3-07-1186/10 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viivi Tomson, Maili Lokk, Agu Timmi Otsuse tegemise aeg ja koht

14. jaanuar 2008, Tartu Haldusasja number 3-07-1186 Haldusasi Külmsoo Talu kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 25. jaanuari 2007 käskkirja nr 1-3.13-4/45 p 739 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2007 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Külmsoo Talu apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Apellant Külmsoo Talu, esindaja Kaspar Lind Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet RESOLUTSIOON Apellatsioonkaebus rahuldada. Tühistada Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2007 otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada esitatud kaebus ning tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 25. jaanuari 2007 käskkirja nr 1-3.13-4/45 p 739. Välja mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt 3780 (kolm tuhat seitsesada kaheksakümmend) krooni Külmsoo Talu kasuks menetluskulude katteks. Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse ärakirja kättesaamisest.

POOLTE NÕUDED, VASTUVÄITED JA PÕHJENDUSED

1. Külmsoo Talu esitas 18.05.2006 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) pindalatoetuse taotluse, milles taotles ka põllumajanduslikku keskkonnatoetust kokku

53 põllule. PRIA viis 21.-25.08.2006 Külmsoo Talus läbi kohapealse kontrolli, mille kohta koostati kontrollaruanne nr 060086-65-005. Kontrollaruande üldiste puuduste koondis märgiti, et loomi ei ole karjatatud ajavahemikul 17.05.-01.09. ning et lehmad on vabapidamislaudas. Kaebaja märkis kontrollaruandes, et lüpsvad lehmad on vabapidamislaudas ning tehnoloogiliselt ei ole võimalik neid karjatada, noorkari ja kinnislehmad on suvel karjamaal. PRIA peadirektori 25.01.2007 käskkirja nr 1-3.13-4/45 punktiga 739 vähendati Külmsoo Talu põllumajanduslikku keskkonnatoetust keskkonnasõbraliku tootmise eest põllumajandusministri 20.04.2004 määruse nr 51 § 48 p 9 alusel 70 163.35 krooni ulatuses seoses asjaoluga, et majandusüksuses kasvatatavaid loomi ei ole ajavahemikus 17.05.-01.09. väljas karjatatud.

Külmsoo Talu esitas eeltoodud käskkirja peale vaide, mis jäeti PRIA peadirektori 09.05.2007 vaideotsusega nr 13-25/112 rahuldamata. 12.06.2007 esitas Külmsoo Talu kaebuse halduskohtusse, taotledes PRIA peadirektori 25.01.2007 käskkirja nr 1-3.13-4/45 punkti 739 tühistamist. Kaebuse kohaselt karjatati karjamaal kinnisloomi, noorloomi ja vasikaid (151 looma), karjamaal ei karjatatud lüpsikarja, kokku umbes 126 looma. Lüpsikarja peetakse vabapidamislaudas, mille tehnoloogia ei võimalda neid väljas karjatada. Kuna kaebaja osa karja, ja seda vastavalt karjamaa suurusele, karjatas väljas, on ta Määruse nr 51 § 4 p 10 nõuded täitnud.

Oluline on eelkõige maa keskkonnasõbralik kasutus ning see, et kaebaja on karjamaadel karjatanud loomi, sellele viitab ka põllumajandusministeeriumi koostatud seirearuanne põllumajandusliku keskkonnatoetuse maksmise kohta 2006. a. Määruse nr 51 § 48 p 9 kohaselt tuleb ükskõik millisel nõuetest kõrvalekaldumisel vähendada toetust 20% ulatuses. Haldusorganil puudub diskretsioon hindamaks rikkumise põhjendatust ning kaaluda tagajärjena toetuse vähendamist. See tähendab, et Määruse nr 51 §-des 4 ja 5 sätestatud nõuded on absoluutsed ning määruses ettenähtud vähendamise mehhanism ei ole proportsionaalsust arvestav.

