3-07-592/10 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Aili Maasik Määruse tegemise aeg ja koht 20. detsember 2007, Tallinn Haldusasja number 3-07-592 Haldusasi Svetlana Pajupuu kaebus: 1) Loksa Linnavolikogu 9.veebruar 2007.a. otsuse nr 11 tühisuse tuvastamiseks osas, millega avaldati umbusaldust linnapeale Andres Kaarmannile; 2) Loksa Linnavolikogu 9.veebruar 2007.a. otsuse nr 21 p 5 tühisuse tuvastamiseks osas, mille alusel vabastati linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega Svetlana Pajupuu; 3) Svetlana Pajupuu teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamiseks ja kuue kuu ametipalga ulatuses hüvitise väljamõistmiseks. RESOLUTSIOON 1. Tagastada läbivaatamatult Svetlana Pajupuu kaebus halduskohtusse pöördumise õiguse puudumise tõttu (HKMS § 11 lg 31 p 5). Saata määruse ärakiri kaebuse esitajale. Edasikaebamise kord Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 10 päeva jooksul määruse ärakirja kättesaamisest arvates, lisades määruskaebusele Tallinna Halduskohtu poolt tagastatud dokumendid (HKMS § 11 lg 8).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Loksa Linnavolikogu 6.juuli .2006 otsusega nr 26 kinnitati Loksa Linnavalitsuse liikmeks ja nimetati abilinnapea ametikohale linnapea volituste ajaks Svetlana Pajupuu (tl 10).

2. Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsusega nr 11 avaldati umbusaldust Loksa linnapeale Andres Kaarmannile (tl 7-8). Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsusega nr 21 otsustati moodustada Loksa Linnavalitsus 5-liikmelisena (p 1), kinnitati linnavalitsuse liikmeteks ning nimetati

2 abilinnapeade ametikohtadele linnapea volituste ajaks Elbe Kuuspalu ja Andres Kaskla (punktid 2 ja 3), kinnitati linnavalitsuse liikmeteks Jaan Pöör ja Eha Lahmõtko (p 4), vabastati linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega Madis Praks, Märt Praks ja Svetlana Pajupuu (p 5) ( tl 9).

3. S.Pajupuu esitas 20.märtsil 2007 Tallinna Halduskohtule kaebuse Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsuste nr 11 ja 21 peale ning taotles enda teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamist ja kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamõistmist seoses teenistusse ennistamisest loobumisega.

4. Tallinna Halduskohtu 21.mai 22007 määrusega jäeti kaebus käiguta ja kaebajale anti puuduste kõrvaldamiseks aega 12 päeva määruse kättesaamisest. S.Pajupuu sai Tallinna Halduskohtu 21.mai 2007 määruse kätte 24.mail 2007 ning esitas 5.juunil 2007 halduskohtule taotluse pikendada puuduste kõrvaldamiseks antud tähtaega kuni 12.juunini seoses kaebaja suure töökoormusega.

5. Tallinna Halduskohtu 6.juuni 2007 määrusega nr 3-07-592 jäeti S.Pajupuu taotlus menetlustähtaja pikendamiseks rahuldamata ja tagastati kaebus HKMS § 11 lg 3 alusel tähtajaks puuduste kõrvaldamata jätmise tõttu.

6. S.Pajupuu esitas 11.juuni 2007 Tallinna Halduskohtu 6.juuni 2007 määruse nr 3-07-592 peale määruskaebuse. Määruskaebusele oli lisatud ka kaebuse puuduste kõrvaldamine, milles oli muudetud ka kaebuse taotlust. Kaebuse esitaja on esitanud taotlused Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007.a. otsuse nr 11 tühisuse tuvastamiseks osas, millega avaldati umbusaldust linnapeale Andres Kaarmannile, sest see rikub kaebaja õigusi, kuna abilinnapea volitused on otseselt seotud linnapea volitustega; Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007.a. otsuse nr 21 p 5 tühisuse tuvastamiseks osas, mille alusel vabastati linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega Svetlana Pajupuu; Svetlana Pajupuu teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamiseks ja tulenevalt ATS § 135 lg-st 2 kuue kuu ametipalga ulatuses hüvitise väljamõistmiseks (tl 29-33).

