3-07-703/22 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Daimar Liiv

Otsuse tegemise aeg ja koht

4. jaanuar 2007. a, Tallinn

Haldusasja number

3-07-703

Haldusasi

T.A ja P.S-i kaebus Tallinna Linnavalitsuse 28.02.2007

korralduse nr 348-k „xxxxxxxx tee xxx ja xx kruntide

detailplaneeringu

koostamise

algatamata

jätmine“

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebuse esitajad – T.A ja P.S, esindaja vandeadvokaat Indrek

Lillo;

Vastustaja – Tallinna Linnavalitsus, esindaja – Jaan Lindsaar.

Asja läbivaatamise vorm

Kohtuistung, 05.12.2007 Tallinnas

Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud menetlusosaliste kanda.

3. Sekretäril saata käesolev kohtuotsus kaebajatele ja

vastustajale.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult

Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 4. veebruaril 2008.a.

Esitatud apellatsioonikaebus võidakse lahendada kirjalikus

menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 9.04.2007 saabus Tallinna Halduskohtule T.A ja P.S-i kaebus Tallinna Linnavalitsuse

28.02.2007 korralduse nr 348-k „xxxxxxx tee xxx ja xx kruntide detailplaneeringu koostamise

algatamata jätmine“ tühistamiseks ja Tallinna Linnavalitsuse kohustamiseks vaadata uuesti

läbi kaebajate poolt esitatud detailplaneeringu algatamise taotlused.

2. 2.09.2004, 8.08.2005, 6.10.2005 esitas T.A ja 9.10.2003 P.S taotluse xxxxxxx tee xxx ja xx

kruntide detailplaneeringu koostamise algatamiseks.

3. 28.02.2007 Tallinna Linnavalitsuse korraldusega nr 348-k jäeti Xxxxxx tee xxx ja xx

kruntide detailplaneeringu koostamine algatamata. Korraldusest said kaebajad teadlikuks

19.03.2007. 9.04.2007 esitasid kaebajad Tallinna Halduskohtule kaebuse korralduse nr 348-k

tühistamiseks. 01.06.2007 vastuses Tallinna Halduskohtu 9.05.2007 määrusele täiendasid

kaebajad kaebuse nõuet taotlusega teha vastustajale ettekirjutus vaadata uuesti läbi kaebajate

poolt esitatud ja vaidlustatud haldusaktiga rahuldamata jäänud taotlused detailplaneeringu

algatamiseks (t.l. 43-44).

4. 11.06.2007 määrusega võttis kohus kaebuse menetlusse ja andis vastustajale kaebusele

vastamiseks aega kuni 30.06.2007 (tl. 58). 2.07.2007 saatis vastustaja kohtule meili teel

taotluse pikendada kaebusele vastamise tähtaega kuni 21.08.2007 (tl. 69). 6.07.2007

määrusega kohus rahuldas vastustaja taotluse ja määras uueks kaebusele vastamise tähtajaks

21.08.2007 (tl. 64-65). 17.08.2007 esitas vastustaja kohtule taotluse pikendada uuesti

kaebusele vastamise tähtaega kuni 17.09.2007 (tl. 71). 27.08.2007 määrusega rahuldati

vastustaja taotlus ja määrati kaebusele vastamise tähtajaks 17.09.2007. 25.09.2007 määrusega

määras kohus asja läbivaatamisele kohtuistungil (tl. 169), mis toimus 5.12.2007 (protokoll t.l.

209-216).

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Kaebuse põhjenduste kohaselt on Tallinna Linnavalitsuse 28.02.2007 korraldus nr 348-k

õigusvastane alljärgnevatel põhjustel:

1. Kaebajad on seisukohal, et vastustajal ei olnud alust ja õigust planeeringu algatamisest

keelduda. Vastustaja ei ole osundanud konkreetsele seadusesättele, mis annaks

haldusorganile selgesõnalise volituse teatud tingimustel keelduda planeeringu

algatamisest. Linnavalitsus toetub haldusaktis sellele, et Riigikohus on otsuses nr 3-3-

1-8-02 leidnud, et põhimõtteliselt võib detailplaneeringu menetlus lõppeda ka sellega,

et kohalik omavalitsus ei võta seda üldse vastu. Sellest Riigikohtu seisukohast on

Linnavalitsus analoogia korras tuletanud seisukoha, nagu võiks kohalik omavalitsus

väljendada oma mittenõustumist detailplaneeringu ettepanekuga juba selle algatamise

otsustamisel ning juba siis keelduda planeeringu algatamisest. Haldusaktis väidetakse,

et analoogiliselt planeeringu vastuvõtmata jätmisega teostab kohalik omavalitsus

planeerimisdiskretsiooni PlanS § 10 lg 5 kohaselt detailplaneeringu koostamise

algatamise otsustamisel. Viidatud sättest tuleneb, et detailplaneeringu koostamise

algatab ja koostamist korraldab kohalik omavalitsus. Nimetatud sättest ei tulene, et

kohalik omavalitsus võib jätta detailplaneeringu ka algatamata. Haldusaktis on

iseenesest õigesti märgitud, et korralduse näol on tegemist soodustava haldusakti

andmisest keeldumisega. Samas on vastustaja jätnud tähelepanuta selle, et nö

koormava haldusakti õiguslikule alusele seab õiguskord tunduvalt rangemad nõuded

kui muudele haldusaktidele. HMS § 3 lg 1 sätestab, et haldusmenetluses võib piirata

isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse

alusel.

Seega

tuleneb

eeltoodust,

et

kohalik

omavalitsus

saab

keelduda

detailplaneeringu koostamise algatamisest üksnes siis, kui selleks on olemas seaduslik

alus. Linnavalitsus ei ole arvestanud sellega, et juhindudes HMS § 3 lg 1 saab

haldusakti andmisest keelduda, kui selleks tuleneb selgesõnaline alus seadusest. PlanS

§ 10 lg 5 reguleerib üksnes pädevust ehk siis seda, millise haldusorgani pädevusse

kuulub detailplaneeringu algatamise otsuse tegemine. Linnavalitsus ei ole suutnud

osundada konkreetsele seadusesättele, mis võimaldaks teatud tingimustel üldse

keelduda detailplaneeringu koostamise algatamisest.

2. Vastustaja poolt viidatud HMS § 56 ja 43 lg 2 ei käsitle detailplaneeringu algatamisest

keeldumise otsustamist. HMS §-le 56 viide jääb ebaselgeks, kuivõrd viidatud säte

reguleerib haldusakti põhjendamist. Samuti jääb selgusetuks viide HMS § 43 lg-le 2,

kuna see säte reguleerib seda, millises vormis tuleb otsustada haldusakti andmata

jätmine. Kummaline on Linnavalitsuse väide, et HMS § 56 ja 43 lg 2 annavad

võimaluse

soodustava

haldusakti

andmisest

keeldumiseks,

lisades

kirjaliku

põhjendamise ja haldusakti andmise nõude. Väide, et nendest sätetest, mis

reguleerivad haldusakti põhjendamist, tuleneb ühtlasi õigus keelduda mistahes

haldusaktide andmisest on ainetu. Viidatud sätted käsitlevad olukorda, kus juba

seadusest tuleneb õigus keelduda mingi soodustava haldusakti andmisest. Need sätted

räägivad sellest, kuidas selline haldusakt tuleks vormistada.

3. Mingit alust detailplaneeringu koostamise algatamisest keeldumiseks ei anna ka

KOKS § 30 lg 1 p 2, mis sätestab, et kohaliku omavalitsuse täitevorgan lahendab ja

korraldab kohaliku elu küsimusi, mis volikogu määruste või otsustega või valla või

linna põhimäärusega on pandud täitmiseks valitsusele. Viidatud on ka Tallinna linna

ehitusmääruse § 14 lg 2 ja lg 17. § 14 lg 2 sisaldab PlanS-s § 10 lg 5 identset

pädevusnormi, mis lubab linnavalitsusel algatada planeeringu koostamise. § 14 lg 17

sätestab, et amet koostab nõuetele vastava ja nõutavate kooskõlastustega

detailplaneeringu algatamise korralduse eelnõu ja esitab selle otsustamiseks

linnavalitsuse istungile. Seega ei tulene ka nendest sätetest, et linnavalitsus võiks

keelduda detailplaneeringu koostamise algatamisest. Vastupidi, nimetatud sätted

annavad tunnistust hoopis sellest, et kohaliku omavalitsuse täitevorganil ei olegi

õigust planeeringu koostamise algatamisest keelduda.

