3-07-2387/8 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1 3-07-2387

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus

Kohtunik Lea Kuuse

Otsuse tegemise aeg ja koht

24.jaanuar 2008. a. Tallinn

Haldusasja number

3-07-2387

Haldusasi

M.V.A.W. kaebus Maa-ameti kohustamiseks haldusmenetluse lõpule viimiseks õigusaktides ettenähtud toimingute sooritamiseks

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebuse esitaja: M.V.A.W. Esindaja: advokaat Urmas Kiik Vastustaja: Maa-amet Esindaja:Toomas Kutti

RESOLUTSIOON

HKMS § 26 lg 1 p 6 alusel jätta kaebus rahuldamata

Edasikaebamise kord Apellatsioonkaebus tuleb esitada 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates Tallinna Ringkonnakohtule.

I ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1.Mäe kinnistu on Viimsi vallas Lääneotsa külas asuv maatulundusmaa sihtotstarbesse kuuluv 29 295 m² suuruse katastriüksus, mis on moodustatud mõõdistamise teel ja registreeritud maakatastris 10. juunil 2002 (katastritunnus 89001:002:0123) ning kantud kinnistusraamatusse (registriosa nr 68906 (uus nr 6890602) avatud) 22. oktoobril 2002. Praegune omanik M.V.A.W. on 13. detsembri 2002 kinnistamisavalduse alusel kinnistu omanikuna kinnistusraamatusse sisse kantud 7. märtsil 2003 .

2 Roosimäe kinnistu asub Viimsi vallas Lääneotsa külas ja koosneb neljast maatulundusmaa sihtotstarbesse kuuluvast mõõdistamise teel moodustatud katastriüksusest: Roosimäe (edaspidi märgitud samanimelise katastriüksuse tinglik nr I - katastritunnusega 89001:002:0124) katastriüksuse suurus on 1,68 ha, Roosimäe (II - 89001:002:0125) - 1,93 ha, Roosimäe (III - 89001:002:0126) - 0,20 ha ja Roosimäe (IV - 89001:002:0127) - 0,37 ha, mis kõik on registreeritud maakatastris 16. aprillil 2002 ning kantud kinnistusraamatusse ühe kinnistuna (registriosa nr 69783 (uus nr 6978302) avatud) 6. novembril 2002. Praegune omanik M.V.A.W. on 28. märtsi 2003 kinnistamisavalduse alusel kinnistu omanikuna kinnistusraamatusse sisse kantud 15. mail 2003.

Aadu kinnistu asub Viimsi vallas Lääneotsa külas ja koosneb kahest maatulundusmaa sihtotstarbesse kuuluvast mõõdistamise teel moodustatud katastriüksusest: Aadu (I - 89001:002:0128) katastriüksuse suurus on 1,10 ha ja Aadu (II - 89001:002:0129) - 1,87 ha, mis mõlemad on registreeritud maakatastris 18. aprillil 2002 ning kantud kinnistusraamatusse ühe kinnistuna (registriosa nr 68082 (uus nr 6808202) avatud) 2. oktoobril 2002. Praegune omanik M.V.A.W. on 28. märtsi 2003 kinnistamisavalduse alusel kinnistu omanikuna kinnistusraamatusse sisse kantud 15. mail 2003 .

Kopli kinnistu asub Viimsi vallas Lääneotsa külas ja koosneb kahest mõõdistamise teel moodustatud katastriüksusest: Kopli (I - 89001:002:0273) katastriüksuse suurus on 3,38 ha, sihtotstarve maatulundusmaa, ja Kopli (II - 89001:002:0274) - 0,84 ha, sihtotstarve maatulundusja sihtotstarbeta maa, mis mõlemad on registreeritud maakatastris 30. aprillil 2004 ning kantud kinnistusraamatusse ühe kinnistuna (registriosa nr 91572 (uus nr 9157202) avatud) 12. juulil 2004. Kopli (I - 89001:002:0273) praegune omanik M.V.A.W. on 27. oktoobri 2004 asjaõiguslepingu alusel kinnistu omanikuna kinnistus-raamatusse sisse kantud 15. novembril 2004. Kopli (II - 89001:002:0274) katastriüksus on 14. novembri 2007 kinnistamisavalduse alusel eraldatud kinnistust nr 9157202 ja 17. detsembril 2007 on avatud uus registriosa nr 12631002, kinnistu uus nimi on Else .

2.Keskkonnaministeeriumi (KeM) Harjumaa Keskkonnateenistuse (Harjumaa KKT) 26. veebruari 2007 kaaskirjaga nr 30-3-5/13172 “Prangli hoiuala kaitsekohustuse teatis” saadeti M.V.A.W.’le “Hoiuala kaitsekohustuse teatis nr Harju-139”, milles teatati, et Viimsi vallas Lääneotsa külas M.V.A.W.le kuuluvad maaüksused Mäe (89001:002:0123), Roosimäe (I - 89001:002:0124) ja Kopli (I - 89001:002:0273) asuvad osaliselt ning Roosimäe (III - 89001:002:0126), Roosimäe (IV - 89001:002:0127), Aadu (II - 89001:002:0129) ja Kopli (II - 89001:002:0274) asuvad terves ulatuses Prangli hoiualal (mis on riikliku kaitse alla võetud Vabariigi Valitsuse 16. juuni 2005 määrusega nr 144 ja NATURA 2000 alade hulka arvatud Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004 korraldusega nr 615-k). Kaitsekohustuse teatisest nähtub, et Prangli hoiuala kaitse-eesmärk on EÜ nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ I lisas nimetatud elupaigatüüpide - karide (1170), väikesaarte ning laidude (1620), rannaniitude (1630*), kanarbiku ja kukemarjaga kuivade liivanõmmede (2320) ning kadastike (5130) kaitse. Samuti teavitati kaitsekohustuse teatisega M.V.A.W.d tegevustest, mis on õigusaktidest lähtuvalt hoiualal lubatud või keelatud ning selgitati, et täiendavaid kohustusi kaitsekohustuse teatis maaomanikule kaasa ei too.

