3-08-558/9 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukooseis Kohtunik Tiina Pappel Otsuse tegemise aeg ja koht

15. mai 2008. a, Tallinn Haldusasja number 3-08-558 Haldusasi V.S. kaebus Kodakondsusja Migratsiooniameti 06.03.2008. a otsuse 20081079 tühistamise nõudes. Menetlusosalised Kaebuse esitaja V.S.; Kodakondsusja Migratsiooniamet, volitatud esindaja Margot Pellmas Asja läbivaatamise aeg Kirjalikus menetluses Resolutsioon Jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 26 lg 1 p 6). Edasikaebamise kord Käesoleva otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest 15. maist 2008. a arvates esitada apellatsioonkaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 31 lg 1, 4)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. V.S. on määratlemata kodakondsusega isik, kellel on Eesti Vabariigis tähtajaline elamisluba alates 06.07.1995 ning seda on korduvalt pikendatud. Viimati pikendas Kodakondsusja Migratsiooniamet (edaspidi KMA) otsusega 2021281338/TEP tähtajalise elamisloa kehtivusaega 01.01.2007 kuni 31.12.2011.

2. V.S. esitas 26.11.2007 posti teel KMA-le pikaajalise elaniku elamisloa taotluse ning kõrvaldas taotluses esinevad puudused 11.12.2007.

3. KMA 06.03.2008 otsusega nr 20081079 (edaspidi otsus) jättis KMA V.S. taotluse rahuldamata põhjusel, et V.S. ei vasta välismaalaste seaduse (VMS) § 144 lg 1 p-s 1 sätestatud tingimusele. VMS § 144 lg 1 p 1 kohaselt võib pikaajalise elaniku elamisloa anda välismaalasele, kes on elanud Eestis elamisloa alusel pidevalt vähemalt viis aastat vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist. Pidevalt Eestis elamise perioodi hulka loetakse Eestist ajutist eemalviibimist, mis ei ületa kuut järjestikust kuud ja kokku kümmet kuud viimase aasta jooksul vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist. Piirivalveameti andmetel viibis V.S. viimase viie aasta jooksul vahetult enne pikaajalise elamisloa taotluse esitamist Eestist eemal üle kuue järjestikuse kuu ja kokku üle kümne kuu, mida kinnitab ka V.S. ise pikaajalise elaniku elamisloa taotluses.

4. V.S. ei nõustunud KMA otsusega ning esitas 24.03.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse.

KAEBUSE ESITAJA SEISUKOHT

5. Kaebuse esitajal olid täidetud kõik vajalikud tingimused pikaajalise elamisloa saamiseks välja arvatud VMS § 144 lg 1 p-s l sätestatud tingimus, mille kohaselt pikaajalise elaniku elamisloa võib anda välismaalasele, kes on elanud Eestis elamisloa alusel pidevalt vähemalt viis aastat vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist. Samas ei arvestanud KMA otsuse tegemisel Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ {Euroopa Liidu Teataja L 016, 23/01/2004 lk 0044 - 0053) pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta. Nimetatud direktiiv austab põhiõigusi ning peab kinni põhimõtetest, mida tunnustab inimõiguste ja põhivabaduste kaitse Euroopa konventsioon ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta. Direktiivi vastu võttes sätestas Euroopa Liidu Nõukogu lõikes 6, et pikaajalise elaniku staatuse saamise põhikriteeriumiks peaks olema liikmesriigi territooriumil elamise kestus ning riigis elamine peaks olema seaduslik ja pidev, et isik võiks näidata, et ta on riigiga püsivad sidemed loonud. Kaebuse esitaja on seisukohal, et sellisel juhul tuleks ette näha teatud paindlikkus, et arvestada olukordi, kus isikul on vajadus ajutiselt riigist lahkuda. Kaebuse esitaja märgib, et tema lapsepõlv möödus Eestis ning ta omandas hariduse Tallinna 5. Keskkoolis ning töötas hiljem kaupluses „Minsk“. Hiljem otsustas kaebuse esitaja minna edasi õppima Itaaliasse ning peale lõpetamist tagasi tulla, kuna tema ema, õde ning teised sugulased elavad Eestis.

