3-06-1950/19 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Viive Ligi, liikmed Lauri Madise ja Lilianne Aasma Otsuse tegemise aeg ja koht

29. juuni 2007, Tallinn Haldusasja number 3-06-1950 Haldusasi Harju maavanema protest Rae Vallavalitsuse 07.03.2006 korralduse nr 279 tühistamise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 26.01.2007 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Rae Vallavalitsuse apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Protesti esitaja Harju maavanem Vastustaja Rae Vallavalitsus, esindaja advokaat Kalev Aavik Kolmas isik Marju Pohhomova

RESOLUTSIOON

Tühistada Tallinna Halduskohtu 26.01.2007 otsus ja teha asjas uus otsus asja uueks läbivaatamiseks saatmata.

Rahuldada Harju maavanema protest ja tühistada Rae Vallavalitsuse 07.03.2006 korraldus nr 279 “Rae külas X kinnistule projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumine”.

Jätta Rae Vallavalitsuse menetluskulud apellandi enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Käesoleva otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul arvates otsuse kättesaamisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rae Vallavalitsuse 07.03.2006 korraldusega nr 279 keelduti Marju Pohhomovale projekteerimistingimuste väljastamisest üksikelamu projekteerimiseks X kinnistule (katastritunnus 65301:002:1840) põhjendusega, et Harju maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu ja Rae valla üldplaneeringu kohaselt asub kinnistu rohevõrgustiku koridoris, kus ehitustegevus on piiratud. Samuti märgiti, et lahenduseta on kinnistule juurdepääs, kuna oma geomeetrialt kujutab kinnistu pikka saledat siilakat, mistõttu peaks elamu paiknema Järveküla-

3-06-1950 2(6) Jüri maantee (T-11330) ääres. Kinnistu kitsas ots asub väga ohtlikus kurvis ja sinna täiendava mahasõidu rajamisega Rae Vallavalitsus ei nõustu.

2. 13.04.2006 kirjaga palus Marju Pohhomova Harju maavanemal algatada järelevalve kontrollimaks Rae Vallavalitsuse 07.03.2006 korralduse nr 279 seaduslikkust. Harju maavanem algatas 20.04.2006 kirjaga nr 2.1-1/15 järelevalve ning palus Rae Vallavalitsusel esitada kõnealuse kohaliku omavalitsuse üksikakti ärakiri ja Rae Vallavalitsuse põhistatud seisukoht. Rae Vallavalitsuse 24.05.2006 selgitustest nr 6-2/1373 nähtub, et projekteerimistingimuste väljastamisest keeldutakse peaasjalikult seetõttu, et M. Pohhomova omandis olev X kinnistu (katastritunnusega 65301:002:1840, pindalaga 1,36 ha, kinnistusregistrisse kantud 22.09.2005; edaspidi kinnistu) asub Rae valla üldplaneeringu projekti kohaselt rohevõrgustiku alal. Maavanem tegi Rae Vallavalitsusele ettepaneku viia korraldus nr 279 seaduses sätestatud tähtaja jooksul õigusaktidega vastavusse. Rae Vallavalitsus keeldus korralduse muutmisest.

3. Harju maavanem esitas protesti Rae Vallavalitsuse 07.03.2006 korralduse nr 279 “Rae külas X kinnistule projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumine” tühistamiseks järgmise põhjendusega. Kehtiv Harju maakonnaplaneering (Harju maavanema 11.02.2003 korraldus nr 356) ega Rae valla üldplaneering (Rae Vallavolikogu 21.03.2006 otsusega nr 99 kehtima jäetud Rae valla üldplaneering aastast 1992) ei sätesta, et M. Pohhomova omandis olev kinnistu jääb rohevõrgustiku alale või koridori. Kehtiv Rae valla üldplaneering sätestab, et X kinnistu asub perspektiivsel elamumaa alal. Koostamisel oleva Rae valla üldplaneeringuga ei saa põhjendada asjaolu, et X kinnistu jääb rohevõrgustiku alale. Isikule saab õigusi ja kohustusi tekitada üksnes kehtiv õigusakt. Projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumisega keelduti ka kinnistule juurdepääsutee rajamisest, mis iseenesest tähendab, et isik ei saa kinnistut vabalt kasutada ka praeguse sihtotstarbe kohaselt, näiteks põllumajanduslikuks tootmiseks. Keelduva korralduse puhul peavad viited olema selgelt ja arusaadavalt ära toodud. Isikul peab olema võimalus tutvuda kõigi keelduva õigusakti andmise aluseks olevate õigusaktidega. Viide üksnes ES §-le 19 ei anna isikule seda võimalust.