3.M.V.A.W. esindaja Urmas Kiik pöördus 3. aprillil 2007 kirjaga “Prangli hoiuala” Harjumaa KKT poole, milles märkis, et tema kliendile oli sellise teatise saamine

3 üllatuslik, kuna ta on väljendanud vastuseisu temale kuuluvate kinnistute kaitse alla võtmise suhtes, ning et Prangli hoiuala moodustamisega ja kliendile kuuluvate maade Natura 2000 alade hulka arvamisega on olulisel määral piiratud omandiõigust ja jämedalt rikutud haldusmenetluse seaduses (HMS) ja looduskaitseseaduses (LKS) sätestatud haldusmenetluse läbiviimise nõudeid.

4. Harjumaa KKT vastas M.V.A.W. esindajale 26. aprillil 2007 kirjaga nr 30-3- 1/13172-3 “Prangli hoiuala moodustamisega seonduvast”, milles esitas muu hulgas seisukoha, et M.V.A.W.le kuuluvate Prangli hoiualasse kuuluvate maaüksuste hoiualast ja Natura 2000 võrgustikust väljaarvamine ei ole võimalik ega põhjendatud.Samuti aga juhtiti M.V.A.W. tähelepanu selllele, et hoiualade kaitserežiim on sätestatud LKS § 32 ja 33 ning hoiualal ei ole ükski tegevus automaatselt keelatud , vaid keelatud on hävitada ja kahjustada elupaika ja kasvukohti, mille kaitseks hoiuala on moodustatud ning kaitstavaid liike oluliselt häirida, samuti ka tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi.

5.M.V.A.W. esitas 1. juunil 2007 KeMile avalduse ,milles märkis, et Harjumaa KKT 26. aprilli 2007 vastusest nr 30-3-1/13172-3 järelduvalt ei pea Harjumaa KKT võimalikuks kõnealuste kinnistute hoiualalt väljajätmist , mistõttu M.V.A.W. taotles Mäe, Roosimäe I, Roosimäe III, Roosimäe IV, Aadu I , Aadu II , Kopli I ja Kopli II kinnistute vahetamist, selleks, et vabaneda kehtestatud piirangutest, millised takistavad oluliselt minu plaane kinnisvara arendamiseks ja äritegevuseks.

6.Vastuseks ülalnimetatud kinnisasjade vahetamise avaldusele teatas Maa-amet M.V.A.W.le oma 9. juuli 2007 kirjaga nr 6.3-6/6087 “Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine”, et KeM suunas tema avalduse menetlemiseks Maaametile ning avaldajat teavitati sellest, et otsuse tegemine kinnisasjade vahetusmenetluse algatamise või sellest keeldumise kohta on võimalik pärast kinnisasja vahetamise kriteeriumide ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise aluste kehtestamist Vabariigi Valitsuse poolt tulenevalt alates 01.04.2007 kehtivast LKS § 19 lg 5 redaktsioonist.

7.7. novembril 2007 esitas M.V.A.W. esindaja Urmas Kiik Maa-ametile vaide tegevusetuse lõpetamise ja toimingu sooritamise nõudes. Vaide kohaselt on Maaameti 09.07.2007 vastusest möödunud neli kuud ning vaide esitaja ei soostu küsimuse lahendamisega viivitamist rohkem taluma. 20. novembri 2007 vaideotsusega nr 6.3-6/6087 jättis Maa-amet HMSi § 85 lõikest 4 ning §-dest 86 ja 87 juhindudes vaide rahuldamata.

8.M.V.A.W. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Maa-ameti tegevusetuse peale.

II KAEBUSE MOTIIVID JA TAOTLUS

9.M.V.A.W. taotleb Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses Maa-ametile ettekirjutuse tegemist sooritada õigusaktides ettenähtud toimingud haldusmenetluse lõpule viimiseks.

10.Esmalt märgib kaebuse esitaja, et tema avaldusele kinnisasjade vahetamiseks vastas Keskkonnaministeerium 09.07.2007, et vahetusmenetluse algatamine või

4 sellest keeldumine on võimalik pärast vahetamise kriteeriumide ning kinnisasja selle oluliste osade väärtuse määramise aluste kehtestamist Vabariigi Valitsuse poolt ning menetluse algatamise või sellest keeldumise osas lubati kaebuse esitajat täiendavalt teavitada. Kaebuse esitaja pöördus pärast neljakuulist ootamist 09.11.2007 vaidega Maa-ameti poole ja nõudis tegevusetuse lõpetamist ning toimingute sooritamist haldusmenetluse lõpuleviimiseks.