Selline lahendus ei ole kooskõlas PS §-ga 11. Rikutud on ka võrdse kohtlemise põhimõtet. Kaebajaga sarnaselt on käitunud ka teised põllumajandusettevõtjad, kes on saanud põllumajanduslikku keskkonnatoetust täies mahus. Käskkiri ei ole vajalikul määral motiveeritud, kuna puudub faktiliste asjaolude käsitlus, mille järgi saaks kontrollida, kas viidatud sätete kohaldamine on põhjendatud või mitte.

2. PRIA palus jätta kaebuse rahuldamata. Kohapealse kontrolli käigus tuvastati, et kaebaja ei ole ajavahemikus 17. maist kuni 1. septembrini karjatanud kõiki loomi väljas. Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 tulenevalt tuleb ajavahemikus 17. maist kuni 1. septembrini karjatada väljas kõiki majandusüksuses peetavaid lehmi, vähemalt kahe kuu vanuseid lehmvasikaid või lehmmullikaid. Väljas ei pea karjatama pulle, haigeid ja poegivaid loomi. Sätte eesmärk on tagada läbi keskkonnasõbraliku tootmise majandusüksuses peetavate loomade heaolu. Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 nõude rikkumisel vähendatakse rikkumise kindlakstegemise aasta keskkonnasõbraliku tootmise toetust 20% võrra, mida kaebaja suhtes ka rakendati. Põllumajanduslikku keskkonnatoetust makstakse täiendavate nõuete eest, mida tootja keskkonnaseisundi või loomade heaolu parandamiseks täidab. Toetusega hüvitatakse täiendavate nõuete järgimisest tekkinud kulud ja saamata jäänud tulu. Kui tootja peab loomi vabapidamislaudas ja loomi väljas ei karjata, siis ei teki tal karjatamisest tingitud täiendavad kulusid, mida toetusega peaks hüvitama.

Määruse nr 51 § 48 p 9 puhul puudub PRIA-l kaalutlusõigus. Sanktsiooni rakendamine sõltub sellest, kas rikkumine on tuvastatud või mitte. Riigil puudub kohustus iga rikkumise ja karistuse määramise suhtes anda haldusorganile kaalutlusõigust. Kui vaadata kaebaja karjatatud loomade arvu (151) ja mittekarjatatud loomade arvu (126), siis on sanktsioon antud juhtumi puhul soodne kui lähtuda proportsionaalsuse printsiibist. Kaebaja väide, et rikutud on võrdse kohtlemise printsiipi, on tõendamata. PRIA-l puuduvad andmed kaebuses toodud äriühingute sarnaste rikkumiste kohta. Haldusakt on piisavalt motiveeritud. Koosmõjus kontrollaruandega pidi kaebajal olema täielik ülevaade põhjustest, miks toetust vähendati.

HALDUSKOHTU LAHEND

3. Tartu Halduskohus jättis 11.10.2007 otsusega kaebuse rahuldamata. Otsuse kohaselt on kaebaja seisukohad ekslikud. Nii Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 kui § 48 p 9 sõnastusest tuleneb, et keskkonnasõbraliku tootmise toetust vähendatakse, kui majandusüksuses §-s 4 lg 1 p 10 märgitud loomi ei karjatata ajavahemikul 17. maist kuni