7. Tallinna Ringkonnakohtu 19.juuni 2007 määrusega nr 3-07-592 tühistati Tallinna Halduskohtu 6.juuni 2007 määrus ja saadeti asi Tallinna Halduskohtule asja kohtulikuks arutamiseks ettevalmistamise jätkamiseks. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et määruskaebuse väited ei anna alust asuda esimese astme kohtust erinevale seisukohale osas, milles kohus jättis menetlustähtaja pikendamata. Kohtu poolt määratud menetlustähtaeg ei olnud ebamõistlikult lühike. Samas on ringkonnakohus seisukohal, et halduskohus on ebaõigesti kohaldanud HKMS § 11 lõikeid 2 ja 3. Viidatud sätetes peetakse silmas puudusi, mille kõrvaldamata jätmise korral pole kohtul võimalik kaebust menetlusse võtta. Ringkonnakohtu hinnangul ei sisalda kaebaja poolt 20.märtsil 2007 kohtule esitatud kaebus selliseid puudusi, mille tõttu poleks halduskohtul võimalik menetlust jätkata.

KOHTU PÕHJENDUSED: 8. Kohus leiab, et S.Pajupuu kaebuse menetlusse võtmisest tuleb halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 31 p 5 alusel keelduda. Vastavalt HKMS § 11 lg 31 p-le 5

3 halduskohus tagastab kaebuse, kui kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. HKMS § 23 lg 3 p 1 kohaselt võib halduskohus määrusega jätta kaebuse või protesti läbi vaatamata, kui ilmneb, et selle esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et kaebuse esitaja poolt väidetavad asjaolud on tõendatud. Riigikohtu 23.10.2007 määruses nr 3-3-1-42- 07 leiti, et HKMS § 11 lg 31 p-le 5 analoogilise HKMS § 23 lg 3 p 1 alusel võib menetluse lõpetada juhul, kui kaebus on ilmselgelt perspektiivitu, näiteks on esitatud nõude osas olemas jõustunud haldusakt. 9. Kohtule esitatud kaebuse kohaselt oli kaebuse esitaja alates 6.juulist 2006 Loksa Linnavalitsuse palgaline liige abilinnapea ametikohal kuni linnapea volituste lõppemiseni. Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsusega nr 11 avaldati umbusaldust linnapeale Andres Kaarmannile. Samal istungil võeti vastu ka otsus nr 21, mille punktiga 5 vabastati teiste hulgas kaebaja linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega. Kaebaja väitel on need linnavolikogu otsused õigusvastased ja ta on teenistusest vabastatud ebaseaduslikult. Kaebuse esitaja leiab, et Loksa linnavolikogu liikmed kogunesid 9.veebruari 2007 istungile omaalgatuslikult ja omavoliliselt ega saanud vaidlusaluseid otsuseid vastu võtta. 9.veebruari 2007 istungi kutsus kokku volikogu aseesimees, kellel puudus vastav õigus. Kaebuse esitaja leiab, et Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsuste nr 11 ja 21 vastuvõtmisel on eiratud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40, kuna linnapead Andres Kaarmanni, kellele umbusaldust avaldati, ega kaebajat, kelle õigusi kaebaja arvates mõlemad haldusaktid puudutavad, istungile ei kutsutud ning neilt võeti võimalus end kaitsta ja esitada asjas oma arvamus. Kaebuse puuduste kõrvaldamises (tl 29-33) on kaebuse esitaja leidnud, et vaidlustatud Loksa Linnavolikogu otsused on tühised. Volikogu istungil hääletas umbusalduse avaldamise poolt 9 isikut, kellest kahe volitused olid tühised, seega hääletas umbusalduse avaldamise poolt 7 liiget 15-st st 46,6% aga mitte seaduses ettenähtud enamus volikogu koosseisust. Antud juhul puudus kokku tulnud volikogul pädevus umbusaldushääletust läbi viia. Kaebuse puuduste kõrvaldamises leiab kaebaja, et Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsus nr 11, millega avaldati umbusaldust linnapeale Andres Kaarmannile puudutab otseselt kaebajat, sest kaebaja teenistussuhe Loksa Linnavalitsusega oli otseselt seotud linnapea ametis oleku ajaga. Kaebaja kui abilinnapea teenistussuhe Loksa linnavalitsusega lõpeb sellest hetkest, kui lõpeb linnapea ametisuhe. Kaebaja leiab, et tal on põhjendatud huvi haldusaktide tühisuse kindlakstegemiseks, kuna tal on otsene puutumus nimetatud haldusaktidega.