4. Rae Vallavalitsus leidis, et protest on põhjendamatu. Korralduse andmisega ei riivata M. Pohhomova PS §-s sätestatud omanikuõigusi. X kinnistu näol on tegemist maatulundusmaaga, mitte aga elamumaaga, millele oleks võimalik elamu püstitada. Vaidlusalune korraldus ei piira õigust kasutada maad vastavalt selle sihtotstarbele, s.t. kasutada maad põllumajandussaaduste tootmiseks ja metsakasvatuseks. Vastustaja möönis, et Rae valla üldplaneering ei ole kehtestatud, küll on see aga Rae Vallavolikogu 11.07.2006 otsusega nr 130 vastuvõetud ja avalikustatud. Teiseks asjaoluks, mis tingis keelduva haldusakti andmise, on kinnistule juurdepääsu lahenduse puudumine. Rae Vallavalitsus on vaidlustatud korralduses põhjalikult motiveerinud, miks ta ei nõustu ainuvõimaliku juurdepääsutee lahendusega kinnistule.

5. Marju Pohhomova palus protesti rahuldada. Põhja Regionaalse Maanteeameti 01.03.2006 kirjast nr 7-4/182 nähtub, et ühendustee rajamine on võimalik. Vastustaja omalt poolt ei anna vastust, kuidas lahendada kinnistule juurdepääsu küsimust. Väär on vastustaja väide selle kohta, et üldplaneeringu kohaselt asub X kinnistu rohevõrgustiku alal.

3-06-1950 3(6)

6. Tallinna Halduskohtu 26.01.2007 otsusega tunnistati Rae Vallavalitsuse 07.03.2006 korraldus nr 279 õigusvastaseks ja kohustati Rae Vallavalitsust M.Pohhomova taotlust projekteerimistingimuste väljastamiseks uuesti läbi vaatama. Protest rahuldati. Kohus leidis, et vaidlustatud korralduse näol on tegemist haldustoiminguga, sest see ei tekita, muuda ega lõpeta ühtegi isiku õigust ega kohustust. Kuna toimingu tühistamise nõuet HKMS esitada ei võimalda, leidis kohus, et kõige enam on protesti esitaja huvidega kooskõlas tõlgendada nõuet asja uueks läbivaatamiseks kohustamise taotlusena. Kohus nõustus protesti esitaja ja kolmanda isikuga selles, et korraldus nr 279 riivab kolmanda isiku omandipõhiõigust. Korralduses nr 279 ei ole vastustaja toonud projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumise alusena välja asjaolu, et kinnistu katastriüksuse sihtotstarbeks on maatulundusmaa. Vabariigi Valitsuse 24.01.1995 määruse nr punkti kohaselt on maatulundusmaa põllumajandussaaduste tootmiseks ja metsakasvatuseks ettenähtud maa, mille hulka arvatakse ka katastriüksuse piires olev õuemaa ja muu maa vastavalt eksplikatsioonile. Määruses on sätestatud, et eluasemekohti üldpindalaga kuni 2 ha ei arvata maatulundusmaa hulka. Seda ning maakatastriseaduse (MaaKatS) § 18 lõikeid 7 ja 8 arvestades on kolmandal isikul vaja taotleda elamu ehitamiseks iseseisva ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmava katastriüksuse moodustamist. Vastustaja oleks pidanud korralduses sellele kolmanda isiku tähelepanu juhtima ja talle vajalikke juhiseid andma. Korralduse seletavast osast nähtub, et Rae Vallavalitsus põhjendab projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumist asjaoluga, et X kinnistu jääb rohevõrgustiku alale, kus ehitustegevus on piiratud. Rae valla üldplaneering on võetud vastu Rae Vallavolikogu 11.07.2006 otsusega nr

