3-06-1729/23 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht

21. september 2007, Tallinn Haldusasja number 3-06-1729 Haldusasi Tatjana Romanova kaebus Harjumaa Keskkonnateenistuse 15. juuni 2006. a kirja nr 30-8-1/3476-2 õigusvastaseks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 23. veebruari 2007. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Tatjana Romanova apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja Tatjana Romanova Vastustaja Harjumaa Keskkonnateenistus Kolmas isik AS Alexela Terminal

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 23. veebruari 2007. a otsus.

3. Rahuldada kaebus. Tunnistada Harjumaa Keskkonnateenistuse 15. juuni 2006. a kiri nr 30-8-1/3476-2 õigusvastaseks.

4. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 160 krooni.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse kättetoimetamisest arvates.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Harjumaa Keskkonnateenistus väljastas 29. detsembril 2005 AS-le Alexela Terminal ajutise välisõhu saasteloa nr L.ÕV.HA-46722 kehtivusajaga kuni 30. juunini 2006. AS Alexela Terminal taotles 1. juunil 2006 saasteloa pikendamist, kuna tööde tehnilise keerukuse tõttu ei olnud võimalik gaaside kogumisja järelpõletamissüsteemi tähtajaks valmis saada. Harjumaa Keskkonnateenistuse 15. juuni 2006. a kirjaga nr 30-8-1/3476-2 lubati kogu terminali hõlmavate puhastusseadmete ehitamise keerukust ja kaasnevaid komplikatsioone arvestades AS-l Alexela Terminal töötada olemasoleva saasteloaga kuni puhastusseadmete valmimiseni, kuid mitte kauem kui 15. septembrini 2006.

3-06-1729

2(4)

2. T. Romanova esitas kaebuse Tallinna Halduskohtule, milles palus tunnistada keskkonnateenistuse kirja õigusvastaseks. Kaebuse kohaselt on kaebaja Paldiski linna elanik. Tähtajalise välisõhu saasteloa pikendamine on õigusvastane ja rikub kaebaja põhiseaduslikku õigust tervise kaitsele (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 28). Kuivõrd tervis sõltub keskkonnast ja keskkond sõltub omakorda välisõhust, on välisõhu kaitse seadus (VÕKS) suunatud looduskeskkonna ning inimese tervise säilitamisele. Nimetatud eesmärki silmas pidades on seadusandja kehtestanud saastelubade väljastamise regulatsiooni, mis on vahetult seotud saastaja poolt saastamise vähendamiseks või vältimiseks rakendatavate abinõudega. Ajakirjanduses avaldatu kohaselt ei täitnud äriühing 29. detsembri 2005. a saasteloa tingimusi. Loa pikendamist ei ole välisõhu kaitse seaduses ette nähtud. Kui saasteloa kehtivus on lõppemas, tuleb taotleda uut saasteluba ja läbida vastavad menetlusetapid, s.h kooskõlastused kohaliku omavalitsusega ja avalikkuse teavitamine. Kaebuse esitaja eesmärgiks on keskkonnateenistuse hoidumine tulevikus samasugusest õigusvastasest tegevusest.

3. Tallinna Halduskohtu 23. veebruari 2007. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja kaebajalt mõisteti kolmanda isiku kasuks välja õigusabikulu 5000 kr. Kohus põhjendas otsust järgmiselt: Vastustajal oli vastavalt HMS § 53 lg-le 3 koosmõjus VÕKS § 79 lg-ga 2 õigus määrata AS Alexela Terminal saasteloale uus lisatingimus, s.o uus tähtaeg nõutavate seadmete väljaehitamiseks ja ellurakendamiseks. Tegemist ei olnud uue või oluliselt muudetava saasteallikaga (VÕKS § 78 lg 1 ja 2), mille tegevuse tulemusel oleks muutunud saasteaine heitkoguse suurus. Lubatud heitkoguse suurus ja koosseis jäid samaks, pikendati vaid tähtaega uute seadmete valmimiseks. Seetõttu ei pidanudki uue kõrvaltingimuse seadmiseks algatama uut avalikku menetlust välisõhu kaitse seaduse tähenduses. Kaevatud saasteloa pikendamisest teavitas vastustaja Paldiski Linnavalitsust ja Keskkonnainspektsiooni Harjumaa osakonda. Seega ei toimunud pikendamine vaid avaldaja ja saasteloa andja vahelise asjaajamisena. AS Alexela Terminal ei ole rikkunud talle väljastatud saasteloa tingimusi. Nõutud puhastusseadmed on valminud ja tööle rakendatud, mistõttu peaks kogu Paldiski linna ebameeldiva lõhna probleem olema lahenduse leidnud.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. T. Romanova apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada. Apellatsioonkaebuse kohaselt on uue kõrvaltingimuse seadmine võimalik vaid siis, kui haldusakt ise on ajaliselt kehtiv. Uue kõrvaltingimuse seadmiseks tuleks välja anda uus tähtajaline saasteluba, sest uue kõrvaltingimuse kehtestamisega haldusakt ei pikene ja välisõhu kaitse seadus ei näe ette saasteloa pikendamise võimalust. Uue kõrvaltingimuse andmisega ei saa põhjendada saasteloa pikendamist, sest haldusakti pikendamise põhjused peaksid olema seotud haldusakti endaga, mitte kõrvaltingimuse andmisega. Kuna AS Alexela Terminal kirja oleks tulnud käsitada uue saasteloa väljastamise taotlusena, oleks pidanud läbitama ka kõik saasteloa taotlemise menetluse etapid, sh avalikkuse teavitamine.

