseks tuleneb mitte sedavõrd üksikute saasteainete mürgisusest (ohtlike ühendite kontsentratsioonid tugevalõhnalises haisubuketis on suhteliselt madalad), kui just välisõhu üldist kvaliteeti kahjustavast, inimeste heaolu rikkuvast lõhnast. Tugevalõhnaliste ühendite heitkoguste vähendamiseks nimetatud võimalustesse tuleb suhtuda skeptiliselt, kuna nende meetodite rakendamine võib osutuda ettevõtte tootmismahu, asukoha infrastruktuuri ja jääksoojuse mittekasutatavuse tõttu ülimalt ebarentaabliks. Heidete puhastusja/või püüdeseadmete eduka kasutamise takistuseks võib osutuda püütavate saasteainete sisaldumine liiga suures ballast-õhu hulgas. Kuna suur osa halvalõhnaliste ühendite heitest eraldub tehnoloogilistes protsessides nn organiseerimata heitena, võib tekkida raskusi eralduvate ühendite suunamisega puhastusja püüdeseadmetesse. Sorptsioonija põletusseadmete edukaks tööks on vaja piirata puhastatava õhu-gaasi segu kogust, teha selle liikumine ja väljumine välisõhku organiseerituks (ventilatsioonisüsteemid), tagada põletusseadmete efektiivseks tööks vajalik kõrge temperatuur (kütuse suur kulu), samas kui jääksoojusele puudub tarbija, eriti suvel. Need asjaolud komplitseerivad aruandes nimetatud puhastussüsteemide kasutuselevõtmist. Üheks võimaluseks on halvalõhnaliste ühendite lagundamine UV kiirguse (ka osooni) abil, kuid ka see eeldab heidete organiseeritust.

AS Entec keskkonnaekspert Mihkel Vaarik märkis 31.05.2004 arvamuses, et keskkonnamõjude hindamise aruandes on isegi viitamata 30.09.2004 jõustuvale Välisõhu kaitse seadusele, mille §

34 reguleerib analoogiliste võimalikku otseselt mittemõõdetavat, kuid kaebusi tekitavat lõhna emiteerivate ettevõtete tööd. Tulevikus on suund selleni, et mingidki mõjud ei ületaks ettevõtte/ kinnistu piire, sest need võivad tekitada piiranguid ümbritsevate alade kasutamisel. Kui selgub,

3-07-743 3(10) et ettevõtte poolt emiteeritav lõhn ebasoodsate ilmastikutingimuste juures ikkagi levib lähimate elamuteni, millist riski ei saa välistada, on arendajal vajalik välja töötada lõhna vähendamise tegevuskava ja rakendada täiendavaid meetmeid lisaks ca 90 % puhastusefektiga skrubberile.

Professor Rein Munter leidis ekspertarvamuses, et keskkonnamõjude hindamise aruanne ei vasta nõuetele, kuna lõppjäreldustes ei esitata selget seisukohta selle suhtes, kas vaadeldud tootmine kirjeldatud kujul on vastuvõetav või missuguste konkreetsete täiendavate abinõude rakendamine on vajalik vastuvõetavuse saavutamiseks.

Audru Vallavolikogu 17.10.2004 otsusega nr 215 tühistati vallavolikogu 15.01.2004 otsus. Audru Vallavolikogu 09.12.2004 otsusega nr 275 vastu võetud muudetud detailplaneeringu avalikul väljapanekul 04.01.-17.01.2005 esitas vastuväite Jaanus Põldmaa, viidates valla elanike varasemale avaldusele ja tehes ettepaneku rahva arvamusega arvestada.

Pärnu maavanem tagastas Audru Vallavalitsusele järelevalve teostamiseks saadetud detailplaneeringu materjalid 09.06.2004, 21.04.2005, 25.08.2005 ja 20.06.2006, viimati 21.11.2006 põhjendusel, et on jäetud põhjendamata Audru valla üldplaneeringu muutmise vajadus lähtuvalt piirkonna elanike huvidest. Kalajahuveskile 400 m raadiusega saasteallika mõjupiirkonna lisamisega suurendati sisuliselt detailplaneeringu maa-ala, minnes vastuollu planeeringu algatamise ja vastuvõtmise otsusega. Juhul kui detailplaneeringu käigus selgus, et planeeringuala suurus ei ole piisav, tuli omavalitsusel algatada planeering vajaliku suurusega maa-alal.