1. septembrini väljas. Määruse nr 51 § 48 p 9 sõnastab selgelt, et kõiki selles punktis märgitud loomi, mida majandusüksuses peetakse, tuleb väljas karjatada. Seetõttu on määratud ka toetuse vähendamise määraks kindel protsent – 20%. Määruses ei ole toetuse vähendamiseks § 48 p 9 alusel antud kaalutlusvõimalust ega seatud toetuse vähendamist sõltuvusse majandusüksuses peetavate loomade arvust või karjatatavate loomade arvust. Asjaolu, et toetuse taotleja peab osasid loomi vabalauda tingimustes või, et karjamaa suurus ei võimalda kõiki loomi väljas karjatada, ei anna vastustajale õigust § 48 p 9 mittekohaldamiseks. Kohus nõustus seejuures vastustaja seisukohaga, et iga otsustuse tegemiseks ei pea seadusandja andma selle rakendajale kaalutlusõigust. Antud juhul ei nähtu ka, et kaalutlusõiguse puudumine ja sellest tulenev proportsionaalsuse printsiibi mittekohaldamine raskendaks kaebaja olukorda. Kohus ei nõustunud kaebaja seisukohaga, et oluline on ainult maa keskkonnasõbralik kasutus ning see, et toetuse saamiseks esitatud maadel karjatatakse loomi. See, et keskkonnatoetust saab taotleda ja anda ainult heas põllumajanduslikus korras oleva maa eest, on Määruse nr 51 § 3 lg 1 p 1 kohaselt üldine nõue. Millistel lisatingimustel on taotlejal õigus saada keskkonnatoetust keskkonnasõbraliku tootmise eest, on sätestatud määruse §-s 4. Kui neid lisatingimusi ei ole täidetud, tuleb kohaldamisele määruse § 48. Kohus nõustus vastustajaga, et määruse § 4 lg 1 p 10 eesmärk on tagada läbi keskkonnasõbraliku tootmise majandusüksuses peetavate loomade heaolu. Toetusega hüvitatakse täiendavate nõuete täitmisega kaasnevad kulud või saamata jäänud tulu. Käskkirja põhjalikum motiveerimatus ei ole antud juhul aluseks haldusakti tühistamisele. Käskkirjas on välja toodud õigusaktid, millised on olnud käskkirja väljaandmise aluseks, kaebaja käsutuses on enne käskkirja väljaandmist olnud kontrollaruanne, kus on kõik hiljem arvestatud andmed märgitud. Seda, et kaebaja on toetuse vähendamise põhjustest aru saanud, kinnitavad nii vaie kui kohtule esitatud kaebus.

ASJAOSALISTE TAOTLUSED JA PÕHJENDUSED

4. Külmsoo Talu taotleb apellatsioonkaebuses kohtuotsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldatakse. Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt on halduskohus Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 sätet kohaldanud vääralt, andes tõlgenduse, mille järgi peaks karjatama kõiki loomi sõltumata sellest, kas see on optimaalne ja mõistlik. Karjatamine saab toimuda ainult teatud optimaalse piirini, mis tagab rohumaa normaalse ja jätkusuutliku kasutuse. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja karjamaad olid korralikud ning kõigil deklareeritud maadel toimus karjatamine.

Kui karjatada üle optimaalse piiri, siis ei tagaks see ka loomade heaolu. Kohus ei ole silmas pidanud toetuse üldeesmärki. Toetuse taotluse esitamisel ei ole oluline loomade arv ettevõttes. Seda tõenäoliselt põhjusel, et tegemist on pindalatoetusega ning seetõttu loomade arvu deklareerimine või nende hulga suhe deklareeritud karjamaade pindalale pole oluline. Vastustaja ja kohtu tõlgendus tähendab seda, et sõltumata sellest, kas isik üldse deklareerib karjamaad toetuse saamiseks, peab ta igal juhul kõiki oma loomi väljas karjatama (ükskõik, kas toetuse saamiseks esitatud või esitamata karjamaal).

Sisuliselt ei ole sellisel juhul tegemist pindalatoetusega, vaid looma kasvatuseks antava toetusega. Samal ajal ei ole Määruse nr 51 eesmärgiks otseselt mõne loomakasvatusviisi toetamine, vaid tegemist on pindalatoetustega. Seetõttu jääb arusaamatuks, millise õigusnormi alusel saab kohus asuda seisukohale, et Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 eesmärk on tagada majandusüksuses peetavate loomade heaolu. Kohus on jätnud tähelepanuta Määruse nr 51 § 3 lg 8, mis sätestab, et üldistes keskkonnanõuetes ja § 4 lg 1 p 101 kehtestatud rohumaade niitmise ja loomade karjatamise nõude täitmist peab olema võimalik kogu taotlusel märgitud ala ulatuses visuaalselt tuvastada.