5. Harjumaa Keskkonnateenistuse vastuses palutakse apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja nõustutakse halduskohtu otsusega. Lisaks märgitakse, et AS-le Alexela Terminal väljastatud välisõhu saasteloale seati uus kõrvaltingimus 15. juunil 2006 ning saasteluba nr L.ÕV.HA-46722 oli sellel hetkel välja antud tähtajaga 30. juunini 2006, s.t uue kõrvaltingimuse seadmise ajal oli saasteluba kehtiv. HMS § 53 lg 1 p 4 kohaselt võib haldusakti kõrvaltingimuseks olla ka haldusaktile hilisema kõrvaltingimuse kehtestamise ja haldusakti muutmise võimaluse jätmine. Sellise õiguse on vastustaja saasteloa p-s 8.8. ka reserveerinud. Kuigi VÕKS § 82 kohaselt antakse saasteluba tähtajatult või kindlaksmääratud tähtajaks ning § 85 lg-s 1 ei ole sõnaselgelt välja toodud saasteloa pikendamise võimalust, on siiski võimalik

3-06-1729

3(4) väljastatud saasteloa pikendamine haldusmenetluse seadusest tulenevate põhimõtete kohaselt. Vaatamata haldusmenetluse eriregulatsiooni sätestamisele ja saastelubade muutmise erialuste nimetamisele kohaldub saastelubade menetlusele ka haldusmenetluse seadus ning sellest tulenevad üldised haldusakti muutmise võimalused. Vastasel juhul jääksid mitmed välisõhu saasteloa menetlemisel esineda võivad olukorrad õiguslikult reguleerimata, kuna välisõhu kaitse seaduse eesmärgiks ei ole kindlasti kopeerida kõiki haldusmenetluse protseduurinorme. Kõrvaltingimust saab vaadelda vaid haldusakti lahutamatu osana ning uue kõrvaltingimuse andmine, mille sisuks on saasteloa tingimuste täitmise tähtaja pikendamine, ongi ühtlasi haldusakti pikenemise alus.

6. AS Alexela Terminal vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebajal oli käesolevas asjas preventiivsest eesmärgist lähtuv tuvastamiskaebuse esitamise õigus. Ringkonnakohus ei korda halduskohtu sellekohaseid põhjendusi. Lisaks tuleb märkida, et tuvastamiskaebus ei olnud käesoleval juhul ebaefektiivsem õiguskaitsevahend kui tühistamiskaebus, sest enne tühistamiskaebuse suhtes kohtuotsuse jõustumist oleks saasteloa pikendatud tähtaeg niikuinii möödunud. Välistada ei saa, et halduskohus oleks pidanud soovitama kaebajal muuta oma kaebus keelamiskaebuseks, mis oleks tulemuslikumalt välistanud hiljem sarnaste otsuste tegemise vastustaja poolt. Seda võimalikku kohtu viga ei saa aga apellatsiooniastmes rakendada kaebaja kahjuks. Ringkonnakohtu hinnangul annab kaebuse rahuldamine piisava aluse eeldada, et vastustaja ei korda tulevikus käesoleval juhul tehtud vigu. Tegemist ei ole populaarkaebusega, sest loa elluviimisest tulenev keskkonnamõju puudutab kaebajat.

8. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustajaga selles, et välisõhu kaitse seaduse alusel antavat saasteluba on põhimõtteliselt võimalik pikendada. Halduskohtu sellekohane viide HMS § 53 lg-le 3 koosmõjus VÕKS § 79 lg-ga 2 ei ole siiski asjakohane.

HMS § 53 lg 3 sätestab, et kui kõrvaltingimuse kehtivuse lõppemisel muutub haldusakt õigusvastaseks, tunnistab haldusorgan haldusakti viivitamatult kehtetuks või kehtestab uue kõrvaltingimuse. Selle sätte kohaldamine eeldab esiteks kõrvaltingimuse lõppemist ja teiseks haldusakti õigusvastaseks muutumist selle tagajärjel. Käesoleval juhul ei ole täidetud kumbki nimetatud eeldus. HMS § 53 lg-s 3 on silmas peetud vaid kõrvaltingimuse, mitte kogu haldusakti kehtivuse lõppemist. Teiseks ei oleks saasteluba algse kehtivusaja möödumise tõttu muutunud õigusvastaseks.