2. Audru Vallavolikogu 08.03.2007 otsusega nr 45 jäeti Haava maaüksuse detailplaneering (OÜ AB Büroo töö nr DET-23132) kehtestamata, arvestades detailplaneeringu menetlemise põhjalikkust ja valla üldplaneeringus sisalduvat ning kaaludes erinevate menetlusosaliste huve. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 2 lg 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse organitel õigus, võime ja kohustus korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes vallaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla arengu iseärasusi. KOKS § 6 lg 1 järgi on kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks korraldada vallas ka heakorda, jäätmehooldust ja territoriaalplaneerimist. Kohaliku omavalitsuse üksustel on üldine kohustus hoolitseda valla säästva arengu kaudu tema elanike heaolu ning neile elamisväärse elukeskkonna loomise eest. Neist põhimõtetest lähtuvalt võeti otsustamisel arvesse järgmist: 1) kohalike elanike vastuseisu tõttu on õigustatud mitte lubada endise väetisehoidla ümberehitamine kalajahuveskiks; 2) kalajahu tootmisega kaasneb negatiivne mõju keskkonnale (eelkõige reoveed, leviv hais); samas pole arendaja toonud välja olulisi asjaolusid, mis kaaluksid üles vallaelanike huvi elada puhtas keskkonnas; 3) kalajahuveski - olulise ruumilise mõjuga objekt Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p 19 tähenduses - on tootmisettevõte loomsete jäätmete töötlemiseks, mida valla üldplaneering ette ei näe. Vallavolikogul ei ole esitada olulisi põhjendusi valla üldplaneeringu muutmiseks; 4) AS Pomes Feeds pidi väetisehoidla omandamisel arvestama kehtiva üldplaneeringuga ja võimalusega, et üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut ei kehtestata; 5) ka ei esine kaalukaid avalikke huvisid kalajahu tootmiseks Audru vallas.

3. AS Pomes Feeds kaebuses paluti tühistada Audru Vallavolikogu 08.03.2007 otsus nr 45 ja kohustada kohalikku omavalitsust detailplaneeringu menetlemist jätkama. 1) Otsus on õigusvastane ning rikub kaebaja omandi põhiõigust ja õigust tegelda ettevõtlusega. 2) 04.01.-17.01.2005 detailplaneeringu avalikul väljapanekul esitas vastuväite vaid üks valla elanik, kes elab Haava maaüksusest kaugel, teised vastuväiteid ei esitanud. 3) Keskkonnamõjude hindamisel selgus, et saasteallika mõjupiirkond on ca 400 m raadiuses, samas ei ületa saasteainete kontsentratsioon lubatud norme. 400 m raadiuses ei asu elamuid. 4) Otsusest ei nähtu, kelle huve selle tegemisel kaaluti. Kaalumata on jäetud kaebaja huvi tegelda ettevõtlusega Audru vallas asuval temale kuuluval kinnistul.

3-07-743 4(10) 5) Detailplaneeringus on reovee ärajuhtimine lahendatud, see viiakse ära vastava autoga. Selleks on AS-ga Viljandi Veevärk sõlmitud leping. Välistatud on reovee sattumine pinnasesse. 6) Vallavolikogu loeb ebaõigesti kalajahuveski olulise ruumilise mõjuga objektiks Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p 19 mõttes ja valla üldplaneeringu muutmist vajalikuks. Kaebaja hinnangul soodustab valla üldplaneering tööstust endistes toomishoonetes, kus keskkonda mõjutavad faktorid on minimaalsed. Haava maaüksus asub metsaja põllumaade vahel. Üldplaneering ei keela tootmistegevust ega diferentseeri, millised ettevõtted on vallas lubatud.

4. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata, leides, et loomsete jäätmete käitlemise tehas on Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p 19 alusel olulise ruumilise mõjuga objekt, mille asukoha valiku tegemisel on üldplaneeringu koostamine planeerimisseaduse (PlanS) § 8 lg 5 järgi kohustuslik. Otsuses on piisavalt põhjendatud, miks arvestati kohalike elanike vastuväidet. Pealegi tuleb keskkonnaküsimuste lahendamisel lähtuda ettevaatusprintsiibist. Kaebajale anti võimalus esitada oma väiteid oma huvide kohta. Kaebaja väide, et volikogu ei ole tema huve kaalunud on ebaõige, sest kaebaja esitatut käsitleti volikogu otsuses. Kogutud andmed andsid olulist informatsiooni keskkonna mõjude kohta. Reovee äraviimisega seoses pöörduti AS Pärnu Vesi ja AS Viljandi Veevärk poole, kus tõusetus probleem, et kui kaebaja pole oma reovett eelmises tehase asukohas ära viinud, vaid lasknud selle ühiskanalisatsiooni, siis pole reovee äraviimise suhtes vallavalitsusel kindlust uues asukohas. See, et viimasel arutelul esitati üks vastuväide, ei muuda olukorda, sest varasematest vastuväidetest ei ole loobutud. Ka maavanem leidis, et tegemist on lahendamata planeeringuvaidlusega. Kohe, kui selgus üldplaneeringu muutmise vajadus, tulnuks anda detailplaneeringu koostamine üle haldusorganile ja PlanS § 10 lg 6 alusel sõlmitud leping lõpetada.