Karjamaana kasutataval rohumaal peab olema loomi karjatatud loomkoormusega, mis tagab niitmisega sarnase tulemuse ning ebapiisava tulemuse korral tuleb rohumaa üle niita. Kaebajale ei ole ette heidetud, et deklareeritud karjamaadel pole karjatatud piisavalt loomi. Seega on kaebaja karjatamise nõude täinud vastavalt määruses sätestatud eesmärgile. Kohus ja vastustaja ei ole tõlgendanud Euroopa Liidu ühise põlumajanduspoliitika rakendamise seadust ja Määrust nr 51 kooskõlas keskkonnatoetuste maksmise eesmärgiga. Euroopa Liidu ühise põlumajanduspoliitika rakendamise seaduse § 42 lg 1 kohaselt antakse ühise põlumajanduspoliitikaga kaasnevaid maaelu arengu toetusi Euroopa Komisjoni kinnitatud programmi „Eesti maaelu arengukava (2004-2006)“ alusel ja korras.

Eesti maaelu arengukava 2004-2006 punktist 7.2.3 tuleneb samuti, et oluline on eelkõige maa keskkonnasõbralik kasutus ning see, et toetuse saamiseks esitatud maadel karjatatakse loomi. Eeltoodule viitab ka põllumajandusministeeriumi koostatud seirearuanne põlumajanduslike keskkonnatoetuste maksmise kohta 2006. a. Nõustuda ei saa kohtu seisukohtadega, mis puudutavad halduse diskretsiooni. Haldusorganil peab olema kaalutusõigus ka Määruse nr 51 § 48 p 9 sätestatu rakendamisel. Kaalutusõigus on seotud PS §-s 11 toodud proportsionaalsusega, mis peab tagama selle, et iga avaliku võimu tegevuse tulemus peab olema sobiv, kohane ning tätima oma eesmärgi, samal ajal minimaalselt kahjustades isiku huve.

Määrusest nr 51 tuleneb, et ükskõik millistest nõuetest kõrvalekaldumisel tuleb vähendada toetust 20% ulatuses, seda sõltumata sellest, kuivõrd on nõuetest kõrvale kaldutud. See tähendab, et Määruse nr 51 §-des 4 ja 5 sätestatud nõuded on absoluutsed ning määruses ettenähtud vähendamise mehhanism ei ole proportsionaalsust arvestav. Selline lahendus ei ole kooskõlas PS § 11 ning määruse § 48 lg 9 tuleb tõlgendada toetuse eesmärki silmas pidades, st kui isik on taganud selle, et toetuse saamisel deklareeritud maadel on optimaalselt karjatatud loomi, siis puudub põhjus toetuse vähendamiseks.