10. Kohus leiab, et kaebajal puudub Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007.a. otsuse nr 11, millega avaldati umbusaldust linnapeale Andres Kaarmannile, tühisuse tuvastamise kaebuse esitamiseks kaebeõigus. Haldusakti tühisuse tuvastamise kaebuse saab esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Andres Kaarmannile umbusalduse avaldamise reguleeritakse Andres Kaarmanni õigussuhteid kohaliku omavalitsusüksusega. Väidetavast kaudsest mõjust kaebaja õigussuhetele ei tulene talle põhjendatud huvi linnapea õiguste reguleerimiseks antud haldusakti tühisuse kindlakstegemise kaebuse esitamiseks. Kohus on samal seisukohal Tallinna Ringkonnakohtu 16.07.2007 kohtumääruses nr 3-07-342 väljendatuga: „Linnapeale umbusalduse avaldamise seadusest tulenevaks tagajärjeks on tema vabastamine linnapea kohustustest ja ametist (KOKS § 46 lg 4). See, et linnapeale umbusalduse avaldamise otsuse kaudseks tagajärjeks muude haldusaktide kaudu võib olla valitsuse liikme volituste lõppemine (valitakse uus linnapea, kelle ettepanekul kinnitatakse ametisse uus valitsus, millega eelmise

4 valitsuse volitused lõpevad; või nagu on leidnud kaebaja, et valitsuse liikmeks kinnitamise ja ametisse nimetamise otsusest tulenevalt on volituste tähtaeg väidetavalt seotud kinnitamise ja nimetamise ajal linnapeaks oleva isiku volituste ajaga), ei anna valitsuse liikmele, ka mitte abilinnapea ametisse nimetatud valitsuse liikmele õigust esitada linnapeale umbusalduse avaldamise ja uue linnapea valimise otsuse tühisuse tuvastamise kaebust. Teise isiku ametisoleku kindlakstegemiseks ei saa kohtule kaebust esitada.“

11. Kaebuse esitaja taotleb Loksa Linnavolikogu 9. veebruari 2007 otsuse nr 21 p 5 tühisuse tuvastamist osas, mille alusel vabastati linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega Svetlana Pajupuu ja tema teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamist ning 6 kuu ametipalga ulatuses hüvitise väljamõistmist. Haldusakt kehtib ning tekitab õiguslikke tagajärgi sõltumata õigusvastasusest (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61). HMS § 63 lg 2 tingimuste esinemise korral on haldusakt tühine ja kehtetu algusest peale, seega kui 9.veebruari 2007 otsuse nr 21 puhul ilmnevad HMS § 63 lg 2 asjaolud, on see otsus kehtetu algusest peale, kui eelnimetatud asjaolusid ei esine, kehtib otsus sõltumata väidetud või tuvastatud õigusvastasusest. Arvestades HKMS § 11 lg 31 p 5 sõnastust, peab kohus halduskohtusse pöördumise õiguse olemasolu kontrollimisel eeldama, et kaebaja esitatud faktilised asjaolud on õiged. Käesoleval juhul tuleb vaadata, kas kaebaja poolt volikogu otsuse tühisuse põhjendamiseks toodud asjaoludest mõni on käsitletav tühisuse alusena HMS § 63 lg 2 mõttes. Riigikohtu 07.märtsi 2003 lahendis nr 3-3-1-21-03 on leitud, et kohus saab rahuldada tühisuse tuvastamise kaebuse vaid sel juhul, kui haldusaktil on HMS § 63 lõikes 2 sätestatud puudused ja need puudused on ilmselged. Kaebaja on käesolevas haldusasjas leidnud, et volikogu 9.veebruari 2007 otsus on tühine seetõttu, et volikogu istungi näol ei olnud tegemist pädeva organiga, sest Loksa linnavolikogu liikmed kogunesid 9.veebruari 2007 istungile omaalgatuslikult ja omavoliliselt ega saanud vaidlusaluseid otsuseid vastu võtta. 9.veebruari.2007 istungi kutsus kokku volikogu aseesimees, kellel puudus vastav õigus. Samuti seetõttu, et volikogu istungil hääletas umbusalduse avaldamise poolt 9 isikut, kellest kahe volitused olid tühised, seega hääletas umbusalduse avaldamise poolt 7 liiget 15-st st 46,6% aga mitte seaduses ettenähtud enamus volikogu koosseisust. Kohus leiab, et vajaliku kvoorumi puudumine volikogu istungil, samuti muud kaebaja poolt viidatud menetluslikud eksimused ei tähenda, et volikogu istungit poleks toimunud või et 9.veebruari 2007 otsust nr 21 poleks vastu võtnud volikogu. Seega ei ole otsus nr 21 tühine HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt. Ka ei ole otsus tühine muudel samas lõikes sätestatud alustel. Tulenevalt õiguskindluse ja õigusselguse tagamise vajadusest saab tühine olla vaid ilmselgelt õigusvastane haldusakt (Riigikohtu halduskolleegiumi seisukohad haldusasjades nr 3-3-1-21- 03, p 13; 3-3-1-32-03, p 19; 3-3-1-36-05, p 8). Käesoleval juhul on menetlusnormide rikkumine istungi läbiviimisel vaieldav. Taolisele seisukohale on asunud Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsuse nr 9 „Loksa Linnavolikogu esimehele Oleg Goginile umbusalduse avaldamine“ osas Tallinna Ringkonnakohus oma 08.novembri 2007 määruses haldusasjas nr 3-07-1160. Seega ei saaks volikogu 9.veebruari 2007 otsust pidada tühiseks ka juhul, kui kaebaja poolt osundatud faktilised asjaolud õigeks lugeda. 12. Kaebuse esitaja taotleb tema teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamist ja temale kuue kuu ametipalga ulatuses hüvitise väljamõistmist. Kaebuse kohaselt on tema