4. Kaebajad ei nõustu, et linnavalitsus saab otsustada detailplaneeringu koostamisest

keeldumise diskretsiooniõiguse alusel, kuna linnavalitsus ei ole märkinud, kuidas ta on

sellisele järeldusele jõudnud. Linnavalitsuse poolt viidatud HMS § 4 lg 1, mida

Linnavalitsus on haldusaktis tsiteerinud ebaõigesti, tuleneb hoopis olulisem põhimõte.

HMS § 4 lg 1 sätestab, et kaalutlusõigus (diskretsiooniõigus) on haldusorganile

seadusega antud volitus kaaluda otsustuste tegemist või valida erinevate otsustuste

vahel. Linnavalitsus on jätnud tähelepanuta, et volitus kaalutlusõiguse teostamiseks

peab haldusorganile olema antud seadusega. Seega peaks olema planeerimisseaduses

sätestatud, et haldusorgan otsustab detailplaneeringu koostamise algatamise või

mittealgatamise kaalutlusõiguse kohaselt. Sellist volitust aga seadusest ei tulene. Ka ei

ole Linnavalitsus osundanud, millest selline volitus diskretsiooniks tuleneb.

5. Kaebajad on seisukohal, et detailplaneeringu koostamise algatamisest ei olegi

võimalik keelduda. See tuleneb eelõige sellest, et planeering lõpptulemusena on oma

olemuselt diskretsiooniotsus, mis sünnib läbi menetluse, kuhu on kaasatud ka

avalikkus, st igaüks peab saama öelda oma nägemuse asjast. Näiteks küsimus sellest,

kas kuhugi tuleb elamurajoon või hoopis park, peab saama vastuse alles läbi

planeerimismenetluse. Kui haldusorgan püüab sama küsimust lahendada juba

detailplaneeringu koostamise algatamisel, siis loobub ta planeerimisdiskretsiooni

teostamisest. Haldusorganile antud diskretsiooni teostamisest loobumine on

ebaseaduslik. Kui haldusorganile on kaalutlusõigus antud, siis tuleb seda ka teostada.

6. Kaebajad leiavad, et käesoleva asja lahendamisel ei ole asjakohane Riigikohtu

Halduskolleegiumi otsuses nr. 3-3-1-41-06 punktides 19 väljendatud seisukohad, et

kohalikul omavalitsusel on õigus keelduda detailplaneeringu algatamisest ja et seda

tuleb teha hea halduse tava järgides. Kaebajad leiavad, et need Riigikohtu seisukohad

ei ole kohtule siduvad ja neil puudub seaduslik alus (t.l. 211).

7. Kaebajad leiavad, et detailplaneeringu taotlus vastab üldplaneeringu nõuetele.

Detailplaneeringuga säilitatakse haljaskoridor koos liikumisrajaga, rannapromenaad

haljasribaga (soovitatavalt 50m laiune) ning see säilitatakse hoonestusvabana (va

sotsiaalfunktsiooni täitev sadamahoone). Tulenevalt kaldakindlustuse rajamisest

nihkub see vaid mere suunas. Xxxxxx tee ja mere vaheline ala asub osaliselt ka

väikeelamute juhtfunktsiooniga ala piiril ja Tallinna üldplaneeringus on nimetatud

juhtfunktsioon defineeritud kui põhiliselt ühepere- ja ridaelamutele mõeldud ala, kus

võib paikneda elamupiirkonda teenindavaid asutusi ja väiksemaid kaubandus-

teenindusettevõtteid, samuti peavad vastavalt üldplaneeringule olema elamurajoonis

olema lahendatud puhke- ja virgestusalad, spordi- ning mänguväljakud jms.

Pargilaadsel haljasalal või rohealal ei ole keelatud rajada ehitisi. Seega vastab esitatud

detailplaneeringu

ettepanek

täielikult

üldplaneeringuga

kehtestatud

nõuetele.

Linnavalitsuse väide, et üldplaneeringu nõuded ei ole ka siis täidetud, kui

detailplaneeringu kehtestamisega nihutatakse haljaskoridori taotlejate soovi järgi, on

vale, sest üldplaneeringu eesmärk on olnud üksnes see, et haljasriba oleks mere ääres.

Kui kaldakindlustuse rajamisega saavutatakse olukord, kus tagatakse võimalus

haljasriba eksisteerimiseks ning ühtlasi kaebajate võimalus kinnistutele ehitusõiguse

teostamiseks, siis on see parim lahendus. Üldplaneeringu eesmärk ei ole see, et

välistada täielikult kaebajate ehitusõigus. Kui kaldakindlustuse rajamisega õnnestub

kinnistutele maad mere arvelt juurde võita, siis on paralleelselt võimalik nii haljasriba

säilitamine kui ka kaebajate ehitusõiguse teostamine.

8. Kaebajad ei nõustu väitega, et kuni tänaseni kehtivas Aiandusühistu Rand

detailplaneeringus on määratud Xxxxxx tee xxx ja xx kinnistute kasutamisotstarbeks

haljasala (pargiala) ja et nimetatud detailplaneeringuga on määratud selle ala

maakasutuse sihtotstarbeks sotsiaalmaa ning seega on kehtestatud detailplaneering

terviklik ja optimaalne lahendus, mille muutmine ei ole üldjuhul põhjendatud.

Üldkasutatav haljasala ehk sotsiaalmaa oli planeeringuga määratud tulenevalt aastaid

tagasi likvideeritud Aiandusühistu Rand maakasutuse vajadustest ning Aiandusühistu

Rand sisepiiri sisse jäävate alade ja kruntide funktsionaalsusest. Sotsiaalmaa oli

üldkasutatava maana määratud teenima Aiandusühistu Rand huve selle sisepiiris.

Pärast maade tagastamist õigusjärgsetele omanikele, ei ole võimalik käsitleda

tagastatud maid likvideeritud Aiandusühistu Rand osana, seega tuleb maade

sihtotstarvet muuta nende õigusjärgsete omanike nägemust arvestades, samuti

lähtuvalt maa sihtotstarbest enne Nõukogude Liidu aegseid ümberkorraldusi.

Linnavalitsus on viidanud PlanS § 1 lg 2 ja 3, mis sätestab, et planeerimise sisuks on

luua võimalikult paljude ühiskonnaliikmete vajadusi ja huvisid arvestavad tingimused

säästva

ja

tasakaalustatud

ruumilise

arengu

kujundamiseks,

ruumiliseks

planeerimiseks, maakasutuseks ja ehitamiseks. Selgusetuks jääb, kuidas on nimetatud

põhimõttega kooskõlas see, kui eesmärgiks seatakse aastaid tagasi ja aiandusühistu

ühe osa kohta kehtestatud detailplaneering, millel ei ole tänapäevaste oludega enam

mingit pistmist.

9. Kaebajad ei pea veenvaks Linnavalitsuse poolset tuginemist motiveerimata

Keskkonnaministeeriumi

30.05.2006

kantsleri

arvamusele,

et

suuremahulise

kaldakindlustuse rajamine sel eesmärgil, et praegu sotsiaalmaa sihtotstarbega

kinnisasjale algatada detailplaneering selle muutmiseks elamumaaks, ei ole

põhjendatud ning et Keskkonnaministeerium seab esikohale looduslikud protsessid

ning ei pea eesmärgiks nendesse sekkumist avalikes huvides oleva maa erahuvides

kasutamise eesmärgil. Vastavalt kaebuse esitajate ettepanekule on kaldakindlustuse

rajamise eesmärgiks kaldaastangu taastamine ning kaldakindlustuse rajamine edasise

erosiooni vältimiseks. Vähemalt 50 m ulatuses avalikult kasutatav sotsiaalmaa säilib

nihutatuna mere suunas ning seda ei muudeta elamumaaks. Nende asjaoludega ei ole

Linnavalitsus ega ka mitte Keskkonnaministeerium arvestanud. Ilmselt ei ole

ministeeriumile tutvustatud kõiki planeeringu eesmärke ning aspekte ja tegemist on

ministeeriumi suvalise arvamusega, mida näitab ilmekalt see, et ministeerium ei ole

kursis olnud isegi sellega, et kinnistu on eraomandis. Keskkonnaministeeriumi

suvalise

arvamuse

aluseks

võtmine

on

ebaõige

ka

seetõttu,

et

Keskkonnaministeeriumil ei ole pädevust detailplaneeringu algatamise küsimustes.