11. Kaebuse esitaja ei nõustu tegevusetuse põhjendusena toodule, mis on ka vaide 20.11.2007 vaideotsusega rahuldamata jätmise põhjenduseks, nimelt - et puudub looduskaitseseaduses (LKS) ettenähtud uus menetluskord vahetamismenetluse läbiviimiseks. Kaebuse väitel esitas M.V.A.W. vahetamisavalduse kehtivate õigusaktide alusel, mis nägid siis ja näevad praegu ette kinnisasjade vahetamise. Kaebuse esitajale ei ole teada, kas ja millal Vabariigi Valitsus kehtestab täiendavad alused ja kriteeriumid, samuti on meedias avaldatud võimaliku lahendusena, et riik võib vahetamisest üldse loobuda. Kaebuse esitaja leiab, et HMS näeb ette haldusmenetluse läbiviimise tähtaja pikendamise HMS § 41 alusel, ent sellisel juhul tuleb näidata konkreetne põhjus ja toimingu sooritamise tõenäoline aeg, ent HMS ei näe ette võimalust lükata kaebuse esitajale toodud põhjendusega isiku avalduse lahendamist määramatusse aega.

12.Kaebuse esitaja hinnangul tuleb juhinduda HMS § 5 lg 2 sätestatud haldusmenetluse võimalikult lihtsa ja kiire läbiviimise nõudest. Vastustaja tegevusetus on lubamatu, sest oodatakse valitsuse õigusakti, mida tegelikult ootama ei pea. Kaebuse esitaja avaldus tuleb lahendada avalduse esitamise ehk haldusmenetluse algatamise hetkel kehtinud õigusnormide järgi. Ka juhul, kui menetluse kestel regulatsioon muutub, tuleb HMS § 5 lg 5 kohaselt kohaldada menetluse alguses kehtinud norme. Õiguslik regulatsioon 01.06.2007 avalduse lahendamiseks on olemas ja kehtib ning selleks on LKS § 19 ja selle lõike 5 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 08.07.2004.a. määrus nr 241. Seega tuleb vastustajal hakata ette valmistama ja keskkonnaministril otsustada küsimus, kas vahetamine toimub või mitte( määruse § 18). Kuivõrd küsimust ette valmistama hakatud ei ole ning toimingu tegemisest keeldumine on olnud põhjendamatu, on tegemist tegevusetuse ja haldustoimingu sooritamata jätmisega .

III VASTUSTAJA VASTUVÄITED

13. Maa-amet ei pea kaebust õigeks ega põhjendatuks, vaidleb sellele vastu ning palub jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata.

14.Esmalt märgib vastustaja, et Riigikogus 21. veebruaril 2007 vastu võetud ja 1. aprillil 2007 jõustunud LKS-i ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seaduse eelnõu (927 SE) (millega muudeti ja täiendati oluliselt ka LKSi) menetlust kajastavates dokumentides ( Riigikogu keskkonnakomisjoni 12. juuni 2006 istungi prot nr 152 , Riigikogu (X koosseisu VIII istungjärgu) täiskogu 13. septembril 2006 toimunud 927 SE esimese lugemise stenogramm, Komisjoni 16. oktoobri 2006 istungi prot nr 159 ja 24. oktoobri 2006 prot nr 162 , 6. novembri 2006 istungi prot nr 163 , 18. detsembri 2006 istungi prot nr 172 ja 16. jaanuari 2007 istungi prot nr 175 , Komisjoni 22. jaanuari 2007 istungi prot nr 176 ja Komisjoni seletuskiri 927 SE teise lugemise jätkamise teksti juurde , Riigikogu (X koosseisu IX istungjärgu) täiskogu 24. jaanuaril 2007

5 istungi stenogramm 927 SE teise lugemise jätkamise osas ) väljendub selgelt seadusandja soov ja tahe korrastada ja täpsustada erilist ökoloogilist väärtust omavate kinnisasjade vahetamist ja võõrandamist käsitlevaid regulatsioone, andmaks nendele toimingutele konkreetsed piirid. Samuti väljendub nendes dokumentides selgelt seadusandja soov ja tahe anda Vabariigi Valitsusele täiendavad volitused töötada välja konkreetsed kriteeriumid, millistel juhtudel ja asjaoludel loetakse kaitseala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ning mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi.

15. Põhjendamatu on kaebuse väide, mille kohaselt ei ole küsimust hakatud ette valmistama. Vaidlusaluse vahetusmenetluse asjas on Maa-ameti kinnisvara korraldamise osakonnas 6. juunil 2007, so M.V.A.W. avalduse Maa-ametisse saabumise päeval, avatud temale kuuluvate kinnisasjade vahetusmenetluse toimik, millesse on paigutatud avaldaja poolt saadetud dokumendid (tema 1. juuni 2007 avaldus ja selle lisaks olnud KeMi Harjumaa KKT 26. veebruari 2007 kaaskiri nr 30- 3-5/13172 “Prangli hoiuala kaitsekohustuse teatis” ja “Hoiuala kaitsekohustuse teatis nr Harju-139” tema esindaja 3. aprilli 2007 kiri “Prangli hoiuala” Harjumaa KKTle ning Harjumaa KKT 26. aprilli 2007 vastuskiri nr 30-3-1/13172-3 “Prangli hoiuala moodustamisega seonduvast” tema. Lisaks neile on toimikus Maa-ameti peaspetsialisti poolt 8. juunil 2007 KeMi Infoja Tehnokeskusele (ITK) saadetud päringud Viimsi vallas Lääneotsa külas asuvate M.V.A.W.’le kuuluvate kinnisasjade Mäe, Roosimäe, Kopli ja Aadu looduskaitseliste piirangute kohta ning KeMi ITK 14. juuni 2007 posti teel saadetud kiri nr 9-5/3930 millega on vastatud Maa-ameti päringule ja mis saabus Maa-ametisse 18. juunil 2007 (reg nr 6087). Samuti on toimikusse kogutud Maa-ameti veebilehelt (Geoportaal (X-GIS) › Looduskaitse rakendus) tehtud väljatrükid Mäe, Roosimäe, Kopli ja Aadu katastriüksuste hoiualal paiknemise kohta, 7. juunil 2007 tehtud väljatrükid kinnistusraamatu elektroonilistest registriosadest millele on käsikirjaliselt (ruutmeetri täpsusega) peale märgitud vahetustaotlusega hõlmatud kinnisasjade kohta ranna piiranguvööndi, ranna ehituskeeluvööndi, ranna veekaitsevööndi ja kallasraja ulatus (pindala) ning Maaameti 9. juuli 2007 vastuskiri nr 6.3-6/6087 “Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine” M.V.A.W. 1. juuni 2007 avaldusele.