5. Pärnu maavanema arvates oli järelevalve PlanS § 23 lg 2 järgi kohustuslik, kuna planeering ei olnud koostatud vastavuses valla üldplaneeringuga ja planeeringulahenduses ei arvestatud väljapanekul esitatud vastuväidetega. Valla üldplaneeringu muutmise ettepanek tehti Haava kinnistu detailplaneeringu projekti p-s 1.3.2 „Kruntimine, arhitektuursed nõuded ning muudatusettepanek Audru valla üldplaneeringusse“. Audru valla üldplaneeringu järgi on tegemist määramata sihtotstarbega maaga. Kui varem oli väetisehoidla ehk ladu, siis kalajahu tootmine on täiesti erinev tegevus. Kalajahu tootmise puhul on tegemist tootmishoonete aluse ja nende teenindamiseks vajaliku maaga (tootmismaaga) vastavalt Vabariigi Valitsuse 24.01.1995 määrusele nr 36 „Katastriüksuse sihtotstarvete liikide ja nende määramise aluste kinnitamine“. PlanS § 9 lg 7 näeb põhjendatud vajaduse korral ette võimaluse kehtestatud üldplaneeringu muutmiseks ja sellisel juhul peab detailplaneering sisaldama kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekuid. Kaebaja 22.01.2007 vastuskirja saamine ei oleks muutnud maavanema seisukohti planeeringu õiguspärasuse küsimuses.

6. Tallinna Halduskohtu 14.08.2007 otsusega tühistati Audru Vallavolikogu 08.03.2007 otsus nr 45 ja kohalikku omavalitsust kohustati jätkama Haava maaüksuse detailplaneeringu menetlemist. Audru Vallavalitsuselt mõisteti kaebaja kasuks välja kohtukulud 9 402 krooni. 1) Asjas arvamuse andnud eksperdid ei välista ettevõtte poolt emiteeritava lõhna levimist lähimate elamuteni (M. Vaarik, prof R. Munter). Seega saab pidada põhjendatuks kohalike elanike väljendatud ja kogemustele (eelkõige Sauga tehase näitel) rajanevaid kartusi tootmisega kaasneva haisu elukeskkonda häirivast levikust. Ekspertide arvates pääsevad heitmed keskkonda mitte ainult korstnate kaudu, vaid juba varasematel etappidel (tooraine ladustamisel, tootmisruumidest), kust nende kogumine puhastamiseks on äärmiselt problemaatiline. Seega ei pruugi aidata ka kavandatud skrubberi puhastusefekti tõstmine. Puuduvad andmed väetisküüni seisundist ja vastavusest uue tootmise nõuetele. Uue tootmise projekti puudumise tõttu ei saa heitmete emissiooni ulatust välisõhku tõsikindlalt prognoosida. Kuna antud ei ole ka skrubberi gabariite ega selles kasutatavat lahust, pole seadme tegelik puhastusvõime teada.

3-07-743 5(10) 2) Kaebajal on täitmata keskkonnamõju hindamise aruande nõue sõlmida piisava võimsusega puhasti valdajaga pikaajaline kokkulepe reovee käitlemiseks. AS-ga Viljandi Veevärk sõlmitud lepingu võib käitleja lõpetada igal ajal, teatades sellest teisele poolele üks nädal ette.

3) Vallavolikogu hindas õigesti ohtu, et planeeritava kalajahutehase poolt emiteeritav halvalõhnaline heide halvendab inimeste elukeskkonda, kusjuures välistatud pole selle levimine isegi elamuteni asulas. Keskkonnamõju hindamise aruandes nõutud pikaajalise reovee käitlemise lepingu mitteomamine tõstab keskkonnareostuse riski.

4) Otsustamisel ei kaalutud õiglaselt kaebaja huve ja tema jaoks olulised aspektid jäeti tähelepanuta. Aastaid kestnud planeerimismenetlus ja arendaja poolt tehtud kulutused planeeringu koostamiseks, sh keskkonnamõjude hindamiseks, olid vastustajale tajutavad ja arendajale tulnuks esitada küsimusi tootmise seisukorra ja perspektiivide kohta. Otsusest ei nähtu, et oleks vaetud kalajahutehase rajamise võimalikkust mõnda teise kohta. Kaalumisprotsessi läbimata jätmine võib olla põhjustanud olulise vea, mis tingib otsuse tühistamise.

5) Eraõiguslik isik ei tohi olla detailplaneeringu koostamise tellija, kui detailplaneeringu koostamine ei toimu vastavuses kehtestatud üldplaneeringuga (PlanS § 10 lg 6). Riigikohtu lahendi 3-3-1-12-07 p 18 kohaselt tulnuks vea avastamisel planeeringu koostamise korraldamine koheselt üle anda haldusorganile ja PlanS § 10 lg 6 esimese lause alusel lõpetada kaebajaga 18.06.2003 sõlmitud leping. Planeeringu koostamine kaebaja poolt võib olla vähendanud võimalusi erinevate huvide tasakaalustatud arvessevõtmiseks ja põhjustanud väära otsuse tegemise. Pole välistatud, et planeeringu läbipaistvuse suurenemisel kasvab ka vallaelanike usaldus kasutusele võetava tehnoloogia vastu ja planeeringut on võimalik kehtestada.