10. Detailplaneeringu

ettepaneku

üks

eesmärke

oli

kaldakindlustuse

rajamine.

Kaldakindlustuse rajamise eesmärgiks oli edasise erosiooni vältimine. Mereäärsete

maatükkide omanike igati põhjendatud huvi on see, et takistada merel nende

maatükkide pindala pidevat vähendamist erosiooni tulemusena. Seda, miks see

detailplaneeringu eesmärk ei ole kaitsmist vääriv ning miks selle peab juba

detailplaneeringu algatamise etapis kõrvale heitma, ei ole Linnavalitsus selgitanud.

Linnavalitsus ei ole osundanud mitte ühelegi õigusakti sättele, mis selle välistaks,

samuti ei ole osundatud mitte ühelegi faktilisele põhjusele, mis seda takistaks.

11. Linnavalitsus ei ole pööranud tähelepanu neile asjaoludele ja tõenditele, mis toetavad

detailplaneeringu

algatamist.

See

on

vastuolus

haldusmenetluses

kehtiva

uurimispõhimõttega (HMS § 6). Riigi Maa-amet on oma 19.12.2005 kirjaga nr 6.2-

3/737 sisuliselt toetanud kaebuse esitajate detailplaneeringu taotlust, kaasamaks

planeeringusse ka piirnevad riigimaad, et tagada asjakohase kaldakindlustuse

rajamisega rannajoone efektiivne stabiliseerimine planeeritavas piirkonnas. Samuti ei

ole põhjendatud, miks ei saa tugineda Tallinna Linnavolikogu Keskkonnakomisjoni

seisukohale 8. maist 2006, et Xxxxxx tee poolsel alal on näha tugevad astangu

purustusjäljed, kus rannajoone taandumine toimub kiirusega kuni 1 meeter aastas;

2005 aasta jaanuaritormi purustused astangus tuleks täita arvestades seal paikneva

elamis- ja puhkealaga; inimtegevust ja intensiivistuvat tsüklonaalset ilmastikku

arvestades tuleb rakendada abinõusid rannaastangu kaitseks. Selleks tuleks leida

rahalisi vahendeid Tallinna linnalt, Eesti riigilt, erakapitalilt ja Euroopa Liidult. Kaitse

alla võtmist väärib komisjoni seisukohast lähtudes vaid astangu poolsaare tipu ida

suunas olev osa, st Mustakivist põhjasuunal ning poolsaare kirderannik. Lisaks tuleks

komisjoni arvates tellida uuring astangu piirkonnas aktiivse erosiooni põhjuste

selgitamiseks ning koostada projekt astangu kaitseks. Kaebajad on teinudki

detailplaneeringu algatamisega samalaadsed ja kattuvad ettepanekud. Vastavalt

algatamise taotlusele finantseeritakse kõik sellega seotud kulutused, seega ka

kaldakaitse rajamine, erakapitalist.

12. Küsitluse kaudu on püütud välja selgitada ka ümberkaudsete elanike arvamust. MTÜ

Mengel ja OÜ 4Dimensiooni viisid käesoleva aasta juuni-juulikuus läbi avaliku

küsitluse saamaks teada, kas avalikkuse huvi kattub detailplaneeringu algatamise

taotlejate omadega. Küsitlusleht (allkirjade kogumise leht) kirjeldas taotlusi, millele ca

2000 küsitletust vastas poolthäälega 1600 inimest, kinnitades seda oma nime, elukoha

andmete ja allkirjaga. Nende seas oli ca 700 allkirja lähipiirkonna elanikelt, sh

Kakumäelt. Taotlused küsitluslehel olid järgmised: 1) ranniku planeeritud heakorra

tagamine, haljastuse korrastamine ja kalda kaitsmine, 2) mere poolt mõjutatult järjest

süveneva kaldaerosiooni peatamine, 3) väikepaatide hoidmis- ja randumisvõimaluste

võimaldamine, 4) mereäärse valgustatud promenaadi rajamine, 5) mereäärse piirkonna

avamine sportimiseks, vaba aja veetmiseks ja mereturismiks, 6) mere poolt aastatega

kahjustatud kalda taastamine, täitmine ja kaldakaitse rajamine, 7) lääneranniku

hoonestuspildi korrastamine, uute elamisvõimaluste loomine, 8) rannale juurdepääsu

võimaldavate jalgteede võrgustiku ja autoparkla rajamine puhkajatele ning

paadisadama kasutajatele. Tegemist on avaliku arvamisega, mis 80 %-se üldsuse

poolehoiuga toetab esitatud detailplaneeringu eesmärke, seega huvitatud inimeste

arvamustega ning linnavalitsus on arvestanud vaid korralduse eelnõus mainitud

Seltsingusse kuuluvate inimeste arvamusega. Haldusaktis on küll viidatud sellele

küsitlusele, kuid ei ole seda arvestatud, sest väidetavalt on küsitlus läbi viidud

sotsioloogilisi algtõdesid eirates. Kaebajad on seisukohal. et avaliku arvamuse ära

kuulamiseks olekski vajalik olnud planeerimismenetluse läbi viimine, milles oleks

saanud osaleda avalikkus. Antud juhul on Linnavalitsus planeerimismenetluse

algatamisest keeldunud, millega on teinud võimatuks avalikkuse poolt oma seisukoha

väljaütlemise ning samas on kaebajate poolt esitatud küsitluse tulemuste kohta

väitnud, et neid ei saa arvestada, sest need ei ole saadud asjakohases vormis. See kõik

viitab sellele, et Linnavalitsust tegelikkuses ei huvitagi inimeste arvamus ja et

planeerimismenetlust just sellepärast ei algatatudki, sest vastasel juhul oleks

linnavalitsusel olnud tunduvalt raskem linnavalitsuse poolt kaitstava "huvi"

läbisurumine.

4. Vastustaja Tallinna Linnavalitsus palub jätta kaebus rahuldamata ja põhjendab oma

taotlust järgnevalt:

1. Vastustaja on seisukohal, et detailplaneeringu algatamine on kaalutlusotsus, millest

tulenevalt võib kohalik omavalitsus planeeringu ka algatamata jätta. Riigikohtu

Halduskolleegium on haldusasjas nr 3-3-1-41-06 punktis 19 leidnud, et „Kohtuasjas on

tõstatatud küsimus sellest, millistel asjaoludel võib kohalik omavalitsus keelduda

planeeringu algatamisest. Kehtiv õigus annab planeerimismenetluses haldusorganile

ulatusliku kaalutlusruumi ning ei sätesta detailselt valiku kriteeriume. Sama kehtib ka

haldusorgani tegevuse kohta planeeringu koostamise algatamisel". Sama otsuse punktis

20 on märgitud, et „detailplaneeringu koostamise algatamine, kui selle aluseks on isiku

poolt esitatud vastav avaldus, on haldusmenetlus, mille tulemusena haldusorgan

otsustab planeeringu algatamise või algatamisest keeldumise". Seega linnavalitsusel oli

õigus vaidlustatud korraldus anda. Kui kohalikul omavalitsusel puudub õigus jätta

detailplaneeringu koostamine algatamata, kaotab detailplaneeringu koostamise

algatamise etapp planeerimismenetluses oma tähenduse ja vajalikkuse.