16.Teise vastuväitena Maa-ameti väidetavale tegevusetusele toob vastustaja esile, et LKSi § 19 lõige 1 sätestab, et kogu ulatuses hoiualal asuvat kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu. Seega, vahetamine võib toimuda vaid juhul, kui hoiuala kaitsekord piirab oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist ning kui riigi ja kinnisasja omaniku vahel saavutatakse vastav kokkulepe. M.V.A.W. omandis olevad kinnistud kuuluvad kõik maatulundusmaa sihtotstarbesse, mis tähendab, et tegemist on põllumajandusmaa (haritava maa või loodusliku rohumaa), metsamaa või muu maa kõlvikutega. Järelikult, kui neid maid kasutada sihtotstarbeliselt, siis hoiuala tingimustes saaks nendel maadel piiratud mahus tegeleda kas põllumajanduse või metsamajandusega. Sellele on M.V.A.W. esindaja tähelepanu juhtinud ka Harjumaa KKT oma 26. aprilli 2007 kirjas nr 30-3-1/13172-3 “Prangli hoiuala moodustamisega seonduvast” . Samas on M.V.A.W. 1. juunil 2007 KeMile esitatud kinnisasjade vahetamise avalduses märkinud, et ta taotleb kinnistute vahetamist, vabanemaks piirangutest, mis takistavad kaebuse esitaja plaane kinnisvara arendamiseks ja äritegevuseks ning avaldusest nähtuvalt on tema sooviks rajada Prangli saarele suvilate rajoon ning

6 sadam. Eeltoodust tuleneb aga üheselt, et M.V.A.W. ei kavatsegi maad sihtotstarbeliselt kasutada ega kasutama hakata, vaid tema kavatsuseks on suvilate ehitamisega seonduv arendusja äritegevus. Maa-ameti hinnangul ei piira seega käesoleval juhul ala kaitsekord maa sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning puudub alus maade vahetamiseks LKSi § 19 alusel.

17. Kaebuses väidetud Maa-ameti tegevusetusele vaidleb vastustaja vastu ka põhjendusega, et seadusandja poolt ette nähtud kriteeriume asja otsustamiseks Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud ei ole. LKS-i § 19 (Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine) kuni 1. aprillini 2007 kehtinud redaktsiooni lg 5 sätestas, et kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. LKSi § 19 lõikes 5 sätestatud volitusnormi alusel kehtestas Vabariigi Valitsus 8. juulil 2004 määruse nr 241 “Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused”, mis jõustus 16. juulil 2004. Alates 1. aprillist 2007 kehtib LKSi § 19 (Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine) lg 5 sõnastuses :”Kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused, samuti kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ning kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi, kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.”. Alates 1. aprillist 2007 kehtiva LKSi § 19 sõnastuse lõikes 5 nimetatud kriteeriume Vabariigi Valitsus määrusega kehtestanud ei ole, samuti pole Vabariigi Valitsus 8. juuli 2004 määrust nr 241 “Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused” nende kriteeriumidega täiendanud . Seega, eeltoodust tulenevalt, on Maa-amet seisukohal, et antud juhul omavad Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatavad kinnisasja vahetamise kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, olulise tähendusega. Alates 1. aprillist 2007 ei kuulu kinnisasjale ala kaitsekorrast tulenevate piirangute olulisuse üle otsustamine enam vahetamise otsuse tegija pädevusse, vaid vastav pädevus on Vabariigi Valitsusel. Esitatud analüüsist LKSi muutmise menetlusest Riigikogus ilmneb selgelt, et just sellesisuline oligi seadusandja tahe, vältimaks juhtumeid, kus vahetusmenetluse läbiviija otsustus võib halvendada maaomaniku võimalust asendada talle pandud avalike huvide talumiskohustus, aga samuti juhtumeid, kus riigivara arvelt kompenseeritakse eraomandit, mille suhtes puudub intensiivne avalik huvi. LKSi regulatsiooniga on seadusandja tunnistanud, et teatud juhtudel võib eraisiku koormamine avalike huvide kaitsmise kohustusega osustuda liiga intensiivseks omandiõiguse riiveks. Sellistel, ning vaid sellistel, juhtudel on seadusandja pidanud põhjendatuks omandiõiguse riive varalist kompenseerimist, LKSi tähenduses kinnisasja vahetamisega riigi omandis oleva kinnisasja vastu või kinnisasja omandamisega riigi poolt. Vastavate kriteeriumite asendamine vahetusmenetlust läbiviiva haldusorgani suvaotsusega kahjustaks riigivõimu seaduslikkuse põhimõtet.