6) PlanS § 23 lg 2 p 1 järgi oli maavanema järelevalve kohustuslik. PlanS § 24 lg 3 alusel saab kohalik omavalitsus kehtestada ainult maavanema poolt järelevalve käigus heakskiidetud detailplaneeringu. Käesoleval juhul maavanema heakskiit puudub. Maavanem keeldus heakskiitu andmast, kuna maale taotletav sihtotstarve erines üldplaneeringus toodust ja planeeringu joonisel fikseeritud 400 m raadiusega saasteallika mõjupiirkond väljus planeeringualast. Planeeringualaks on soovitav võtta territoorium, kuhu planeeringu koostamise tinginud huvist tulenevalt ulatub planeeringuobjektist lähtuv mõju. Kuna maavanema kooskõlastuse puudumisel ei saanud kohalik omavalitsus planeeringut kehtestada ja samas olid ilmnenud menetlusvead, tulnuks kohalikul omavalitsusel lõpetada kaebajaga 18.06.2003 sõlmitud leping ja asuda ise planeeringut koostama. Kohus tõlgendas kaebaja taotlust kohustamisnõudena viia läbi nõuetekohane planeerimismenetlus ja otsustada seejärel planeeringu kehtestamise küsimus. Menetlustoimingute jätkamise võimaldamiseks tühistas kohus vaidlustatud otsuse.

7) Kehtiv planeering näeb ette tootmise arendamist endistes tootmishoonetes nagu Haava kinnistul asuv väetisehoidla ning kalajahu tootmise negatiivsed mõjud ja elanike vastuseis võivad olla ületatavad planeeritava keskkonda säästva tehnoloogia rakendamise abil. Väikese võimsusega kalajahuveski ei ole käsitletav olulise ruumilise mõjuga objektina Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p 19 mõttes. Olulise ruumilisega mõjuga objektiks olemine nõuab saasteainete hulga olulist suurenemist ja suurele territooriumile ulatuvat mõju, milleks poleks mõistlik lugeda ainult 400 m raadiusega põlde ja metsa hõlmavat ringi, kus tehnoloogilises protsessi tekkiv spetsiifiline lõhn on tajutav ainult seal parajasti viibivale väikesearvulisele hulgale inimestele.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Audru Vallavolikogu apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja jätta uue otsusega kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuse põhjendused. 1) Vallavolikogu ei nõustu kohtu väitega kaalutusvigade ja kaalumisprotsessi läbimata jätmine kohta. Enne kaevatava otsuse vastuvõtmist küsis vallavalitsus 09.01.2007 kirjaga kaebajalt seisukohti ja vastuväiteid maavanema kirjas väljendatud seisukohtadele ja detailplaneeringu kehtestamata jätmisele, järgides HMS § 40 lg-t 1. Kaebaja leidis 22.01.2007 kirjas, et üld-

3-07-743 6(10) planeeringu muutmine ei ole vajalik ja Pärnu Maavalitsuse viide elanike vastuseisule tehase rajamisele ei ole tõsiselt võetav, kuna pole selge, kuidas tehase rajamine rikub vastuväite esitanud kohalike elanike õigusi. Muid asjaolusid, mida volikogu võinuks kaaluda, kaebaja ei esitanud. Volikogu kajastas otsuses kaebaja esitatut ja kaalus kaebaja huve. 2) Kohus ei arvestanud, et volikogu otsuses toodi välja põhjendused, miks leiti, et üldplaneeringu muutmiseks ei ole põhjendatud vajadust. Volikogu pidi PlanS § 9 lg 7 kohaselt üldplaneeringu muutmise otsustamisel kaaluma muuhulgas ka erinevate huvigruppide õigusi ja huve. Selline eesmärk tuleneb planeerimise eesmärgist (PlanS § 1 lg 2). 3) Volikogu menetleb hetkel valla uut üldplaneeringut, mille põhimõte on, et tööstus ja tootmine koondatakse Lemmetsa külla. See on juba välja kujunenud ja seda arendatakse edasi. Ei ole mõistlik pillutada tootmisja tööstusettevõtteid valla territooriumile laiali vaid kinnistute omandamise järgi. Kuna volikogu on kaalunud üldplaneeringu muutmise vajadust, ei pea ta seda uuesti tegema. PlanS § 23 lg 1 p 2 ja § 23 lg 3 p 3 kohaselt on üldplaneeringu muutmise ettepanekut sisaldava detailplaneeringu kehtestamise eelduseks maavanema nõusolek, mis antud juhul puudus. Volikogu ei saanud minna vastuollu maavanema seisukohtadega. 4) See, et planeeringu koostamist on algusest peale korraldanud vale isik, toob kaasa planeerimismenetluse tulemi õigusvastasuse, seega detailplaneeringu projekti sellisel kujul kehtestamata jätmine on õige. Planeerimismenetluse jätkamine pole aga otstarbekas, kuna esinevad muud põhjused, miks tuleb jätta detailplaneeringu projekt sellisel kujul kehtestamata. 5) Ebaõige on kohtu seisukoht, et väikese võimusega kalajahuveski ei ole käsitletav olulise ruumilise mõjuga objektina Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p 19 tähenduses. Olulise ruumilise mõjuga objekt on ka loomsete jäätmete käitlemise tehas, mitte ainult loomsete jäätmete matmispaik. Keskkonnamõju hindamise aruande järgi plaanitakse kalajahu toota kalarapetest (loomsed jäätmed).