6. Otsuses märgitakse, et Eestis pideva elamise aja kindlakstegemisel ei ole välismaalaste seaduses ettenähtud kaalutlusõigust. Kaebuse esitaja leiab, et õigusnormi ei saa tõlgendada ainult seadusetähest lähtudes, vaid tuleb selgitada välja, millised olid seadusandja kavatsused, eesmärgid ja ettekujutused normist selle loomisel. Välismaalaste seaduse § 14 lõike 1 punkti 1 mõtteks ja eesmärgiks võiks nimetada sotsialiseerimist, mis tähendab, et antud õigusnormis kehtestatud aja jooksul välismaalane sulandub keskkonda ja omandab teadmiste, normide ja väärtuste süsteemi ning teadmised Eesti kultuurist. Kaebuse esitaja on seisukohal, et ta on sotsialiseerunud ühiskonda, omab püsivat sissetulekut ning sidemeid riigiga, on elanud enamiku oma eluaastatest Eesti Vabariigis. VASTUSTAJA SEISUKOHT

7. KMA on seisukohal, et vaidlustatud otsus on õiguspärane ning selle tühistamiseks puudub alus. Piirivalveameti piiriületuste andmebaasi andmetel ei ole V.S. vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist elanud Eestis elamisloa alusel pidevalt vähemalt 5 aastat, vaid on eelpool nimetatud perioodil viibinud Eestist eemal üle 6 järjestikuse kuu ja kokku üle 10 kuu. Arvestades eeltoodut, ei vasta V.S. pikaajalise elaniku elamisloa andmise tingimustele ning seetõttu tuleb talle pikaajalise elaniku elamisloa andmisest keelduda. VMS määratleb üheselt, kuidas teha kindlaks Eestis pideva elamise aeg ning haldusorganile ei ole selles osas kaalutlusõigust ette nähtud. Eestist üle kuue järjestikuse kuu ja kokku üle kümne kuu eemalviibimist ei saa käsitleda Eestis elamisena isegi siis mitte, kui välismaalane on enamuse oma eluaastates elanud Eestis ning tal on Eestis elukoht, vara ja pere. Pikaajalise elaniku elamisloa andmisest keeldumine ei võta kaebuse esitajalt seaduslikku alust Eestis viibimiseks ning õigust taotleda uuesti pikaajalise elaniku elamisluba, juhul kui kaebuse esitaja vastab VMS-is sätestatud tingimustele. Kuigi kaebuse esitaja ei vasta antud hetkel VMS-is sätestatud pikaajalise elaniku elamisloa saamiseks ette nähtud tingimustele, ei halvene isiku olukord, kuna ta saab endiselt tähtajalise elamisloa alusel Eestis elada.

8. Euroopa Liidu direktiivid ei ole otsekohaldatavad (eeltoodud seisukohale on jõudnud ka Tallinna Ringkonnakohus 28.08.2007 otsuses haldusasjas nr 3-06-2058). Asjaolu, et kõnealune direktiiv on vastavalt Euroopa Liidu Ühenduse asutamislepingule adresseeritud liikmesriikidele, mitte liikmesriikide kodanikele, kinnitab direktiivi art 28. Samuti näeb direktiivi art 26 liikmesriikidele ette tähtaja direktiivi järgimiseks vajalike õigusja haldusnormide jõustamiseks. Direktiivi harmoniseerimiseks ja pikaajalise elaniku staatuse andmist puudutava regulatsiooni sätestamiseks viidi VMS-i sisse vastavad muudatused, mis jõustusid 01.06.2006.

9. Tallinna Ringkonnakohtu 04.04.2008 otsuses haldusasjas nr 3-07-1774 esitatud kohtu hinnangul on VMS-s sätestatud regulatsioon pikaajalise elaniku elamisloa saamiseks vaatamata erakorralistel asjaoludel ettenähtust pikemate äraolekuaegade aktsepteerimiseks kaalutlusõiguse sätestamata jätmisele vastavuses direktiivi eesmärgiga luua Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikele liikmesriigi kodanikega võimalikult sarnased tingimused elamiseks ja töötamiseks liikmesriigis. VMS ei ole tunnistatud direktiiviga vastuolus olevaks, mistõttu ei saa isikul vahetult direktiivist õigusi tekkida.