VÕKS § 79 lg 2 sätestab, et kui tegutseval paiksel saasteallikal on sama paragrahvi lg 1 p-des

3 ja 4 nimetatud puudused, mis on loa omaja mõistlike pingutustega kõrvaldatavad, võib saasteloaga määrata nende puuduste likvideerimiseks tähtaja ning anda saasteloa lisatingimustega saasteloast tulenevate õiguste tekkimiseks pärast puuduste kõrvaldamist. See säte lubab keskkonnateenistusel teha üksnes tingimusliku otsuse, mille puhul loast tulenevad õigused ei kehti enne puuduste kõrvaldamist. Käesoleval juhul kehtestati vaidlustatud kirjaga regulatsioon, mis nägi loast tulenevate õiguste kehtivuse ette juba enne loa tingimuste täitmist.

9. Saasteluba kui haldusakti, s.h saasteloa kehtivusaega piiritlevat kõrvaltingimust on võimalik muuta HMS § 64 lg-te 1 ja 2 kohaselt keskkonnateenistuse kaalutlusõiguse alusel, kui seadus ei sätesta teisiti. Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu välisõhu kaitse seadusest seadusandja tahet tähtajalise saasteloa kehtivusaja pikendamise välistamiseks.

3-06-1729

4(4)

10. Kuna välisõhu kaitse seadus ei sätesta teisiti, tuleb saasteloa muutmisel järgida sama menetluskorda, mis kehtib saasteloa andmisel. Sisuliselt kujutab loa pikendamine endast uue loa väljaandmist. Asjaolu, et selle tulemusena jätkub varasemas loas juba lubatud tegevus, ei ole määrav.

11. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et tulenevalt VÕKS § 78 lg-test 1 ja 2 ei olnud käesoleval juhul nõutav saasteloa taotlemise avalik teatavakstegemine. Tegemist ei olnud uue saasteallikaga ega saasteallika olulise muutusega, sest seadme nominaalvõimsus ei muutunud. Tulenevalt VÕKS § 78 lg-st 4 oli vajalik kohaliku omavalitsuse teavitamine. Vaidlust ei ole selle üle, et Paldiski Linnavalitsust loa pikendamise taotlusest teavitati.

12. Vaidlustatud kirjas puuduvad loa pikendamise sisulised motiivid. Ka halduskohus ei ole kontrollinud, kas luba pikendati põhjendatult. Sellega on halduskohus rikkunud HKMS § 16 lg

2 teist lauset ja § 19 lg-t 6. Keskkonnateenistuse põhjendus, et puhastusseadmete ehitamine on keerukas ja sellega kaasnevad komplikatsioonid, ei ole säärase haldusakti motiveerimiseks piisav. Elanikke häirivat haisu levitava objekti saasteloa pikendamisel tuli tõsiselt kaaluda alternatiivi, mille kohaselt loast tulenevad õigused oleksid peatatud seni, kuni keskkonnamõju hindamine on lõpule viidud ja puhastusseadmed on valmis ehitatud, s.t seni, kuni kolmas isik ei ole asunud kasutama parimat võimalikku tehnikat. Säärane alternatiiv oleks vastanud kõige enam VÕKS § 79 lg 1 p 4 ja lg 2 mõttele. VÕKS § 79 lg 1 p 4 sätestab, et saasteloa andmisest keeldutakse muuhulgas siis, kui olemasoleva paikse saasteallika rekonstrueerimisel ei rakendata parimat võimalikku tehnikat.

Keskkonnateenistus oleks pidanud loa pikendamise kaalumisel ühest küljest arvestama elanike kaebusi ning teisalt põhjusi, miks puhastusseadmete ehitamine viibis. Kolmanda isiku 1. juuni 2006. a kirja (tl 24) kohaselt pidi projekt valmima 30. augustiks 2006. Tegevuse katkestamine kaheks kuuks ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne meede võrreldes ümberkaudsete elanike vaevustega seoses ebameeldiva haisuga. Tegevuse ajutine peatamine ei oleks tähendanud kolmanda isiku investeeringute kaotamist ega töötajate ilmajäämist tööst. Vastustaja ja kolmas isik ei ole lükanud ümber asjaolu, et loa alusel toimunud tegevus põhjustas ümbruskonnas ebameeldivat haisu. Seda kinnitab kaebusele lisatud ajalehe väljavõte (tl 4).

13. Seega on saasteloa pikendamisel jäetud olulised asjaolud kaalumata. Tegemist on tõsise diskretsiooniveaga, mis annab aluse tuvastamiskaebus rahuldada. Kohus ei saa kaalutlusõigust teostada haldusorgani asemel, seetõttu pole võimalik võtta seisukohta, kas viga viis igal juhul ebaõige lõpptulemuseni.

14. Kaebaja poolt tasutud riigilõiv tuleb vastavalt HKMS § 92 lg-le 1 vastustajalt välja mõista.

Oliver Kask Ivo Pilving Ruth Virkus