8. AS Pomes Feeds vastuses paluti jätta Audru Vallavolikogu apellatsioonkaebus rahuldamata. Vallavolikogu tugineb kirjale, milles küsiti kaebaja arvamust maavanema seisukohtade suhtes. Kaebaja keskendus maavanema seisukohtade analüüsile, eeldades, et tema huvidega seotud asjaolud on teada. Volikogu oli teadlik, et kinnistu Sauga vallas, kus asub kalajahutehas, on võõrandatud ja kaebaja peab sealt välja kolima. Samuti oli volikogu teadlik kohtuvaidlusest Sauga Vallavalitsusega, mille tulemusena kaebaja tehasel puudub kasutusluba Sauga vallas. Vallavolikogu jättis need asjaolud tähelepanuta, sest otsuses vastavad seisukohad puuduvad. Kaebaja arvates ei ole võimalik viidata kehtestamata üldplaneeringule. Kaebaja leiab jätkuvalt, et antud juhul polnud vaja muuta üldplaneeringut ja küsida maavanemalt nõusolekut. Väär on seisukoht, et kui planeeringu koostamist on algusest peale korraldanud vale isik, toob see kaasa menetluse tulemi õigusvastasuse. PlanS § 10 lg 6 nõue planeeringu koostaja isiku suhtes ei tähenda alati seda, et kellegi huve pole arvestatud. Antud juhul seda väita ei saa, kuna planeeringu koostaja oli kaebaja, kelle õigusi planeeringu kehtestamata jätmisega rikuti. Olles tutvunud objektide nimekirjaga, võib järeldada, et väikest kalajahutehast ei saa võrrelda kaubaja reisisadamate ja tselluloositehasega. Määruse ühe koostaja Jüri Lassi arvates ei ole kalatöötlemistehase näol tegemist selles nimekirjas sisalduva objektiga ja sama leidis kohus.

9. AS Pomes Feeds apellatsioonkaebuses paluti muuta kohtuotsuse põhjendusi ja täiendada põhjendusi apellatsioonkaebuses toodud motiividega, muus osas jätta kohtuotsus jõusse. 1) Kaebaja ei nõustu kohtu hinnanguga keskkonnamõjude hindamise aruandele. Keskkonnaoht pole tõendatud ja aruandes on pakutud keskkonnasõbralik lahendus. Kohus arvestas ekspertide arvamustega valikuliselt, jättes tähelepanuta olulisi, eriti 2006. a arvamusi. 05.09.2006 täiendas ekspert P. Luiga oma arvamust järgmiselt: „...Tegutsev ettevõte peab tagama, et tema õhuheidete sisaldus, ületades tuulealuses suunas tema tootmisterritooriumi piiri, oleks lahjenenud väliõhus lubatud määrani. Mingeid täiendavaid piiranguid, mis

3-07-743 7(10) lisanduksid ettevõtte ümbruse teiste kinnistute sihtotstarbelisele kasutamisele, ettevõtte tegevus oma territooriumil automaatselt kaasa ei too.“ Kohus jättis tähelepanuta ekspert M. Vaariku 31.05.2004 ja 05.09.2006 arvamused, et riski maandamiseks saab kasutada välisõhu saasteloas ja erisaasteloas ettenähtud meetmeid ja seirenõudeid. Samuti toetati reovee küsimuse lahendamist läbi reovee äraviimise Pärnu puhastisse. Ei arvestatud prof. R. Munteri seisukohta, et küsitavaks tuleb lugeda haisu levik 400 m tsooni. 2) Kohus luges põhjendamatult keskkonnaohtlikuks, et reovee käitlemise pikaajaline leping on sõlmimata. Kaebaja arvates on vallavalitsuse poolt teostatav ehitusjärelevalve tõhus vahend, kuna tehase töötamisel kahjulike mõjude ilmnemisel on võimalik tunnistada kasutusluba kehtetuks. Kaebajal on eelkokkulepe AS-ga Viljandi Veevärk. Sauga vallas tegutsevast tehasest eralduvad reoveed võetakse kuni tänaseni ilma lepinguta vastu AS Pärnu Vesi puhastis. 3) Detailplaneering ei muuda Audru valla üldplaneeringut ega ole sellega vastuolus. Valla üldplaneeringus on Haava maaüksuse piirkond käsitletud kui „valge ala", st ala, kus võib jätkata senist maakasutust. 4) Kohus jättis tähelepanuta, et Pärnu maavanem andis viimase seisukoha detailplaneeringu suhtes 21.11.2006. Vahetult enne detailplaneeringu kehtestamist maavanem järelevalvet ei teostanud, kuigi haldusmenetluse käigus koguti tõendeid ja kuulati ära huvitatud isik. Seega võib väita, et Pärnu maavanemalt ei ole küsitudki nõusolekut enne otsuse vastuvõtmist. Kuna vastustaja jättis PlanS § 23 lg 1 alusel otsuse vastuvõtmise eelduseks oleva menetlustoimingu tegemata, on otsus õigusvastane ka sellel põhjusel. Tegemist on tõsise menetlusveaga, mis tingis ebaõige otsuse tegemise.