2. Läbiviidud menetluse käigus on kaebajatele olnud tagatud õigus informatsioonile, samuti

on kaebajad enne korralduse koostamist ära kuulatud (antud võimalus esitada

vastuväiteid). Riigikohtu Halduskolleegium on haldusasjas nr 3-3-1-41-06 punktis 20

asunud seiskohale, et „ka sellele menetlusele [detailplaneeringu algatamine või

algatamata jätmine] laienevad hea halduse põhimõtted, sealhulgas haldusorgani

kohustus tagada avaldaja menetlusõigused ning järgida haldusaktile esitatavaid sisu ja

vorminõudeid. Detailplaneeringu algatamata jätmise otsuse andmisel tuleb juhinduda

muuhulgas HMS §-des 56 ja 40 sätestatud nõuetest, s.t tagada isiku õigus

informatsioonile, tema ärakuulamisõigus ning antava haldusakti põhistatus".

3. Vastustaja arvates on vaidlustatud korraldus nõuetekohaselt põhistatud (motiveeritud).

PlanS § 10 lg 5 ei pane kohalikule omavalitsusele kohustust algatada igal juhul

detailplaneeringu

koostamist

ega

välista

kohaliku

omavalitsuse

õigust

jätta

detailplaneeringu koostamine algatamata. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §

30 lg 1 p 2 ja Tallinna Linnavolikogu 29. mai 2003 määrusega nr 35 kinnitatud Tallinna

linna ehitusmääruse § 14 lg 2 reguleerivad detailplaneeringu algatamise küsimust, ehk

määravad õigusliku pädevuse, kuidas detailplaneeringut menetletakse.

4. HMS § 56 ja 43 lg 2 määratlevad, kellel on õigus detailplaneeringut menetleda,

välistamata seejuures selle algatamata jätmise ning vormistuslikud ja sisulised nõuded.

Detailplaneeringu algatamist tuleb lugeda eelhaldusaktiks. Eelhaldusaktile kohaldatakse

HMS § 52 lg 2 kohaselt haldusaktile kohaldatavaid sätteid. Seega HMS § 56 ja 43 lg 2

annavad võimaluse soodustava haldusakti andmisest keeldumiseks, lisades kirjaliku

põhjendamise ning haldusakti andmise nõude, mis tähendab, et kohalik omavalitsus võib

detailplaneeringu koostamise algatamise ettepaneku mitte rahuldada seda kirjalikult

põhjendades ning andes sellekohase haldusakti. Eeltoodust tulenevalt ei ole HMS § 56 ja

§ 43 lg 2 detailplaneeringu algatamata jätmise otsuse alused, vaid nimetatud sätted

reguleerivad haldusorgani õigusi ja kohustust läbiviidavas haldusmenetluses.

5. Ebaõige on kaebajate väide, mille kohaselt on haldusorganil õigus ja kohustus teostada

diskretsiooniõigust üksnes juhul, kui see on selgesõnaliselt seaduses sätestatud. HMS §

4 sätestab, et kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus

kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb

teostada

kooskõlas

volituse

piiride,

kaalutlusõiguse

eesmärgi

ning

õiguse

üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.

Haldusorganil on õigus ja kohustus teostada diskretsioonõigust ka juhul, kui see tuleneb

normi või seaduse olemusest ja mõttest. Samuti on siinkohal vajalik rõhutada asjaolu, et

vaatamata seaduses konkreetse sätte puudumisele, mis otsesõnu viitaks detailplaneeringu

algatamata jätmise võimalusele, on tulenevalt kaalutlusõigusest siiski võimalik

detailplaneeringu algatamisest keelduda. Nt on Riigikohtu Halduskolleegium otsuses nr 3-

3-1-23-06 punktis 13 leidnud, et „Riigikohtu halduskolleegium rõhutab, et vaatamata

näiliselt imperatiivsele normi sõnastusele ei ole haldusorgan Ehitusseaduse § 28 lg 1

punktides 1 kuni 7 esinevatel alustel kohustatud ehitusluba alati kehtetuks tunnistama.

Ehitusloa kehtetuks tunnistamine on kaalutlusotsus". Sama põhimõte on kohaldatav ka

praegu. Riigikohtu Halduskolleegium on haldusasjas nr 3-3-1-54-03 punktis 38 märkinud

"Halduse kaalutlus-ehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda

ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega

kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada

sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse

üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsiooni

piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga". Seega, kuivõrd

menetlus- ja vormivigu (neid ei ole kaebaja kaebuses välja toonud), mis võisid

mõjutada asja sisulist otsustamist, ei esine, tuleb halduspraktikast ja Riigikohtu

seisukohtadest tulenevalt asuda seisukohale, et detailplaneeringu algatamisest on

võimalik keelduda ning kuivõrd viidatud on haldusakti koostamise õiguslikule alusele,

saab tõdeda, et kaalutlusõigust on teostatud õiguspäraselt.

6. Kaebajate poolt taotletava detailplaneeringu eskiisile lisatud seletuskirjast nähtub, et

Tallinna kehtiva üldplaneeringu kohaselt on Xxxxxx teest merepoolsele alale lubatud

väikeelamute ala, kus võivad paikneda ka elamupiirkonda teenindavad asutused ja

väiksemad kaubandus-teenindusettevõtted. Samuti kulgeb paralleelselt rannajoonega 50

laiune haljaskoridor. Lähtuvalt sellest on kavandatav tegevus kooskõlas kehtiva

detailplaneeringuga. Tõepoolest ilmneb Tallinna üldplaneeringu maakasutusplaanilt, et

planeeringuala (Xxxxxx tee ja mere vaheline ala) juhtfunktsiooniks on määratud mets,

park või looduslik haljasala. See tähendab, et tegemist on puhkeotstarbelise alaga, mis on

mõeldud avalikuks kasutamiseks, alale võib ehitada üksikuid väiksemaid spordi- või

puhkeehitisi. Samuti läbib planeeritavat maa-ala Tallinna üldplaneeringu kohaselt

liikumisrada, mis on soovitavalt 50 meetri laiune haljasriba ning mis tuleb säilitada

hoonestusvabana. Vaatamata korralduse seletuskirja konstateeringule, et Tallinna

üldplaneeringu eesmärgiks ning ülesandeks ei ole määrata alade piire täpsusastmega, mis

võimaldaks konstateerida Xxxxxx tee xxz ja xx kruntide kui konkreetsete kinnistute

üldplaneeringu järgseid juhtfunktsioone, saab kaebajate poolt detailplaneeringu eskiisile

lisatud lahendusskeemist järeldada, et vähemalt kogu kavandatav hoonestus jääb

liikumisradade (50 meetrit) alale, mis tuleb säilitada hoonetevabana. Tallinna

üldplaneeringuga on tähistatud konkreetse juhtfunktsiooni (üldkasutatav haljasala)

tuumalad, mis võimaldab lahendada kogu linna ühendava haljaskoridori loomise

küsimuse. Sama eesmärk on Tallinna üldplaneeringus tähistatud liikumisradadel - et

moodustuks tervet Tallinna linna ühendav liikumisradade võrgustik. Kuivõrd eskiisis on

kavandatav hoonestus kaldale ligemal kui 50 meetrit, siis on tegemist Tallinna

üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga. Tallinna ehitusmääruse § 13 lg 4 kohaselt

võib

detailplaneering

põhjendatud

vajaduse

korral

sisaldada

kehtestatud

üldplaneeringu muutmise ettepanekuid. Käesoleval juhul detailplaneeringu eskiisi

seletuskirjas vastavad põhjendused puuduvad. Detailplaneeringu algatamise vajadust

põhjendavad kaebuse esitajad järgnevaga: MTÜ Mengel ning OÜ 4Dimensiooni poolt

läbiviidud küsitlustest selgub, et ümberkaudsed elanikud (80% poolehoiuga) toetavad

detailplaneeringu eesmärke; detailplaneeringu eesmärgiks on kaldakindluse rajamine

selleks, et takistada merel maatükkide pindala vähenemist (erosioon); riigi Maa-ameti 19.

detsembri 2005 kirjaga nr 6.2-3/737 toetatakse kaebuse esitaja detailplaneeringu

taotlust, kaasamaks planeeringusse ka piirnevad riigimaad.