10. Tallinna Halduskohus on 20.03.2008 otsuses nr 3-07-1798 täiendavalt märkinud, et VMS muudatuste eelnõu juures olevast seletuskirjast nähtub, et Eesti riik on direktiivi harmoniseerimisel ja pikaajalise elaniku staatuse andmist puudutava regulatsiooni siseriiklikul sätestamisel kasutanud talle antud diskretsiooniõigust ja kaalunud riigivõimule pikaajalise elaniku staatuse andmisel kaalutlusõiguse jätmist, kuid on jõustanud seaduse ilma riigivõimule kaalutlusõigust jätmata. VMS muudatuste eelnõust ega selle eelnõu Riigikogus arutamist kajastavatest istungite stenogrammidest ei nähtu, et siseriiklikust õigusest oleks kaalutlusõiguse sätestamise säte expressis verbis väljajäetud põhimõttel, et kaalutlusõigus tekib direktiivi alusel. Riigivõimu organil võib tekkida kaalutlusõigus vaid otsekohaldatava direktiivi alusel. VMS-s sätestatud regulatsioon pikaajalise elaniku elamisloa saamiseks on vaatamata riigiorganile erakorralistel asjaoludel ettenähtust pikemate äraolekuaegade aktsepteerimiseks kaalutlusõiguse sätestamata jätmisele vastavuses direktiivi eesmärgiga - luua Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikele liikmesriigi kodanikega võimalikult sarnased tingimused elamiseks ja töötamiseks.

KOHTU PÕHJENDUSED

11. VMS § 14 4 lg 1 p 1 sätestatu kohaselt võib pikaajalise elaniku elamisloa anda välismaalasele, kes on Eestis elanud elamisloa alusel pidevalt vähemalt viis aastat enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist. VMS § 14 4 lg 4 kohaselt loetakse pidevalt Eestis elamise perioodi hulka Eestist ajutist eemalviibimist, mis ei ületa kuut järjestikust kuud ja kokku kümmet kuud viimase viie aasta jooksul vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist. VMS § 146 lg 1 p 4 kohaselt ei anta pikaajalise elaniku elamisluba välismaalasele, kes ei vasta käesolevas seaduses sätestatud pikaajalise elaniku elamisloa andmise tingimustele. Antud juhul ei ole vaidlust selles, et kaebuse esitaja on viibinud Eestist eemal enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist viimase viie aasta jooksul rohkem kui kuus järjestikust kuud ning kokku rohkem kui kümme kuud. Seega ei vasta kaebuse esitaja pikaajalise elaniku elamisloa saamiseks kehtestatud nõuetele. Kohus nõustub vastustajaga selles, et VMS § 144 lg 1 p 1 ning § 144 lg 4 on sisult imperatiivsed ega anna KMA-le sätete kohaldamisel kaalutlusõigust. Seega on vastustaja kohaldanud vaidlusaluseid sätteid õigesti. Vaidlus saab olla seetõttu vaid küsimuses, kas Eesti Vabariik on VMS-is pikaajalise elaniku elamisloa saamise nõudeid reguleerides Nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ eesmärke ja põhimõtteid õigesti järginud.

12. Nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ art 28 sätestab: „Käesolev direktiiv on vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingule adresseeritud liikmesriikidele.“ Seega ei ole direktiiv kaebuse esitaja suhtes otsekohaldatav. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 249 kohaselt on direktiiv saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele. Seega saab järeldada, et liikmesriigid ei ole kohustatud direktiivis sätestatut sõna-sõnalt siseriiklikesse seadustesse inkorporeerima ning neil on direktiiviga seatud eesmärkide saavutamise vormi ja meetodite osas valikuvabadus.