10. Audru Vallavolikogu vastuses paluti jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Halduskohus tühistas kaevatava otsuse kaalutlusreeglite rikkumise tõttu, leides, et Audru Vallavolikogu ei kaalunud Haava maaüksuse detailplaneeringu kehtestamata jätmise otsustamisel õiglaselt kaebaja huve ja jättis tema jaoks olulised aspektid tähelepanuta. Veel leidis halduskohus, et detailplaneeringu alale kavandatav kalajahuveski ei ole olulise ruumilise mõjuga objekt Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p 19 mõttes.

Ringkonnakohus leiab, et eeltoodud halduskohtu seisukohad ei ole õiged.

12. PlanS § 8 lg 5 kohaselt on üldplaneeringu koostamine kohustuslik olulise ruumilise mõjuga objekti asukoha valiku tegemisel. PlanS § 8 lg 6 kohaselt on olulise ruumilise mõjuga objektiks selle seaduse tähenduses objekt, millest tingitud transpordivood, saasteainete hulk, külastajate hulk ja tooraine või tööjõu vajadus muutuvad objekti kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt ning mille mõju ulatub suurele territooriumile. PlanS § 8 lg 6 alusel Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määrusega nr 198 kehtestatud nimekirja p 19 kohaselt on olulise ruumilise mõjuga objektiks loomsete jäätmete matmispaik ja käitlemise tehas.

Kaebaja kavandab rajada detailplaneeringu alale väetisehoidla asemele kalajahu tootmise tehase loomsete jäätmete (kalarapped) käitlemiseks (taaskasutusse suunamiseks) ehk teisisõnu loomsete jäätmete käitlemise tehase. Keskkonnamõjude hindamise aruandes märgitakse, et tehase käikulaskmine võimaldab suurendada piirkonnas kalarapete, mis on nii väärtuslikuks tooraineks kui biolagunevateks jäätmeteks, taaskasutust. Keskkonnamõjude hindamise aruandest jääb mulje, et käitlema kavatsetakse hakata kohalikku toorainet ja tegemist on kohaliku loodusressursi säästliku kasutamisega. Ringkonnakohtu istungil ilmnes aga kaebaja esindaja selgitusest, et tooraine (kalarapped) pärineb Läti Vabariigist. Seega muutuvad objekti

3-07-743 8(10) kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt lisaks saasteainete hulgale ka tooraine vajadus ja transpordivood, sest kogu tooraine veetakse kohale Läti Vabariigist ja ära tuleb vedada reovett niivõrd suures koguses, et selle vastuvõtmiseks ja puhastamiseks on aruandes peetud piisava jõudlusega olevat eelkõige Pärnu puhastit.

Arvestades eeltoodut leiab ringkonnakohus, et Audru Vallavolikogu kaevatavas otsuses on Haava maaüksuse detailplaneeringualale kavandatavat kalajahuveskit käsitletud õigesti olulise ruumilise mõjuga objektina PlanS § 8 lg 6 ja Vabariigi Valitsuse 15.07.2003 määruse nr 198 p

19 mõttes, mille asukoha valiku tegemisel on üldplaneeringu koostamine PlanS § 8 lg 5 alusel kohustuslik. Vallavolikogu järeldas õigesti, et antud juhul on tegemist valla üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga ja valla üldplaneeringu muutmiseks peab olema oluline põhjus.

13. Kuna antud juhul on tegemist Audru valla üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga, oli selle kehtestamiseks vajalik Pärnu maavanema nõusolek vastavalt PlanS § 23 lg 3 p-le 3. Samas ei tohtinud kaebaja eraõigusliku isikuna olla detailplaneeringu koostamise tellija, kuna detailplaneeringu koostamine ei toimunud vastavuses kehtestatud üldplaneeringuga (PlanS § 10 lg 6).

14. Detailplaneeringu koostamine ja planeerimismenetluse kulude kandmine ei tekita kaitstavat usaldust, et detailplaneering ka kehtestatakse. Planeerimisseadusest ei tulene kohalikule omavalitsusele kohustust eelnevad menetluse etapid läbinud detailplaneering kindlasti kehtestada. Riigikohtu halduskolleegium on 06.11.2002 otsuse nr 3-3-1-54-03 punktis 42 leidnud: „Kolleegium peab vajalikuks täpsustada, et planeeringu algataja poolt planeeringu ja selle lisadokumentide koostamisele kulutatud summad ei tohi kaalutlusotsuse tegemisel takistada muude oluliste aspektide arvessevõtmist. Vastasel juhul oleks kahjustatud demokraatlik otsustusprotsess. Planeerimismenetluses järjest suuremaid kulutusi tehes oleks selliselt võimalik avaldada volikogule üha suuremat survet. Teised otsustamisel tähtsust omavad asjaolud omandaksid järjest väiksema kaalu. Planeerimismenetluse kuludel saab määrav tähtsus olla vaid siis, kui planeeringu kehtestamisele ei ole olulisi sisulisi vastuväiteid. Mingit tähendust ei saa planeerimisotsuse tegemisel olla planeeringus ettenähtud hoone ehitusprojekti ettevalmistamise kuludel. Planeeringu algataja saab tarbetuid kulutusi vähendada, kui ta uurib eelnevalt planeeringu kehtestamise reaalseid väljavaateid ega võta põhjendamatuid riske seoses oluliste õigushüvede kahjustamisega.“