5 teenistusest vabastamine ebaseaduslik lisaks Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsuse nr 21 tühisusele ka seetõttu, et Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsuse nr 21 vastuvõtmisel on eiratud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40, kuna kaebajat volikogu istungile ei kutsutud ning temalt võeti võimalus end kaitsta ja esitada asjas oma arvamus. Vastavalt HMS §-le 58 ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8.juuni.2007 otsusest nr 3-4-1-13-07 nähtub, et tulenevalt Loksa Linnavolikogu töö pikaajalisest seiskumisest ja volikogu esimehe õiguse puudumisest juba kokku kutsutud volikogu istungi ärajätmiseks, tuleb Loksa Linnavolikogu 2.veebruari 2007 ja sellele järgnenud istungeid pidada õiguspärasteks. Seega ei saa kaebuses toodud põhjendustel pidada õigusvastaseks 9.veebruari 2007 istungil vastu võetud Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsust nr 21, mille punktis 5 otsustati vabastada linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega Svetlana Pajupuu.

Arvestades eeltoodut on kaebus ilmselgelt perspektiivitu. 13. ATS § 12 lg 4 sätestab, et ametnikele, keda ei ole käesoleva paragrahvi 2. ja 3. lõikes loetletud, laienevad käesoleva seaduse sätted, kui avalikku teenistust reguleerivate eriseadustega ei sätestata teisiti. Riigikohtu halduskolleegiumi 6.novembri 2003 kohtuotsuses nr 3-3-1-72-03 on leitud, et ATS § 12 lg-t 4 ei saa mõista nii, et mõni selle seaduse säte ei laiene näiteks poliitilistele ametnikele üksnes siis, kui avalikku teenistust reguleeriv eriseadus sätestab selgesõnaliselt, et avaliku teenistuse seaduse asemel kohaldatakse vastava eriseaduse sätteid. Avaliku teenistuse seadus võib mitte laieneda osale avalikele teenistujatele ka siis, kui selle kohaldamine oleks vastuolus teenistussuhet reguleeriva eriseaduse eesmärgi, eriseadusega kaitstava hüve või teenistuskoha olemusega. KOKS § 54 lg 1 kohaselt reguleerib omavalitsusteenistust avalikku teenistust käsitlev seadus ja Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. Viimati nimetatud seadus on kohaliku omavalitsuse volikogu poolt ametisse nimetatavate ja valitavate isikute teenistust reguleerivaks eriseaduseks. KOKS § 27 kohaselt valib volikogu vallavanema või linnapea samas seaduses ja valla või linna põhimääruses sätestatud tingimustel ja korras kuni neljaks aastaks. Riigikohtu halduskolleegiumi 6.novembri 2003 kohtuotsuses nr 3-3-1-72-03 on leitud, et linnapea või vallavanema ametikoht on poliitiline ametikoht (p 17) ja linnapea või vallavanema ametikohale valituks osutumine põhineb peaasjalikult poliitilisel usaldusel, linnapea või vallavanem realiseerib oma ametis volikogu enamuse poliitilist tahet (p 19). KOKS § 50 lg 1 p 6 kohaselt esitab vallavanem