13. Kaebuse esitaja on seisukohal, et direktiivi preambula lõige 6 näeb ette paindlikkuse, et arvestada ka olukordi, kus isikul on vajadus ajutiselt riigist lahkuda. Direktiivi preambula lõige 6 sätestab: „Pikaajalise elaniku staatuse saamise põhikriteeriumiks peaks olema liikmesriigi territooriumil elamise kestus. Elamine peaks olema seaduslik ja pidev, et isik võiks näidata, et ta on riigiga püsivalt sidemed loonud. Tuleks ette näha teatud paindlikkus, et saaks arvesse võtta olukordi, kus isik peab ajutiselt riigist lahkuma.“

14. Kohus märgib, et olenemata kaebuse esitaja poolt viidatud Nõukogu direktiivi preambula lõikest 6 näevad direktiivi artikkel 4 lõiked 1 ja 3 pikaajalise elaniku staatuse saamiseks ette meetmed, mis on identsed VMS § 144 lg 1 p-ga 1 ning lõikega 4. Nii sätestab direktiivi artikli 4 lõige 1, et liikmesriigid annavad pikaajalise elaniku staatuse kolmanda riigi kodanikele, kes on nende territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul vahetult enne asjaomase taotluse esitamist. Sedasama sätestab VMS § 144 lg 1 p 1. Direktiivi artikli 4 lõike 3 esimese alalõigu kohaselt ei katkesta äraolekuajad asjaomase liikmesriigi territooriumilt lõikes 1 osutatud perioodi ning neid võetakse selle arvutamisel arvesse tingimusel, et nende kestus on vähem kui kuus järjestikust kuud ja need kokku ei ületa kümmet kuud lõikes 1 osutatud perioodi jooksul. Samasugune regulatsioon sisaldub ka VMS § 144 lõikes 4. Seega tuleb asuda seisukohale, et direktiivi artiklis 4 viidatud sätted on direktiivi preambula lõikes 6 sätestatud eesmärgi täitmiseks direktiivi vastuvõtnud Nõukogu arvates piisavalt paindlikud ning kuna samasugused sätted sisalduvad ka VMS-is, ei ole VMS direktiiviga vastuolus.

15. Direktiivi artikli 4 lg 3 teises alalõigus sätestatakse: „Konkreetsetel ja erakorralistel ajutistel asjaoludel ning kooskõlas siseriikliku õigusega võivad liikmesriigid aktsepteerida esimeses lõigus ettenähtust pikemaid äraolekuaegu, mis lõikes 1 osutatud perioodi ei katkesta. Sellistel juhtudel ei arvesta liikmesriigid lõikes 1 osutatud perioodi arvutamisel asjaomast äraolekuaega.“ Kohus märgib, et erinevalt direktiivi artikli 4 lõikest 1 ja lõike 3 esimesest alalõigust, mille sõnastus on imperatiivne, ei ole artikli 4 lõike 3 teises alalõigus sätestatu rakendamine sätte sõnastusest nähtuvalt liikmesriikide jaoks kohustuslik, mistõttu vastavad soodustused ei sisaldu ka VMS-is ning VMS-i ei saa pidada sel põhjusel direktiiviga vastuolus olevaks. Samas on kohus seisukohal, et ka juhul, kui direktiivist tulenev soodustus VMS-is sisalduks, ei saaks kosmeetikuks õppimist Itaalias lugeda „erakorraliseks ajutiseks asjaoluks“, kuna liikmesriigis mingi eriala omandamist ei saa kuidagi pidada erakorraliseks. Erakorraliseks saab pidada asjaolusid, mida ei olnud isikul võimalik ette näha ega oluliselt mõjutada (näiteks lähedase surm või ootamatu haigus).

16. Direktiivi artikli 4 lõike 3 alalõikes 3 sätestatakse: „Erandina teisest lõigust võivad liikmesriigid lõikes 1 osutatud perioodi arvutamisel arvesse võtta äraolekuaega, mis on seotud töölähetusega, sh piiriüleste teenuste pakkumine.“ Ka nimetatud sättega analoogilist regulatsiooni VMS-is ei sisaldu, kuid kuna sätte inkorporeerimine siseriiklikku õigusesse ei ole liikmesriikide jaoks sätte sõnastusest nähtuvalt kohustuslik tuleb taas tõdeda, et VMS-i ei saa sätte rakendamata jätmise tõttu direktiiviga vastuolus olevaks pidada. Samuti ei kuuluks antud säte kaebuse esitaja suhtes asjaolude erinevuse tõttu kohaldamisele.

17. Eeltoodud kaalutlustest lähtuvalt on kohus seisukohal, et puudub alus KMA otsuse tühistamiseks ning kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebuse esitaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 92 lg 1).

Tiina Pappel kohtunik