7. Vastustaja leiab, et MTÜ Mengel ja OÜ 4Dimensiooni poolt kohalike elanike küsitlus

on läbi viidud sotsioloogilisi algtõdesid eirates. Materjalidest ei selgu, kes nimetatud

küsitluse tellis ja läbi viis, samuti ei ole esitatud analüüsi, järeldusi jne. Küsitlus viidi läbi

juuli alguses Rocca al Mare kaubanduskeskuse juures, esitades ostjatele suunavaid

küsimusi. Respondentide valim ei ole seotud Kakumäe piirkonnas elavate ega selle

piirkonnaga seotud inimestega. Seega ei saa pidada esitatud rahvaküsitlust avaliku

arvamuse küsitluseks, millele tuginedes saab teha järeldusi kohalike elanike tegeliku

arvamuse kohta antud piirkonna arendamisel. Samas on seltsing „Kakumäe pankranniku

kaitse eest" edastanud vastustajale mitmeid kirju, milles väljendatakse vastasseisu

vaidlusalusele detailplaneeringule. Muuhulgas on 6. märtsi 2006 pöördumises leitud, et

Kakumäe poolsaare põhjatipu metsaala peaks katma ka läänepoolse rannikuosa. Kõik

kohalike oludega kursisolevad elanikud teavad, et eelkõige käiakse jalutamas ja seni veel

õnneks loodulikus ilus säilinud rannikut nautimas just lääne-loodepoolsel küljel Kakumäe

supelranna ja põhjatipu vahelisel alal.

8. Vaidlustatud korralduse seletuskirjas on viide Haabersti Linnaosa Halduskogu 28.

veebruari 2006 otsuse nr 15 lisaks olevale Kakumäe poolsaare rohealade arengukavale,

mille kohaselt on Kakumäe tee äärsed alad, eriti just Xxxxxx teest mere poole jääv kitsas

maariba, muutunud pärast Nõukogude piirivalvevägede lahkumist 1990-ndate aastate

alguses nii tallinlaste, Tallinna külaliste kui ka kohalike elanike meelispuhkepaigaks. Seni

inimestele rangelt suletud ala saavutas lühikese ajaga suure populaarsuse. Seetõttu on

viimastel aastatel järsult suurenenud rekreatiivne koormus vaadeldavale alale. Pidevalt

tugevnev inimtegevuse surve, mis väljendub kõige teravamalt elavnenud ehituslikes

huvides, on tõstnud päevakorda vajaduse kaitsta piirkonna loodus- ja ajaloomälestisi (Peeter

Suure Merekindluse rannakaitsepatarei) ja võtta kogu Kakumäe poolsaare rannikuala

looduskaitse alla. Need meetmed aitaks säilitada loodusliku tasakaalu kitsendamata

inimeste võimalusi olla looduslikult kaunis kohas pärast 50 aastat kehtinuid piiranguid.

Uuselamute

rajamine

ja

võimalik

kruntide

tarastamine

tekitavad

uuesti

juurdepääsupiirangud rannikualale tervikuna ning piiravad inimeste vaba liikumist

rannaribal, mis on muutunud populaarseks aktiivse puhkuse- ja rekreatsioonialaks.

Kavandatavad ja kaitstavad rohealad säästaks ka haruldast rannikut, pakuks matka- ja

puhkevõimalusi linlastele. Seega on eskiisi menetluses laekunud erinevaid vastakaid

arvamusi võimaliku detailplaneeringu algatamise või algatamata jätmise kohta, mida on

otsustamisel kaalutud ning oleks ebaõige tugineda üksnes MTÜ Mengel ning OÜ

4Dimensiooni poolt läbiviidud küsitlustele ja võtta vastu otsus detailplaneeringu

algatamiseks.

9. Ebaõige on kaebaja järeldus, et Maa-ameti 19. detsembri 2005 kirjaga nr 6.2-3/737

toetatakse kaebuse esitaja detailplaneeringu taotlust. Kirja sisuks ja mõtteks on asjaolu, et

juhul kui detailplaneering algatatakse, siis tuleks detailplaneeringusse kaasata ka piirnevad

riigimaad, et tagada kaldakindlustuse rajamisega rannajoone efektiivne stabiliseerimine

kogu Kakumäe poolsaare ranniku osas ühiselt. Seega tuleb nimetatud kirja käsitleda

vastupidiselt, et detailplaneeringu algatamise taotlust hõlmatud maa-ala osas ei

aktsepteerita. Samuti on Tallinna Linnaplaneerimise Amet 24. oktoobri 2005 kirjaga nr 2-

1/05/3335 teinud järelepärimise Keskkonnaministeeriumile, milles paluti Keskkonna-

ministeeriumil selgitada, milline on optimaalne mere aktiivse mõju all olev piirkond, et

määrata terviklikku käsitlust võimaldava detailplaneeringu ala suurus ja piir.

10. Kaebajad on ühe detailplaneeringu algatamise eesmärgina välja toonud, et

detailplaneeringuga soovitakse rajada kaldakindlus erosiooni jätkumise takistamiseks, kuid

samas jätnud tähelepanuta, kas kaldakindlust soovitud kujul rajada saab. Kaldakindlustus

soovitakse praegusest kaldast rajada kohati ca 30 meetri kaugusele merre. Ehk teisisõnu,

praegust rannajoont muuta. Tallinna Linnavolikogu keskkonnakomisjon eesotsas

esimehe Rein Ratasega on käinud koos keskkonnaspetsialistidega 8. mail 2006

Kakumäe poolsaare kogu ranniku olukorraga tutvumas. Keskkonnakomisjoni istungi

protokolli kohaselt on Merirahu rannaastangu kindlustus tehtud kohtkindlustusena,

mis on küll pidurdanud mere purustavat toimet, samas aga täielikult kaotanud astangu

looduslikkuse Komisjoni arvates toimub intensiivne astanguabrasioon Merirahu

arendusala ja Kakumäe sadama vahel; Kakumäe poolsaare tipus ja selle lähedastel

rannajoone lõikudel; tugevad astangu purustusjäljed on näha Xxxxxx tänava poolsel

alal; rannajoone taandumine toimub kiirusega kuni 1 meeter aastas. 2005 aasta

jaanuaritormi purustused astangus tuleks täita Xxxxxx tänava piirkonnas arvestades

seal paikneva elamis- ja puhkealaga. Inimtegevust ja intensiivistuvat tsükloniaalset

ilmastikku arvestades tuleb rakendada abinõusid rannaastangu kaitseks. Tellida tuleb

uuring astangu piirkonnas aktiivse erosiooni olemuse ja põhjuste selgitamiseks ning

koostada

projekt

astangu

kaitseks.

Järelikult

Tallinna

Linnavolikogu

keskkonnakomisjon pooldab küll kaldakindluse rajamise vajadust, kuid seda mitte

soovitud kujul, vaid arvestades seal paikneva elamis- ja puhkealaga, kusjuures

rõhutatud on vajadust viia läbi vastavad uuringud. Seega eelistab Tallinna

Linnavolikogu keskkonnakomisjon kaldakindluse rajamisel astangu looduslikku

säilitamist, mis ei ole aga tagatud esitatud eskiisiga (mere täitmine).

11. Tallinna Keskkonnaameti 10. veebruari 2006 kirjast nr 6.1-5.1/62 selgus, et 2005 on

tellitud Tallinna Tehnikaülikooli Küberneetika Instituudilt ülevaade Kakumäe

poolsaare ranniku seisundist, protsessidest ja andmete kaasajastamiseks vajalikest

uuringutest ning Aktsiaseltsilt Merin esialgne hinnang Kakumäe poolsaare ranniku

kindlustamise vajaduse ja reaalsete võimaluste ning kindlustustöödeks vajalike

uuringute läbiviimise kohta. Instituudi poolt koostatud uuringus "Kakumäe poolsaare

ranniku seisundist ja protsessidest. Andmete kaasajastamiseks vajalikud uuringud.