15. Detailplaneeringu kehtestamise (kehtestamata jätmise) otsustamisel teostab kohalik omavalitsus planeerimisdiskretsiooni. Haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 järgi tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ja kaaludes põhjendatud huvi. Vastavalt HKMS § 19 lg-le 6 kontrollib halduskohus diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul, kas akti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 14.10.2003 otsuse nr 3-3-1-54-03 punktis 38, et halduse kaalutlusehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, kas kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlusja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, kas ei ole väljutud diskretsiooni piiridest ning ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga.

16. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole Audru Vallavolikogu kaevatava otsuse tegemisel väljunud diskretsiooni piiridest ega rikkunud kaalutlusreegleid. Otsus Haava maaüksuse detailplaneeringu

3-07-743 9(10) kehtestamata jätmise kohta on piisavalt põhjendatud. Põhjaliku planeerimismenetluse käigus on kogutud õiguspärase kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni, võetud arvesse asjassepuutuvad väiteid ja seisukohti ning see kajastub ka otsuses. Otsuses on loetletud detailplaneeringu menetluses teostatud toimingud ja toodud menetluses osalenud isikute seisukohad, samuti on välja toodud otsustamisel arvesse võetud kaalutlused, kaalutud huvitatud isikute (kaebaja ja vallaelanike) põhjendatud huve ning otsustatud jätta detailplaneering kehtestamata.

Kuigi asjas arvamuse andnud eksperdid pidasid parima võimaliku tehnika ja tehnoloogiaga (mida eksperdid Peeter Luiga ja Mihkel Vaarik pidasid samas ülimalt ebarentaabliks) võimalikuks vähendada välisõhu saasteainete hulka ning leidsid, et saasteainete eeldatavad saastetaseme maksimaalsed väärtused ei ületa normatiivseid, ei saa haldusasjas kogutud tõendite alusel välistada ebameelduva haisu levimist planeeritava kalajahuveski ümbruses selle tööle hakkamisel. Ka prof Rein Munter möönis, et tehase suhteline eraldatus ca 0,5 km ulatuses ei ole 100%-line garantii, et halb lõhn elumajadeni ei ulatu. Oluline ei ole mitte ainult saastelevi, vaid ka inimese tajumispiir erinevate halvastilõhnavate ainete suhtes. Ringkonnakohtu arvates see, et eeldatavad saastetaseme maksimaalsed väärtused ei ületa normatiivseid ja ükski naabruses asuv elamu ei paikne arvutuste kohaselt emiteeritaval saateainete levikul tekkivate maksimaalsete kontsentratsioonide piirkonna ulatuses, ei tähenda, et kohalik omavalitsus ei peaks planeerimisotsuse tegemisel arvestama elanike huvi elada haisuvabas, puhtas ja elamisväärses keskkonnas. Seni kuni vastupidine ei ole kindlalt ümberlükatud tuleb eeldada, et haisu levimine on piirkonnas võimalik (ettevaatusprintsiip).

17. Audru Vallavolikogu lähtus otsuse tegemisel kehtivast üldplaneeringust ning ei pidanud kaebaja huve sedavõrd kaalukateks, et kehtestada kõnealune üldplaneeringut muutev detailplaneering. Vallavolikogu võttis otsuse tegemisel arvesse kohalike elanike vastuseisu väetisehoidla kalajahuveskiks ümberehitamisele ning pidas vallaelanike heaolu ning huvi elada puhtas ja elamisväärses keskkonnas kaalukamaks kaebaja huvidest rajada endise väetisehoidla asemele kalajahu tootmise tehas ja toota kalajahu Audru vallas. Vallavolikogu leidis otsuses ka, et kalajahu tootmiseks Audru vallas ei esinenud kaalukat avalikku huvi. Seega ei ole vallavolikogu jätnud kaebaja huve ja olulisi aspekte tähelepanuta, nagu ekslikult leidis halduskohus, vaid on neid otsustamisel hinnanud, kuid on pidanud kaebaja huve (rajada endise väetisehoidla asemele kalajahu tootmise tehas ja toota kalajahu Audru vallas) kohalike elanike huvidest vähem kaalukateks. Samuti ei ole vallavolikogu pidanud avalikes huvides olevaks seda, et kalajahu tootmine toimuks Audru vallas. Seega on kaebaja väide ja kohtu järeldus kaebaja huvide kaalumata jätmisest põhjendamatu. Ringkonnakohus ei näe sellisele seisukohale asumises ühtegi kaalutlusviga. Küsimus, kas käesoleval juhul eelistada kaebaja või kohalike elanike huve, on poliitiline otsustus, millesse kohus sekkuda ei saa.