18. Eeltoodust tulenevalt on Maa-amet seisukohal, et Maa-ameti 9. juuli 2007 kirjas nr 6.3-6/6087 “Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine” väljendatud seisukoht, et otsuse tegemine kinnisasjade vahetusmenetluse algatamise või sellest keeldumise kohta on võimalik pärast kinnisasja vahetamise kriteeriumide ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise aluste kehtestamist, ning Maaameti 20. novembri 2007 vaideotsuse nr 6.3-6/6087 väljendatud seisukoht, et

7 seaduses puudub konkreetne tähtaeg menetluse läbiviimiseks, et menetlus tuleb läbi viia ja toimingud sooritada mõistliku aja jooksul, kuid ühtegi seaduses sätestatud toimingut või toimingut, ilma milleta ei ole võimalik sisuliselt õige otsuse tegemine, ei või ära jätta pelgalt kiire menetluse huvides ning et käesoleval juhul võib menetluse jätkamine viia ebaõige otsuse tegemiseni, kuna puudub LKSis sätestatud uus menetluskord vahetamismenetluse läbiviimiseks, on õiguspärased ja vastavad nii seaduse sättele kui ka mõttele ning antud juhul ei ole tegemist Maa-ameti poolse tegevusetusega maaüksuste Mäe , Roosimäe I, Kopli I , mis asuvad osaliselt ning Roosimäe III, Roosimäe IV, Aadu II ja Else , mis asuvad terves ulatuses Prangli hoiualal , vahetusmenetluse läbiviimisel. Maa-amet on teinud kõik need toimingud, mida on olnud võimalik teha.

19. Maa-amet peab vajalikuks rõhutada, et seaduses puudub konkreetne tähtaeg vahetusmenetluse läbiviimiseks. Menetlus tuleb läbi viia ja toimingud sooritada küll mõistliku aja jooksul, kuid ühtegi seaduses sätestatud toimingut või toimingut, ilma milleta ei ole võimalik sisuliselt õige otsuse tegemine, ei või ära jätta pelgalt kiire(ma) menetluse huvides. Käesoleval juhul, kuivõrd puudub LKSi § 19 lõikes 5 sätestatud volitusnormi alusel kehtestatav uus menetluskord vahetamismenetluse läbiviimiseks, võib menetluse jätkamine viia sisuliselt ebaõige otsuse tegemiseni.

IV MENETLUSOSALISTE TÄIENDAVAD TAOTLUSED JA DOKUMENDID

20. Kooskõlas HkMS § 20.1 kohtu poolt antud tähtajal esitas kaebuse esitaja menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid, mille kohaselt kaebuse esitaja palub vastustajalt välja mõista menetluskulud summas 4859 krooni.

V KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

21. Käesolevas haldusasjas on vaidlus tekkinud seoses 1.juunil 2007.a. M.V.A.W. poolt kinnisasjade vahetusmenetluse läbiviimiseks esitatud avalduse menetlemisega. Kaebuse esitaja on seisukohal, et Maa-ametil takistused selleks, et valmistada keskkonnaministrile otsustamiseks ette küsimus, kas maade vahetamine toimub või mitte, puuduvad,sest õiguslik regulatsioon 01.06.2007.a. avalduse lahendamiseks on olemas ja kehtib ning selleks on LKS § 19 ja selle paragrahvi lõike 5 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 .a. määrus nr 241. Maa-amet on aga seisukohal, et kuna haldusmenetluse alguses kehtis alates 01.04.2007 jõustunud LKS § 19 redaktsioon, tuleb menetluse läbiviimisel järgida nimetatud redaktsiooni , ent viidatud paragrahvi lõikes 5 sisalduva volitusnormi alusel ei ole Vabariigi Valitsus seniajani vastavat määrust , millega kehtestatakse kinnisasja vahetamise kriteeriumid vastu võtnud. Seetõttu ei ole haldusmenetluse lõpule viimine hetkel võimalik ja eespooltoodud põhjusel puudub alus käsitleda Maa-ameti käitumist õigusvastase tegevusetusena . Haldusasjas on esitatud sooritamata toimingu sooritamiseks kohustamise nõue, mis hõlmab tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamise nõude. Riigikohus on 06.03.2001 kohtuasjas nr 3-3-1-2-01 asunud seisukohale: Vastavalt HKMS § 6 lg. 2 p-le 2 võib kaebusega nõuda sooritamata toimingu sooritamist. Kohus peab sellise kaebuse rahuldama, kui on tuvastatud järgmised asjaolud: vastustaja on kohustatud sooritama toimingu; kaebuse esitajal on õigus nõuda toimingut vastustajalt; toimingut ei ole vaatamata kaebaja taotlusele veel sooritatud; ei esine muid põhjendatud vastuväiteid, millest tulenevalt õigus toimingule võiks olla

8 ära langenud. Kohustus toiming sooritada ja sellele vastav õigus nõuda toimingut võib tuleneda seadusest, muust õigustloovast aktist, haldusaktist või halduslepingust.

22. Hinnanud poolte väiteid ja nende toetuseks esitatud tõendeid, leiab kohus, et M.V.A.W. kaebus on põhjendamatu ning tuleb jätta rahuldamata.

23. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 2 lg 1 kohaselt on haldusmenetlus haldusorgani (§ 8) tegevus määruse (§ 88) või haldusakti ( §-d 51 ja 52 ) andmisel, toimingu ( § 106) sooritamisel või halduslepingu ( § 95) sõlmimisel. HMS § 35 lg 1 sätestab haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks menetluse alguse hetke,milleks viidatud sätte punkti 1 kohaselt on taotluse esitamine.Vaidlust ei ole menetlusosaliste vahel selles, et M.V.A.W. esitas avalduse kinnisasjade vahetusmenetluse läbiviimiseks 1. juunil 2007 ning et sellest hetkest algas haldusmenetlus. Vaidlust ei ole ka selles, et Maa-amet teavitas M.V.A.W.d 09.07.2007 kirjaga sellest, et Keskkonnaministeerium ( KeM) suunas avalduse lahendamiseks Maa-ametile ning lisaks teavitas Maa-amet kaebuse esitajat ka sellest, et kinnisasja vahetusmenetluse läbiviimisest või sellest keeldumisest teavitatakse kaebuse esitajat kirjalikult pärast kinnisasja vahetamise kriteeriumide ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise aluste kehtestamist Vabariigi Valitsuse poolt lähtuvalt 01.04.2007 jõustunud LKS § 19 lg 5 sisalduvast delegatsiooninormist.

24. Menetlusosaliste vahel ei ole iseenesest vaidlust ka selles, et haldusmenetluses tuleb järgida menetluse ajal kehtivaid õigusnorme, kui aga haldusmenetlust reguleerivad normid menetluse kestel muutuvad , kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme ( HMS § 5 lg 5). Looduskaitseseaduse ( LKS) ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seadus ,millega muudeti ja täiendati oluliselt ka LKS-i, sealhulgas LKS §-i 19 , võeti Riigikogus vastu 21. veebruaril 2007 ning jõustus nimetatud seadus 01.aprillil 2007.a. Seega 1.juunil 2007.a. ,mil kaebuse esitaja esitas avalduse vahetamismenetluse läbiviimiseks ehk teisisõnu algatas haldusmenetluse, kehtis LKS 01.04.2007 jõustunud muudatustega ning järelikult tuli kinnisasjade vahetamismenetluse läbiviimisel juhinduda LKS 01.04.2007 redaktsioonist.

25. Ekslik on kaebuse esitaja seisukoht, et õiguslik regulatsioon tema avalduse lahendamiseks on olemas ja kehtib ning selleks on Vabariigi Valitsuse 08.07.2004.a. määrus nr 241. Põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi, mis tähendab, et Vabariigi Valitsuse määruse andmiseks peab olema seaduses vastavasisuline delegatsiooninorm, milles täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 17.06.1998.a. otsuses nr 3-4-1-5-98 seisukohale, et Õiguse teoorias eristatakse õigusakti andmise õiguse delegeerimist ja juba antud õigusakti sanktsioneerimist. Olemuselt on delegatsiooninorm suunatud tulevikku. Õigusakti sanktsioneerimine tähendab aga juba antud akti tunnustamist, mille tagajärjel seda akti saab rakendada ja peab rakendama tulevikus. Tulenevalt delegatsiooninormi tulevikku suunatud olemusest ei saa delegatsiooninorm sanktsioneerida varem antud haldusakte. Seega ei saanud delegatsiooninormi lülitamine Metsaseadusse legaliseerida enne delegatsiooninormi antud Vabariigi Valitsuse määrust. Viidatud otsuses leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium samuti: seaduses sisalduv

9 delegatsiooninorm pole üksnes volitus täitevvõimule anda seaduse täitmiseks määrusi. Delegatsiooninorm on ühtlasi ka korraldu stäitevvõimule anda määrus, mis on vajalik seaduse rakendamiseks. Seaduse rakendamine võib osutuda võimatuks, kui seadusandja poolt vajalikuks peetud määrust pole kehtestatud. 12.05.2000 otsuses 3- 4-1-5-00 asus Riigikohtu põhiseaduslikkuse kolleegium seisukohale: Põhiseaduse § 87 p 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. See säte tähendab ka seda, et valitsus annab määruse selle seaduse kehtivuse ajaks, milles on määruse jaoks delegatsiooninorm. /…/Määruse kooskõla uue seadusega tähendab ka seda, et kui uus seadus kehtestab delegatsiooninormi, siis tuleb selle delegatsiooninormi alusel anda uus määrus. Eelmise seaduse delegatsiooninormiga analoogiline delegatsiooninorm uues seaduses ei pane uue seaduse ajaks kehtima eelmise seaduse alusel antud määrust. Eelmise seaduse alusel antud määrust saab uue seaduse kehtivuse ajal rakendada üksnes siis, kui uue seaduse rakendussätetes on see sõnaselgelt ette nähtud.

Alates 1. aprillist 2007 kehtiva LKSi § 19 sõnastuse lõikes 5 nimetatud kriteeriume Vabariigi Valitsus määrusega kehtestanud ei ole, samuti pole Vabariigi Valitsus 8. juuli 2004 määrust nr 241 “Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused” nende kriteeriumidega täiendanud ega lülitanud vastavaid sätteid rakendussätetesse.