5. PRIA vaidleb apellatsioonkaebusele vastu. Vastuväidete kohaselt on Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 eesmärk tagada läbi keskkonnasõbraliku tootmise majandusüksuses peetavate loomade heaolu. Ebaõige on kaebaja väide, et põllumajandusliku keskkonnatoetuse puhul on tegemist lihtsalt pindalatoetusega. Toetussumma määratakse küll pindalapõhiselt, kuid toetuse vähendamise alused Määruse nr 51 § 48 järgi tulenevad nii pindalade rikkumisest kui ka muudest rikkumistest (väetise kasutamine, koolitusel osalemine jm), sh ka loomade heaolu nõude rikkumisest. Põllumajanduslikku keskkonnatoetust makstakse täiendavate nõuete eest, mida tootja keskkonnaseisundi või loomade heaolu parandamiseks täidab. Toetusega hüvitatakse täiendavate nõuete järgimisest tekkinud kulud ja saamata jäänud tulu. Kui kaebaja väidab, et ta peabki osa loomi hoidma laudas kinni, kuna tal puudub söödabaas, siis ei saa tootmist vaadelda keskkonnasõbraliku tootmisena, vaid pigem intensiivtootmisena, millel ei ole keskkonnasõbralikkusega midagi ühist. Samuti ei ole täidetud loomade heaolu nõuded antud toetuse saamise tähenduses. Kohus on lähtunud just toetuse üldeesmärgist, mitte ainult pindalaga seotud nõuetest. Apellandi viide Määruse nr 51 §-le 3 lg 8 on asjakohatu. Antud nõude täitmise üle ei ole vaidlust olnud. Ebaõiged on apellandi püüded erinevaid nõudeid ja nende täitmist või täitmata jätmist omavahel ühendada või seada üksteisest sõltuvusse. Määruse nr 51 § 48 p 9 puhul puudub PRIA-l kaalutlusõigus. Sanktsiooni rakendamine sõltub sellest, kas rikkumine on tuvastatud või mitte. Riigil puudub kohustus iga rikkumise ja karistuse määramise suhtes anda haldusorganile kaalutlusõigust. Antud juhtumi puhul on määruse sätted kindlasti vastavuses proportsionaalsuse põhimõttega. Kui vaadata kaebaja karjatatud loomade arvu (151) ja mittekarjatatud loomade arvu (126), siis on määruses toodud sanktsioon kaebaja suhtes soodne kui lähtuda proportsionaalsuse printsiibist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Ringkonnakohus leiab, et Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2007 otsus tuleb tühistada. Ringkonnakohus teeb antud asjas uue otsuse, millega rahuldab apellatsioonkaebuse ja tühistab PRIA peadirektori 25. jaanuari 2007 käskkirja nr 1-3.13-4/45 p 739. PRIA peadirektori 25. jaanuari 2007 käskkirja nr 1-3.13-4/45 p 739 alusel vähendati apellandi põllumajanduslikku keskkonnatoetust keskkonnasõbraliku tootmise eest 20 % ulatuses Määruse nr 51 § 48 p 9 alusel, kuna kõiki põllumajandusüksuses kasvatatud loomi ei olnud karjatatud väljas määruses toodud ajavahemikul. Põllumajandusministri 20. aprilli 2004 määrus nr 51 on kehtestatud „Euroopa ühtse põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse“ alusel ning kooskõlas Euroopa Liidu Nõukogu määrusega 1257/1999/EÜ ja selle alusel heaks kiidetud Eesti maaelu arengukavaga 2004-2006. Euroopa Liidu Nõukogu määruse 1257/1999/EÜ artikkel 2 järgi on selle üheks eesmärgiks keskkonnasõbraliku ja säästva põllumajanduse säilitamine ja edendamine keskkonnanõudeid silmas pidades. Artikkel 5 kohaselt antakse investeeringutoetust põllumajandusettevõtetele, mis täidavad keskkonna-, hügieenitingimuste ja loomade heaolu standarditega seotud miinimumnõudeid. Artikkel 22 alusel keskkonna kaitsmiseks ja paikkonna säilitamiseks kavandatud põllumajanduslike tootmismeetodite toetus soodustab ühenduse põllumajandusja keskkonnapoliitiliste eesmärkide saavutamist. Selline toetus edendab keskkonnasõbraliku põllumajanduse laiendamist ning ekstensiivset karjamajandust. Toetust antakse igal aastal ning see arvutatakse järgmiste näitajate alusel: saamata jäänud tulu, kohustusest tulenevad lisakulud ja ajendi pakkumise vajadus. Seega tuleneb elltoodud määruse sisust, et tegemist on pindalapõhise toetusega. Määruse nr 51 § 4 lg 1 p 10 alusel keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse taotleja järgib nõuet, et kui majandusüksuses peetakse lambaid, kitsi, hobuseid, lehmi, härgi, vähemalt 2 kuu vanuseid lehmvasikaid või lehmmullikaid, tuleb neid ajavahemikus 17. maist kuni