18. Audru Vallavolikogu juhtis õigesti tähelepanu Audru Vallavalitsuse 09.01.2007 kirjale „Aruvälja külas Haava maaüksuse detailplaneeringu menetlemine“, mis oli ära märgitud ka kaevatavas otsuses ja milles anti kaebajale teada valla seisukoht jätta detailplaneering kehtestamata. Kaebajal paluti esitada oma arvamus ja vastuväited vastavalt HMS § 40 lg-le 1. Muuhulgas paluti kaebajal selgitada, millised huvid ja vajadused on kaebajal üldplaneeringu muutmiseks ning millised asjaolud tingivad nende eelistamise piirkonna elanike ja maaomanike huvidele ja vajadustele. Kaebaja leidis 22.01.2007 vastuses, et valla üldplaneeringu muutmist ei toimu ja tal puudub vajadus vastata kirja eeltoodud küsimusele. Samas ei pidanud kaebaja tõsiselt võetavaks maavanema ja valla väidet, et elanikud ei ole rahul sellise tehase rajamisega. Kaebaja arvates ei ole võimalik ebameeldiv lõhn nii oluline, et keelata tööstus. Seega on kaebaja saanud oma huve piisavalt selgitada ja kirjeldada tootmise perspektiive.

3-07-743 10(10)

19. Pärnu maavanemalt viimast korda detailplaneeringu kehtestamiseks Audru Vallavalitsuse poolt nõusoleku küsimisest kuni kaevatava otsuse tegemiseni möödunud ajavahemikku ei saa pidada sedavõrd pikaks, et oleks alust väita, et maavanemalt ei küsitudki detailplaneeringu kehtestamiseks nõusolekut.

20. Käesoleval juhul on põhjendatud kohaliku omavalitsuse lähtumine ettevaatusprintsiibist. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et tõhusaks vahendiks võiks olla vallavalitsuse poolt teostatav ehitusjärelevalve, sest kahjulike mõjude ilmnemisel on võimalik tunnistada kasutusluba kehtetuks. Juhul, kui kohalik omavalitsus oleks vaatamata kohalike elanike vastuseisule kehtestanud kõnealuse detailplaneeringu ja kahjulikud mõjud ilmneksid tehase töötamisel, kaasneksid sellega kaebajale lisaks kulutustele planeeringumenetluses veel kulutused seoses ehitamise ja tehnika soetamisega, samuti võimalike lubade taotlemisega ning lõpptulemusena ei pruugiks olla kaebajal võimalik seal kalajahu toota. Küsimus, kas lubada haisu levitada võiva tööstuse rajamist elamute lähedusse, on kohane lahendada planeerimismenetluses, ehkki planeeringu kehtestamine ei pruugi tingimata kohustada andma täiendavaid lube tehase käivitamiseks.

21. Kaebaja selgitas ringkonnakohtu istungil oma huvi, et temaga seotud kalajahu tootmise ettevõtted asuksid mitmes asukohas hajutatult. Kaebaja selline eesmärk on vastuolus avaliku huvi ja säästva arengu põhimõttega. Saasteaineid ja ebameeldivat lõhna levitavad objektid tuleb kontsentreerida, et vähendada saastatavate piirkondade arvu. Keskkonnamõjude aruande kohaselt on oluline ka see, et suuremas mahus ühes tehases toimuva tootmise korral on väljapaisatavast õhust võimalik saasteaineid eemaldada suuremas mahus, kui mitmes väiksemas tehases kokku.

Kaebajal ei ole õigust nõuda, et ta saaks saastavat tegevust arendada igas vallas ja just seal, kus see talle kõige sobivam on. Kuigi Audru Vallavolikogu ei pidanud võimalikuks kalajahutehase rajamist valla territooriumile, ei ole kaebaja omandiõigus jäänud täielikult kaitseta. Kaebajalt ei ole võetud võimalust igasuguseks majandustegevuseks oma kinnistul.

22. PlanS § 10 lg 6 kohaselt ei tohtinud kaebaja eraõigusliku isikuna olla detailplaneeringu koostamise tellija, kuna detailplaneeringu koostamine ei toimunud vastavuses kehtestatud üldplaneeringuga. See menetlusviga ei saanud aga tuua kaasa kaebaja õiguste rikkumist, sest kaevatava otsusega jäeti kaebaja tellimisel koostatud detailplaneering kehtestamata. Ringkonnakohus ei leia, et olukorras, kus on ilmnenud eeltoodud menetlusviga, peaks kohalik omavalitsus asuma igal juhul ise planeeringut koostama.

23. Olukorras, kus Audru Vallavolikogu on piisavalt põhjendanud, miks nad ei pea võimalikuks kalajahutehase rajamist valla territooriumile, ei olnud ringkonnakohtu hinnangul kohaliku omavalitsuse detailplaneeringu menetlemise jätkamiseks kohustamine põhjendatud.

24. Tulenevalt eeltoodust jätab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata, rahuldab Audru Vallavalikogu apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu otsuse ja teeb uue otsuse kaebuse rahuldamata jätmise ja menetluskulude kaebaja enda kanda jätmise kohta.

Viive Ligi Ivo Pilving Lilianne Aasma