26.Kaebuse esitaja on kinnisasjade vahetamiseks avalduse esitamist põhjendanud sellega,et kaitsekorrast tulenevad piirangud piiravad tal maa kasutamist kinnisvara arendamiseks ja äritegevuseks ning ta on taotlenud maaüksuste Mäe , Roosimäe I ja Kopli I , mis asuvad osaliselt ning maaüksuste Roosimäe III, Roosimäe IV, Aadu II ja Else , mis asuvad terves ulatuses Prangli hoiualal , osas vahetusmenetluse läbiviimist. Samuti on ta avaldanud oma soovi vahetamise tulemusena temale antavate maade kohta. Alates 1. aprillist 2007 kehtib LKSi § 19 lg 1 sõnastuses Kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldavat või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuvat kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu. Samasuguses sõnastuses oli viidatud säte ka varasemas readaktsioonis. Samuti nähtub LKS § 19 lg-te 2 praeguse ja varasema redaktsiooni võrdlusest, et nii nagu varem, on ka kehtivas seaduses sätestatud, et kui kinnisasi ei asu kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas või on suurem kui kaitstava looduse üksikobjekti piiranguvöönd, võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu selle osa kinnisasjast, mis ulatub kaitsealale, hoiualale või püsielupaika. Sealjuures kogu kinnisasja võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu juhul, kui kinnisasja kaitsealale või hoiualale ulatuv osa on suurem kui kaks kolmandikku kinnisasja kogupindalast ning täiendavalt näeb kehtiv seadus kogu kinnisasja vahetamise ette juhul, kui kinnisasja hõlmab osaliselt I kaitsekategooria liigi püsielupaik või kaitstava looduse üksikobjekti piiranguvöönd. LKS § 19 mõlema nimetatud redaktsiooni lõiked 5, mis sisaldavad Vabariigi Valitsusele volitusnormi, on oma mahult erinevad. Kuni 01.04.2007 kehtinud LKS § 19 lg 5 nägi ette : Kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Alates 01.04.2007 kehtiva LKS § 19 lg 5 sätestab: Kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused, samuti kriteeriumid,

10 mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ning kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi, kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Eeltoodust tulenevalt on LKS § 19 sätestatud põhimõtted kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamisel muutunud selliselt, et seadusandja on soovinud rohkem täpsustada ja reguleerida ökoloogilist väärtust omavate kinnisasjade vahetamist ja võõrandamist ning näha ette ühtsed lähtekohad kinnisasjade vahetamiseks. Kohus nõustub vastustajaga selles, et kinnisasjale ala kaitsekorrast tulenevate piirangute olulisuse üle otsustamine ei kuulu alates 01.04.2007 enam vahetamise otsuse tegija pädevusse, vaid nende kriteeriumide, millal loetakse looduskaitselised piirangud eramaa omanikule niivõrd koormavaks, et peetakse õigustatuks nende piirangute riigivara arvel kompenseerimist määratlemine on delegatsiooninormiga antud Vabariigi Valitsuse pädevusse. Vastustaja on põhjendatult märkinud, et LKS tulenevalt toimub kinnisasja vahetamine riigi omandis oleva kinnisasja vastu või kinnisasja omandamine riigi poolt vaid sellistel juhtudel ja asjaoludel, millistel kaitseala kaitsekord oluliselt piirab selle kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist ning samuti on LKS-s ette nähtud, et need konkreetsed kriteeriumid määrab Vabariigi Valitsus. Erinevalt varasemast on LKS § 19 lg 5 antud Vabariigi Valitsusele ka volitused töötada välja kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi. Seega kui kaebuse esitaja kavatseb kasutada temale Pakri hoiualal kuuluvaid kinnisasju, mille sihtotstarbeks on maatulundusmaa, sihtotstarbeliselt, siis selle üle, kas hoiuala kaitsekord piirab kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt või mitte, ehk teisisõnu kas esinevad asjaolud, mis seaduse kohaselt saavad olla vahetamise aluseks , saab otsustada Vabariigi Valitsuse kehtestatavate kriteeriumide alusel. Kaebuse esitajale on Harjumaa KKT 26. aprilli 2007 kirjas nr 30-3-1/13172-3 selgitatud, et majandustegevus ja turismi arendamine kui selline on hoiualal põhimõtteliselt võimalik. Samuti on selgitatud, et kui neid maid kasutada sihtotstarbeliselt, siis hoiuala tingimustes saaks nendel maadel piiratud mahus tegeleda kas põllumajanduse või metsamajandusega. Kohus nõustub vastustajaga, et ka ülalmärgitud kirjas toodud seisukohtade osas võivad volitusnormi alusel välja töötatavad kriteeriumid anda selgust. Vahetamismenetluse läbiviimiseks on Vabariigi Valitsuse poolt vastava määruse andmine oluline ka seetõttu, et muu hulgas on LKS § 19 lg-ga 5 antud Vabariigi Valitsusele volitus töötada välja kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi. Seega puudub võimalus kinnisasjade vahetamiseks, kui ei ole selge vahetatavate kinnisasjade valiku kriteeriumid.

27. LKS § 19 ei ole ilma sama paragrahvi lõikes 5 toodud volitusnormi alusel vastuvõetava määruseta, millega on seaduse rakendamiseks oluliste küsimuste lahendamine delegeeritud valitsusele , rakendatav. Järelikult ei ole ka kaebuse esitaja avaldusega alustatud haldusmenetlust võimalk lõpule viia enne, kui Vabariigi Valitsus on lahendanud temale delegeeritud küsimused. Kui enne 1. aprilli 2007 kehtinud LKS kohaselt oli vahetusmenetluse läbiviijal sisuliselt pädevus otsustada, millal ala kaitsekord kinnsiasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piirab ja millal mitte, siis alates 1. aprillist 2007 jõustnud LKSi muudatusega on sellesisuline pädevus antud Vabariigi Valitsusele. Eeltoodust tulenevalt on põhjendamatu kaebuse väide, et oodatakse valitsuse õigusakti, mida ootamata ei pea. Vabariigi Valitsuse 8. juulil 2004