või linnapea volikogule ettepaneku valitsuse täiendava liikme kinnitamiseks ja valitsuse liikme vabastamiseks valitsuse liikme kohustustest ning palgalise valitsuse liikme ametisse nimetamiseks ja ametist vabastamiseks. KOKS § 22 lg 1 p 17 ja p 18 kohaselt on volikogu ainupädevuses valitsuse liikmete kinnitamine ja nende vabastamine valitsuse liikme kohustustest ning palgaliste valitsusliikmete ametisse nimetamine ja ametist vabastamine, samuti umbusalduse avaldamine teiste hulgas linnapeale või valitsuse liikmele. Käesoleval juhul on Loksa Linnavolikogu 9.veebruari 2007 otsusega nr 11 avaldatud umbusaldust Loksa linnapeale Andres Kaarmannile, otsusega nr 20 valitud Loksa linnapeaks Helle Lootsmann ning otsusega nr 21 otsustatud moodustada Loksa Linnavalitsus 5- liikmelisena (p 1), kinnitati linnavalitsuse liikmeteks ning nimetati abilinnapeade ametikohtadele linnapea volituste ajaks Elbe Kuuspalu ja Andres Kaskla (punktid 2 ja 3), kinnitati linnavalitsuse liikmeteks Jaan Pöör ja Eha Lahmõtko (p 4), vabastati linnavalitsuse

6 liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega Madis Praks, Märt Praks ja Svetlana Pajupuu (p 5). Riigikohtu halduskolleegiumi 6.novembri 2003 kohtuotsuses nr 3-3-1-72-03 on leitud, et linnapea või vallavanema teenistussuhte iseärasuste tõttu ei teki endisel linnapeal või vallavanemal subjektiivset õigust naasta ametisse, kui kohus on leidnud, et tema ametisse valimise otsus oli õiguspärane. Kohus leiab, et ka volikogu nimetatud linnavalitsuse palgalise liikme näol on tegemist poliitilise ametnikuga ning teenistuse eripära ja teenistuskoha olemust silmas pidades ei teki endisel palgalisel linnavalitsuse liikmel tema vabastamisel linnavalitsuse liikme kohustustest seoses volituste lõppemisega subjektiivset õigust naasta ametisse ka siis, kui kohus leiab, et tema vabastamine oli õigusvastane. Arvestades, et KOKS § 22 lg 1 p 17 ja p 18 kohaselt on valitsuse liikmete kinnitamine ja nende vabastamine valitsuse liikme kohustustest volikogu ainupädevuses ja vastavalt KOKS § 45 lg-le 1 otsustatakse volikogu ainupädevusse kuuluvaid küsimusi hääletamise teel, ei ole kohtul õiguslikku võimalust valitsuse palgalist liiget teenistusse ennistada, seega ka valitsuse liikmel ennistamisest loobuda ja saada loobumise korral ettenähtud kuue kuu ametipalga suurust hüvitist ATS § 135 alusel ka siis, kui kohus tuvastaks valitsuse palgalise liikme teenistusest vabastamise õigusvastasuse. Volikogu poolt valitud ja ametisse nimetatud isikute sotsiaalsed garantiid sätestab KOKS § 541. Nimetatud paragrahvi lg 1 sätestab hüvituste maksmise võimaluse volikogu poolt ametisse nimetatud valitsuse liikmele tema ametist vabastamisel. Eeltoodut arvestades on kaebus ilmselgelt perspektiivitu.

Aili Maasik kohtunik