Jaanuar 2006." on välja toodud, et ilma täiendavate pikaajaliste uuringuteta ei ole

võimalik otsustada, kuidas ja mismoodi kindlustada astangut, et see kokkuvõttes ei

mõjustaks loodust. Uuringus leitakse, et selles piirkonnas toimuvate protsesside

komplekse iseloomu tõttu on majanduslikult ja looduskaitseliselt optimaalse

rannakaitse rajatise tüübi (rajatiste süsteemi) määratlemiseks vajalik kombineerida

uuringute tulemusena saadavad vaatlusandmed ja mudelarvutused. Lisaks on uuritava

ala näol tegemist Tallinna piiresse jäävad geoloogilise vaatamisväärsusega, kus saab

tutvuda Eesti alale jääva vanima settekivimite kompleksiga. Detailne analüüs

veetaseme trendide, ekstreemsete väärtuste esinemise tõenäosuse ja lühiajaliste

muutlikkuse amplituudide kohta Soome lahes seni puudub. Uuringu kohaselt tuleb

Kakumäe poolsaare rannakaitse rajatiste vajadusteks kindlasti läbi viia võimalikult

pikk lainetuse mõõtmise tsükkel ning põhjalik lainetuse tingimuste numbriline analüüs

poolsaare erinevates piirkondades. Põhjendatud prognoose võimalike muutuste ning

ehitustegevuse perspektiivide ja riskide kohta Kakumäe poolsaare rannavööndis saab

anda kas pikaajaliste vaatlusandmete alusel või usaldusväärsete andmete lühemate

aegjadade kombineerimisel vastavate mudelarvutustega. Prognoosi põhiraskus on

selles piirkonnas vaatlusandmetel. Mida pikaajalisemad on vaatlused, seda tõenäolisem

on ka prognooside paikapidavus. Uuringust selgub, et olemasolevad vaatlusandmed on

hajutatud ning ei moodusta ühtset süsteemi ning ei võimalda rahuldava täpsusega

prognoosida ei üksikute tormide mõju ega pikemaajalisi muutusi Kakumäe poolsaare

rannikul ja rannavööndis rannakaitse ja/või ehitustegevuse vajadusteks. Seetõttu

moodustab uuringu kohaselt täiendavate andmete kogumine ja analüüs olulise osa

rannakaitserajatiste planeerimise protsessist. Esmatähtis on alustada rannaprotsesside

analüüsi- ja seirega, mille käigus on võimalik lokaliseerida nii kulutus-, kuhje- kui ka

looduslikult kaitstud piirkonnad rannikul ning määratleda rannavööndi põhjasetete

omadused. Uuringu koostajad on pidanud mõistlikuks, et välitööde periood hõlmaks

vähemalt kaht suhteliselt tormist perioodi. Sellisel juhul kujuneks tööde minimaalseks

kestvuseks ligikaudu kaks aastat. Vähemalt kahe aasta pikkune seire programm

võimaldaks lisaks rannikul ja rannavööndis toimuvate litohüdrodünaamiliste

protsesside iseloomu ja intensiivsuse määramisele tõenäoliselt identifitseerida ka

jääpurustustele tundlikud piirkonnad. Uuringu kohaselt seisneb täiendavate

vaatlusandmete

lisaväärtus

eelkõige

võimaluses

anda

praktilisi

soovitusi

loodusväärtuste (pankrannik) kaitse tagamiseks, olemaolevate ehitiste säilitamiseks

ning edasiseks planeerimis- ja projekteerimistegevuseks Kakumäe poolsaarel. Samuti

on Keskkonnaministeerium 30. mai 2005 kirjas nr 16-6/4062-2 asunud seisukohale, et

tutvudes AS Merini ja TTÜ Küberneetika Instituudi poolt koostatud uuringutega, seab

Keskkonnaministeerium esikohale looduslikud protsessid ning ei pea õigeks nendesse

sekkumist avalikes huvides oleva maa erahuvides kasutamise eesmärgil. Kakumäe

panga kaitse alla võtmise ettepanek on hetkel kaalumisel, selleks on vajalik täiendavalt

konsulteerida

ekspertidega.

Järelikult

ei

ole

Keskkonnaministeerium

kui

keskkonnaküsimusi kureeriv ametiasutus nõustunud detailplaneeringu eskiisis pakutud

lahendusega ning kaalub Kakumäe panga kaitse alla võtmist. Enne kui pole otsustatud

Kakumäe panga kaitse alla võtmise küsimust ei saa ka detailplaneeringut algatada, sest

kaitse alla võtmine välistab kavandatava ehitustegevuse.

12. Samuti on käesoleva asjaga seotud Tallinna Linnavolikogu 26. juuni 1997 otsusega nr

96 kehtestatud Aiandusühistu Rand detailplaneering, millega on Xxxxxx tee xxx ja xx

kinnistute kasutusotstarbeks määratud haljasala (pargiala). Samasisulise maakasutuse

sihtotstarbega (ehk sotsiaalmaa - üldmaa) on nii Xxxxxx tee xxx kui ka xx tagastatud

õigusjärgsetele omanikele. Aiandusühistu Rand detailplaneeringuga on lahendatud

Xxxxxx tee xxx ja xx kruntide territooriumid, määrates nimetatud ala maakasutuse

sihtotstarbeks sotsiaalmaa. Antud detailplaneeringu seletuskirjas on öeldud, et

planeerimislahenduse koostamisel on koos keskkonnaspetsialist Veljo Rannikuga üle

vaadatud olemasolevad metsa-alad ning valitud välja säilitamisele kuuluvad

parkmetsalaadsed

metsaosad,

mis

sobivad

kasutada

puhkemetsana,

vähemväärtuslikumad metsad on arvatud kruntide koosseisu. Detailplaneeringuga on

kaalutud ja analüüsitud planeeringulahenduse mõju võimalikult paljudest aspektidest

ja

arvestades

kõiki

valdkondi

(sh

majanduslikku,

sotsiaalset,

kultuurilist,

keskkonnaalast jt) ning seega on kehtestatud detailplaneering terviklik ja optimaalne

lahendus, mille muutmine ei ole üldjuhul põhjendatud. Detailplaneeringu alal kinnistu

omandiõiguse üleminek või endise aiandusühistu likvideerimine ei tähenda, et tuleks

muuta kinnistu sihtotstarvet. Xxxxxx tee xxx ja xx kinnistud asuvad juba

linnaruumiliselt hästitoimivas ja väljakujunenud piirkonnas. Kaebajad ei ole esitanud

mõjuvaid põhjuseid, miks tuleks nimetatud ala kavandatud ruumilist arengut muuta.

13. Lisaks Korralduse tühistamise nõudele on kaebaja kohtult taotlenud Tallinna

Linnavalitsuse kohustamist detailplaneeringu algatamiseks esitatud taotluste uuesti

läbivaatamiseks. Riigikohtu Halduskolleegium on otsuse 3-3-1-64-02 punktis 12

märkinud „Kui vallavalitsus on üldse jätnud kaalutlusotsuse tegemata (s.t kassatori

taotluse läbi vaatamata) või kui see otsus ei ole puuduliku motivatsiooni tõttu

kontrollitav, tuleb kohustamiskaebus üldjuhul rahuldada ja vallavalitsusele teha

ettekirjutus vaadata kassaatori avaldus (uuesti) läbi. Kohustamiskaebuse võib jätta

rahuldamata vaid juhul, kui kohus veendub, et isiku taotluse rahuldamine asutuse

poolt [...], on igal juhul välistatud." Kuna planeeringu koostamise algatamata jätmine

ei tähenda planeerimisdiskretsiooni teostamisest loobumist, vaid kaalutlusõiguse

alusel tehtud otsust ja see on otsus on motiveeritud ning motiivid igaühe poolt

kontrollitavad, puudub vajadus kohustada vastustajat tehtud otsust uuesti läbi vaatama.

KOHTU PÕHJENDUSED

Kohus võtab kõigepealt seisukoha küsimuses, kas vastustajal on õigus jätta planeering

algatamata (I) ja seejärel lahendab küsimuse algatamisest keeldumise õiguspärasuse kohta

ning kaebajate taotluste kohta.