11 määrust nr 241 “Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused” saab ja tuleb kohaldada nende vahetusmenetluste osas, mis on algatatud enne 1. aprilli 2007. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et kaebuse esitaja avaldus tuleb lahendada avalduse esitamise hetkel kehtinud õigusnormide järgi, ent selleks kehtivaks õigusnormiks ei ole LKS eelmise redaktsiooni volitusnormi alusel vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrus. Vaieldamatu on haldusmenetluse võimalikult kiire ja lihtsa läbiviimise nõue, ent kuidagi ei saa nimetatud põhimõte prevalveerida seaduslikkuse põhimõtte ees. Lisaks on kohus eespool märkinud, et Vabariigi Valitsusele on antud pädevus töötada välja kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi. Seega isegi juhul, kui lähtuvalt kaebuse esitaja positsioonist pidada võimalikuks Vabariigi Valitsuse 8. juuli 2004 määrusest nr 241lähtumist kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise aluste osas, ( millega kohus ei nõustu) tuleb siiski tõdeda, et ka sellisel juhul LKS § 19 rakendamine kinnisasja vahetamiseks ei ole võimalik ilma Vabariigi Valitsuse vastava määruseta. Vastustaja poolt M.V.A.W. 09.07.2007 kirjaga teavitamine sellest, et kinnisasja vahetusmenetluse läbiviimisest või sellest keeldumisest teavitatakse kaebuse esitajat kirjalikult pärast kinnisasja vahetamise kriteeriumide ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise aluste kehtestamist Vabariigi Valitsuse poolt lähtuvalt 01.04.2007 jõustunud LKS § 19 lg 5 sisalduvast delegatsiooninormist on põhjendatud samamoodi nagu on põhjendatud 20.11.2007.a. vaideotsuse seisukoht menetluskorra puudumisest vahetamismenetluse läbiviimiseks. Ühtlasi leiab kohus, et Maa-amet on oma 09.07.2007 kirjas näidanud põhjuse, mis tingib menetlusega viivitumist ja on ka näidanud tõenäolise aja – pärast Vabariigi Valitsuse poolt vajalike aluste ja kriteeriumide kehtestamist . Maa-ametilt on põhjendamatu nõuda Vabariigi Valitsuse poolt määruse vastuvõtmise aja näitamist. Eeltoodust tulenevalt on põhjendatud vastustaja seisukoht käesoleval ajal M.V.A.W. avalduse suhtes haldusmenetluse lõpuleviimise võimatusest vastustajast olenemata põhjustel ja eeltoodud põhjendustel ei ole Maa-ameti poolt eespooltoodud seisukohtade esitamine käsitletav Maa-ameti õigusvastase tegevusena ( tegevusetusena) või põhjendamatu keeldumisena toimingu sooritamisest. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et haldusmenetlus tuleb HMS § 5 lg 2 kohaselt viia läbi võimalikult lihtsalt ja kiirelt ning eeltoodule kui haldusmenetlust iseloomustavale ei vaidle vastu ka Maa-amet. LKS vahetusmenetluse läbiviimise konkreetset tähtaega ei sätesta, mis ei tähenda menetluse läbiviimist määramatu aja jooksul, vaid haldusmenetluse üldiste põhimõtete kohaselt tuleb sellisel juhul menetlus läbi viia ja toimingud sooritada mõistliku aja jooksul. Kohus nõustub siinkohal vastustajaga selles, et pelgalt menetluse kiiruse huvides ei saa ära jätta ühtegi seaduses sätestatud toimingut või toimingut, ilma milleta ei ole võimalik sisuliselt õige otsuse tegemine, sest haldusmenetluses ja selle menetluse tulemusel tehtavate otsustuste puhul tuleb haldusorganil järgida seaduslikkuse põhimõtet

28. Lisaks eespooltoodule on vastustaja esitanud seletuse ja dokumendid, kinnitamaks, et vaatamata menetluse lõpuleviimiseks esinevale Maa-ametist olenemata põhjusele ei ole kaebuse esitaja avalduse menetlemisel tegemist vastustaja tegevusetusega, vaid Maa-amet on teinud toimingud, mida tal on võimalik olnud teha. Nimelt on kaebuse esitaja avalduse Maa-ametisse saabumisel 06.06.2007 avatud temale kuuluvate kinnisasjade vahetusmenetluse toimik, millisesse paigutatud dokumentide kohta on vastustaja esitanud põhjaliku loetelu, mille siinkohal kordamist kohus vajalikuks ei pea. Seega on kaebuse väide vastustaja tegevusetusest

12 põhjendamatu ka selles osas, mis puudutab vajalike asjaolude väljaselgitamist ehk toimingute tegemist osas, mida Vabariigi Valitsuse määruse puudumine ei takista.

29. Lisaks märgib kohus, et LKS § 19 lõige 1 sätestab, et kogu ulatuses hoiualal asuvat kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu. Kohus nõustub Maa-ameti poolt kaebuse esitajale antud selgitusega, et kui ta ei kavatsegi maad sihtotstarbeliselt kasutada ega kasutama hakata, vaid tema kavatsuseks on suvilate ehitamisega seonduv arendusja äritegevus, siis ei piira ala kaitsekord maa sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning puudub alus maade vahetamiseks LKSi § 19 alusel.

VI MENETLUSKULUD

30. HkMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HkMS § 93 lg 1 kohaselt esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtuvaidlusi kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Käesolev otsus on tehtud kaebuse esitaja kahjuks. Vastustaja menetluskulude väljamõistmist ei ole taotlenud ning seega menetluskulude jagamise küsimust ei tõusetu.

Lea Kuuse kohtunik