1. septembrini karjatada väljas. PRIA ja halduskohus on leidnud, et sellest sättest tulenevalt on toetuse saaja kohustatud kõiki tema majandusüksuses kasvavaid loomi karjatama väljas nimetatud ajavahemikul ja kuna osa apellandi lehmadest asus vabapidamislaudas, siis on ta rikkunud nimetatud sätte nõudeid. Ringkonnakohus sellise seisukohaga ei nõustu.

Euroopa Komisjoni määrus nr 817/2004 kehtestas üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse nr 1257/1999/EÜ kohaldamiseks. Selle 7. jagu käsitleb põllumajanduse keskkonnapoliitikat ja loomade heaolu. Artikkel 13 näeb muuhulgas ette, et kari jaotatakse põllumajandusettevõttes nii, et säilib kogu karjatatav ala, vältides sellega ülekarjatamist ja alakasutust. Seega on antud toetuse saajale võimalus organiseerida oma karjakasvatust selliselt, et oleks säilitatud karjatatav ala ja selle säilimine heas keskkonnaseisundis. Ringkonnakohtu arvates on apellant ka selliselt toiminud.

Karjatades osa loomi väljas ja hoides osa looma vabapidamislaudas on välistatud ülekarjatamine. Samuti ei ole kohapeal läbiviidud kontrolli käigus tuvastatud, et osa karjamaad oleks karjatamata. Seega on apellant toiminud Määruse nr 51 § 4 lg 10 nõudeid järgides. Pealegi peab ringkonnakohus vajalikuks veelkord rõhutada, et tegemist on pindalapõhise toetusega ja selle toetuse saamine või mittesaamine ei sõltu sellest, mitut looma on karjatatud toetust taotletavatel pindadel Määruses nr 51 määratud ajavahemikul. Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja ja halduskohtu väitega, et kõikide loomade mittekarjatamisega ei ole tagatud loomade heaolu.

Kuna mittekarjatatavad loomad asuvad vabapidamislaudas, siis ei ole alust väita, et ei ole tagatud ka nende heaolu. Ringkonnakohtu arvates on antud juhul väär Määruse nr 51§ 48 p 9 kohaldamine. Määruse nr 51 § 48 p 9 alusel, kui majandusüksuses kasvatatakse § 4 lõike 1 punktis 10 nimetatud loomi, aga neid ei ole ajavahemikul 17. maist kuni 1. septembrini karjatatud väljas, vähendatakse rikkumise kindlakstegemise aasta toetussummat 20 % võrra. Sellest sättest ei nähtu, et see hõlmaks kõiki majandusüksuses olevaid loomi. Ringkonnakohtu arvates on selle sätte eesmärgiks vähendada toetust sellistel taotlejatel, kes ei karjata üldse oma loomi väljas või ei tee seda kogu sätestatud ajavahemiku vältel.

Kuna apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele, siis puudub ringkonnakohtul antud otsuses vajadus anda hinnangut väidetele, mis puudutavad halduse diskretsiooni. Apellatsioonkaebuse rahuldamise korral jäävad HKMS § 92 lg 1 alusel menetluskulud PRIA kanda. Külmsoo Talu on halduskohtule kaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 80 krooni, samuti on ta tasunud riigilõivu 80 krooni apellatsioonkaebuse esitamisel. Õigusabikulud halduskohtus on 3620 krooni. Kokku on seega menetluskulud 3780 krooni ja need kuuluvad PRIA-lt Külmsoo Talu kasuks väljamõistmisele.

Viivi Tomson Maili Lokk

Agu Timmi