I

14. Kohus leiab, et kaebaja seisukoht, nagu puuduks vastustajal õigus jätta planeering

algatamata, on põhjendamatu. Kohus on seisukohal, et põhjendatud ja sisuliselt õiged on

vastustaja vastuväited sellele kaebaja seisukohale. Planeerimisseaduse § 10 lg 1, 5 ja 7

koosmõjust tuleneb selgesti, et planeeringutaotluse esitamine ei ole planeeringu algatamise

automaatne alus, vaid vastava otsuse langetab selleks volitatud organ – antud juhul Tallinna

Linnavalitsus. Seaduse eelpoolnimetatud sätete süstemaatilise ja eesmärgipärase tõlgendamise

alusel saab kindlalt väita, et detailplaneeringu algatamise taotluse suhtes otsuse langetamine

kodaniku avalduse põhjal tähendab, et kohalik omavalitsus peab asjaolusid kaaludes

otsustama, kas planeering algatada või mitte. See tähendab, et tegemist on kaalutlusotsusega.

Kui seadusandja oleks soovinud välistada detailplaneeringu algatamisest keeldumise

võimaluse juhul, kui kodanik on selleks avalduse esitanud, oleks ta sõnastanud vastavalt ka

nimetatud sätted. Kuigi kohus nõustub HKMS § 74 toodut arvestades osaliselt kaebaja

väitega, et Riigikohtu otsustes antud seaduse tõlgendused on ranges mõttes siduvad ainult

konkreetse asja edasisel lahendamisel, ei ole kohus nõus, et need üldised seisukohad seaduse

tõlgendamise küsimustes tuleks jätta tähelepanuta muude kohtuasjade lahendamisel. Kohus

on seisukohal, et nende üldiste tõlgenduste eiramiseks peaks eksisteerima mingid erilised uue

arutatava kohtuasjaga seotud asjaolud, sest vastasel juhul saaks oluliselt kahjustatud

õiguskindluse põhimõte. Kohus leiab, et käesoleval juhul puuduvad asjaolud, mis looks aluse

Riigikohtu poolt 07.05.2003 kohtuasjas nr. 3-3-1-41-06 tehtud määruse punktis 20 antud

tõlgenduse muutmiseks. Nimetatud punktis on Riigikohus selgelt väljendanud, et

„Detailplaneeringu koostamise algatamine, kui selle aluseks on isiku poolt esitatud vastav

avaldus, on haldusmenetlus, mille tulemusena haldusorgan otsustab planeeringu algatamise

või algatamisest keeldumise. Ka sellele menetlusele laienevad hea halduse põhimõtted,

sealhulgas haldusorgani kohustus tagada avaldaja menetlusõigused ning järgida haldusaktile

esitatavaid sisu ja vorminõudeid. Detailplaneeringu algatamata jätmise otsuse andmisel tuleb

juhinduda muuhulgas HMS §-des 56 ja 40 sätestatud nõuetest, s.t tagada isiku õigus

informatsioonile, tema ärakuulamisõigus ning antava haldusakti põhistatus.“.

15. Eelpooltoodust lähtuvalt leiab kohus, et kõik kaebaja poolt toodud väited

detailplaneeringu algatamisest keeldumise õiguse puudumise kohta on asjakohatud ja

vastuolus kehtiva õigusega. Kohus jätab need käesoleva kaebuse lahendamisel arvestamata.

II

16. Asunud seisukohale, et kohalikul omavalitsusel on õigus keelduda detailplaneeringu

algatamisest, tuleb kohtul järgnevalt analüüsida küsimust, kas detailplaneeringu algatamisest

keeldumine on käesoleval juhul õiguspärane. Vastavalt Riigikohtu eelpooltsiteeritud otsusele

haldusasjas nr 3-3-1-41-06 on planeeringu algatamisest keeldumise otsuse puhul kohaliku

omavalitsuse kaalutlusotsusega, mil tegemisel tuleb muuhulgas juhinduda HMS § 56 ja 40

sätestatud nõuetest s.o. tagada isiku õigus informatsioonile, tema ärakuulamine ning

haldusakti põhistatus.

17. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et läbiviidud menetluses ei oleks kaebajale antud

teavet või oleks olnud takistatud tema ärakuulamisõiguse teostamine. Vastavalt kaebaja poolt

kohtule esitatud dokumendi „Vastuväited Xxxxxx tee xxx ja xxx detailplaneeringu

koostamise algatamata jätmise eelnõu projekti kohta“ (t.l. 12-16) punktidele 2 ja 3 saadeti

linnavalitsuse korraldus, millega soovitakse jätta detailplaneering algatamata, eelnõu

kaebajatele ja anti neile võimalus esitada oma seisukoht eelnõu kohta, mida nad ka tegid.

Samuti ei tõstatanud kaebajad kohtumenetluse käigus kordagi küsimust, et neile ei oleks antud

teavet või takistatud nende ärakuulamisõiguse teostamist. Kohus loeb eelpooltoodust

tulenevalt vastustaja poolt läbiviidud menetluse menetlusnormide järgimise seisukohast

õiguspäraseks

18. Järgnevalt kontrollib kohus, kas haldusakt on kirjalikult põhjendatud. Vastavalt HMS § 56 lg 1

peab kirjalik haldusakt olema põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või

menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele haldusaktis on viidatud.

Käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlust selles, et haldusakt on kirjalikult põhjendatud ja põhjendus on

olnud kättesaadav kaebajale. Haldusakti põhjendused sisalduvad nii haldusaktis eneses (t.l. 17-18),

kui ka selle seletuskirjas (t.l. 19-26), millele on haldusaktis korrektselt viidatud. Need dokumendid

on edastatud ka kaebajatele.

19. Vastavalt HMS § 56 lg 2 tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja

õiguslik alus ning vastavalt sama paragrahvi lg 3 tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti

põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Riigikohus

on oma otsuse nr 3-3-1-42-02 punktis 11 väljendanud seisukohta, et "haldusakti põhjendus peab ka

kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve

ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt". Lisaks on Riigikohtu Halduskolleegium oma 19.03.

2002 otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-13-02 punktis 14 leidnud, et koormava haldusakti põhjendus

peab sisaldama nii faktilist kui ka õiguslikku motivatsiooni. Faktilises motiveeringus peavad olema

ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks olevate õigusnormi kohaldamise. Oluline on

ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti

adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega

toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsuse tegemise.

20. HKMS § 19 lg 6 tulenevalt kontrollib halduskohus diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul,

kas akti andmisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse

kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Riigikohtu halduskolleegium on oma

otsuses haldusasja nr. 3-3-1-54-03 punktis 38 märkinud “Halduse kaalutlus- ehk

diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist

otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlus- ja

vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas

õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud

diskretsiooni piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga”. Sama otsuse punktis

40 on Riigikohtu halduskolleegium asunud seisukohale, et „Kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse

teostamisse ka siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse

ratsionaalsuses. Iseäranis on diskretsiooniveaga tegu juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud

lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta”.

21. Järgnevalt analüüsib kohus neid konkreetseid faktilisi asjaolusid, millele tuginedes on

vaidlusalune detailplaneering algatamata jäetud ja hindab neile faktilistele asjaoludele tuginedes,

kas tegemist on ratsionaalse ja kaalutlusvigadeta otsusega.

Kaebaja on kaebuses leidnud, et haldusaktis väljatoodud põhjused ei saa välistada soovitud kujul

detailplaneeringu kehtestamist juhul, kui kohalikul omavalitsusel oleks õigus detailplaneeringu

koostamise algatamisel otsustada, kas algatada seda või mitte. Sisulised asjaolud, millele kaebaja

tugineb sellise väite esitamisel ja millele saab kohus käesoleva lahendi tegemisel eelkõige tugineda

tulenevalt kohustusest kontrollida diskretsiooni teostamist, on toodud põhiliselt kaebajate esitatud

dokumendis „Vastuväited Xxxxxx tee xxx ja xx detailplaneeringu koostamise algatamata jätmise

eelnõu projekti kohta“ (t.l. 12-16) ja kaebuses. Erilist tähelepanu tuleb kohtul siinjuures pöörata

esimesena nimetatud dokumendile, sest vastavalt Riigikohtu halduskolleegiumi 17.10. 2007

haldusasjas nr 3-3-1-39-07 tehtud otsuse punktis 15 toodule eeldab diskretsiooniõiguse kasutamine

seda, „et kaalumisele võetakse kõik menetluses esitatud asjassepuutuvad väited ja seisukohad. Kui

menetlusosaliste poolt esitatud seisukohad jäetakse arvestamata, siis tuleb seda põhjendada.“.

22. Kaebaja on toonud nelja põhilise vastuväitena linnavalitsuse korraldusele välja järgmised

asjaolud: 1) esitatud detailplaneeringu taotlus ei ole vastuolus Tallinna üldplaneeringuga, kuna

selle realiseerimisel säilitatakse 50 m haljaskoridor koos liikumisrajaga vabana hoonestusest v.a.

sotsiaalfunktsiooni täitev rannahoone; 2) kaebaja väidab, et vaidlusalase territooriumi sihtotstarve –

sotsiaalmaa - on määratletud aastaid tagasi tulenevalt tolleaegse aiandusühistu Rand huvidest.

Pärast maade tagastamist õigusjärgsetele omanikele tuleb maade sihtotstarvet muuta tulenevalt

nende nägemusest; 3) kaldakindlustuste rajamise seisukohalt on vastustaja tuginenud

Keskkonnaministeeriumi 30.05.2006 kirjale, mille argumentatsioon piirdub sisuliselt kahe

resolutsioonilises vormis väljendatud lausega ja vastustaja on jätnud arvesse võtmata tõendid, mis

toetavad kaldakindlustuste rajamist nagu Riigi maa-ameti kiri 19.12.2005 nr.6.2-3/737 ja Tallinna

Linnavolikogu Keskkonnakomisjoni seisukoht 8.05.2006; 4) vastustaja ei ole arvesse võtnud MTÜ

Mengel ja OÜ 4Dimensioon 2006 aasta juunis-juulis läbi viidud avaliku arvamuse küsitlust, mille

puhul umbes 2000 vastajast, kellest 700 olid lähipiirkonna elanikud, umbes 80% toetasid esitatud

detailplaneeringu eesmärke.

23. Kohus leiab, et vastustaja on kõiki kaebaja poolt tõstatud küsimusi oma 28.02.2007 korralduses

nr 348-k ja selle seletuskirjas käsitlenud ja põhjendanud, miks ta neid vastuväiteid arvesse võtnud

ei ole. Lisaks üldistele põhjendustele on vastustaja korralduse seletuskirjas eraldi vastanud kaebaja

01.09.2006 seisukohtadele ja vastuväidetele (t.l. 24-26) ning ära näidanud nende paljasõnalisuse.

Vastustaja on korralduses ja selle seletuskirjas seletanud kohtu arvates piisava põhjalikkusega

situatsiooni, mis on seotud kehtivate planeeringutega (t.l. 17-18 ja 19-20) ning näidanud ära oma

seisukohad, mis puudutavad üldplaneeringu sisu ja kehtiva ning taotletava detailplaneeringu

suhteid. Vastustaja on selgitanud, milles seisneb avalik huvi ja kuidas seda kehtivate

planeeringutega kaitstakse. Samuti on ta selgitanud, et avalik huvi säilitada roheala ja olemasolev

keskkond kaalub üles üksikisikute huvi muuta Xxxxxx tee xxx ja xx sihtotstarvet sotsiaalmaast

elamumaaks ja uute elamute rajamiseks nimetatud ala ning et see avalik huvi ei ole ainult endise

Aiandusühistu Rand huvi.

24. Kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, nagu oleks vastustaja kaldakindlustuste rajamise

küsimuses seisukoha kujundamisel tuginenud ainult ühele keskkonnaministeeriumi kirjale. Nii

korralduses kui ka selle seletuskirjas on nimetatud küsimust ulatuslikult käsitletud ja viidatud

mitmetele asjakohastele seisukohtadele ja uuringutele. Kohus peab muuhulgas igati põhjendatuks

vastustaja tuginemist Tallinna Tehnikaülikooli Küberneetika Instituudi poolt koostatud uuringule

“Kakumäe poolsaare ranniku seisundist ja protsessidest. Andmete kaasajastamiseks vajalikud

uuringud. Jaanuar 2006.“ Vastustaja on välja toonud uuringu järeldused, et enne rannakaitse

rajatiste määratlemist on vaja läbi viia pikemaajalisi kombineeritud uuringuid ja teha

mudelarvutusi, ning alles nende tegemise järel on võimalik anda praktilisi soovitusi edasiseks

planeerimis- ja ehitustegevuseks Kakumäe poolsaarel. Samuti nähtub nii viidatud uuringutest, kui

ka kaebaja poolt viidatud Osaühing Corson (t.l. 125-126) koostatud ekspertarvamusest, et

kaldakindlustuste rajamist tuleks käsitleda komplekselt hõlmates terve Kakumäe poolsaare, et

vältida üksikute kaldakindlustuste püstitamisega seotud ohtu negatiivseteks tagajärgedeks

väljaspool nende mõjuala. Nendest järeldustest nähtub asjaolu, et pärast vastavate uuringute

läbiviimist ei ole tulevikus välistatud kaebajatele kuuluvatel maa-aladel detailplaneeringu(te)

algatamine ja kehtestamine. Kas ja millises ulatuses on sel juhul kaebajatel võimalik oma

põhiseaduslikku omandiõigust realiseerida, selgub vastavate detailplaneeringute menetlemise

käigus. Juhul, kui kaebajatel omandiõiguse realiseerimine osutub võimatuks või avalikes huvides

oluliselt piiratuks, on neil võimalik ise algatada planeerimisseaduse § 30 ettenähtud kinnisasja

kohaliku omavalitsuse poolt omaniku nõudel omandamise menetlus või kohalikul omavalitsusel

algatada kinnisasja sundvõõrandamise menetlus sundvõõrandamise seaduses ettenähtud alustel ja

korras.

25. Seoses kaebaja väidetega, et vastustaja on jätnud arvesse võtmata MTÜ Mengel ja OÜ

4Dimensioon 2006 aasta juunis-juulis läbi viidud avaliku arvamuse küsitluse tulemused, nõustub

kohus korralduse seletuskirjas (t.l. 26) toodud seisukohtadega. Ka kohus leiab, et see on läbi viidud

sotsioloogilisi algtõdesid eirates ja nähtuvalt kohtule esitatud detailplaneeringu materjalidest on

esitatud küsimused suunavad ning need ei olnud vastajatele arusaadavalt tekstis seostatud

vaidlusaluse detailplaneeringu algatamise taotlusega (t.l. 131).

26. Eeltoodut kogumina hinnates leiab kohus, et vastustaja on diskretsiooni teostades arvestanud

kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Vastustaja on kaalunud

nii faktilisi kui õiguslikke asjaolusid ning näidanud, et need koostoimes viivad loogiliselt välja

langetatud otsuseni keelduda detailplaneeringu algatamisest. Vastustaja ei ole väljunud

diskretsiooni piirest ega teinud muud sisulist diskretsiooniviga. Planeeringu koostamise algatamata

jätmine ei tähenda vaidlusaluse korralduse puhul planeerimisdiskretsiooni teostamisest loobumist,

vaid kaalutlusõiguse alusel tehtud otsust. See on otsus on motiveeritud ning motiivid igaühe poolt

kontrollitavad ning otsus ise õiguspärane. Seetõttu puudub vajadus ja alus kohustada vastustajat

tehtud otsust uuesti läbi vaatama. Tuginedes nendele järeldustele ja eelpooltoodule täiendavalt

HKMS § 26 lg 1 p 6 jätab kohus kaebuse täies ulatuses rahuldamata.

27. Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude hüvitamise taotlust ja need jäävad vastavalt HKMS §

93 lg 1 poolte endi kanda.

Kohtunik

Daimar Liiv