130 ja vastustaja kinnitusel ka avalikustatud. Veel kehtestamata Rae valla üldplaneeringuga ei saa põhjendada asjaolu, et X kinnistu jääb rohevõrgustiku alale. Korraldus nr 279 on ebapiisavalt põhjendatud. Keelduva korralduse puhul peavad viited keeldumise aluseks olevatele õigusnormidele olema selgelt ja arusaadavalt ära toodud. Viidatud ES § 19 annab kohalikule omavalitsusele üksnes volituse otsustada projekteerimistingimuste väljaandmise või väljaandmisest keeldumise üle. Vallavalitsus ei pidanud võimalikuks uue juurdepääsutee rajamist kinnistule. Põhja Regionaalse Maanteeameti 01.03.2006 kirjast nr 7-4/182 nähtub, et ühendustee rajamine kinnistule on võimalik. Kui maanteeamet teedeohutuse eest seisva organina ei näe takistusi juurdepääsutee loomiseks ja vastustaja neid näeb, peab vastustaja tooma üksikasjalikult välja need põhjendused, miks tee rajamine siiski võimalik ei ole. Kehtivast Rae valla üldplaneeringust ei tulene, et kinnistu paikneb rohevõrgustiku alal, samuti ei ole veenvalt põhjendatud, miks peetakse kinnistule juurdepääsutee loomist võimatuks, seetõttu on kolmandale isikule projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumine formaalselt õigusvastane.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Apellatsioonkaebuses palub Rae Vallavalitsus tühistada kohtuotsus ja jätta protest rahuldamata. Apellant leiab, et halduskohus on rikkunud HKMS § 25 lg 2 ja TsMS § 442 lg 8, kohaldanud vääralt HMS § 51 lg 1 ja jätnud kohaldamata HMS § 58. Halduskohus on leidnud, et vaidlustatud korralduse näol ei ole tegemist haldusakti, vaid haldustoiminguga. Sellest hoolimata on kohus hinnanud vaidlustatud korralduse kui haldusakti õiguspärasust. Seega ei ole otsus kooskõlas HKMS § 25 lg-ga 2 ning TsMS § 442 lg-ga 8, sest ei ole võimalik kindlaks teha, millised on kohtu tuvastatud asjaolud ja nendest tehtud järeldused ja millist õigusnormi kohus kohaldas. Kohtu seisukoht, mille järgi vaidlustatud korraldus ei ole haldusakt HMS § 51 lg 1 tähenduses, ei ole kooskõlas seadusega. Riigikohtu halduskolleegium on 04.05.2006 otsuses nr 3-3-1-28-06 leidnud, et projekteerimistingimuste näol on tegemist haldusaktiga.

3-06-1950 4(6) Halduskohus jättis andmata hinnangu HMS § 58 kohaldatavusele käesolevas vaidluses. Vaidlustatud korralduse võimalikud vormivead ei saanud mõjutada asja otsustamist. Kuna X kinnistu sihtotstarbeks on maatulundusmaa, ei olnud sellele maale elamu ehitamiseks projekteerimistingimuste väljastamine võimalik. Seega oli Rae Vallavalitsusel korralduse andmise hetkel objektiivselt võimatu elamu ehitamiseks projekteerimistingimusi väljastada. Elamu ehitamiseks esitatud projekteerimistingimuste väljastamise taotlust saab rahuldada üksnes juhul, kui on esitatud taotlus ka ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmava katastriüksuse moodustamiseks. Käesoleval juhul viimatinimetatud taotlust esitatud ei ole. Seega mistahes võimalikud vormivead vaidlustatud korralduses ei saanud mõjutada asja otsustamist, sest Rae Vallavalitsusel puudus võimalus Marju Pohhomova taotlust rahuldada. Halduskohus on piirdunud vaidlustatud korralduse formaalse õigusvastasuse tuvastamisega ega ole võtnud seisukohta korralduse sisulise õiguspärasuse kohta.

8. Marju Pohhomova on seisukohal, et vaidlustatud korraldus ei ole õiguspärane ning näitab ainult suvaõiguse rakendamist, sest samadel asjaoludel (maa sihtotstarve on maatulundusmaa, hajaasustuses paiknev kinnistu ning kinnistu on hoonestamata ja puuduvad detailplaneeringud) on Rae Vallavalitsus välja andnud mitmeid korraldusi projekteerimistingimuste väljastamise kohta. Kuna ehitusluba ei ole võimalik väljastada ilma projekteerimistingimusteta ning nendele vastava projektita, siis on halduskohtu järeldus katastriüksuse moodustamise vajalikkuse kohta enne ehitusloa saamist ebaõige. Katastriüksuse moodustamise ja nende sihtotstarvete küsimused tuleb lahendada pärast ehitusloa väljastamist.

9. Harju maavanem leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendamata.

10. Täiendavas avalduses palus Rae Vallavalitsus välja mõista menetluskulud 5 744 krooni.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses nr 3-3-1-28-06 on leitud, et kuna projekteerimistingimustega määratakse siduvalt kindlaks need alused, millest tuleb lähtuda ehitusprojekti koostamisel, on projekteerimistingimuste näol tegemist haldusaktiga. HMS § 43 lg

2 ütleb, et taotletud haldusakti väljaandmisest keeldumise kohta antakse haldusakt. Kuna Rae Vallavalitsuse korraldusega nr 279 keelduti projekteerimistingimuste väljastamisest, on korralduse näol tegu haldusaktiga ning kohus asus alusetult maavanema protestis esitatud taotlust kohandama toimingu vaidlustamisele. Ringkonnakohus käsitleb seetõttu maavanema taotlust korralduse tühistamise taotlusena nagu see protestis oligi esitatud.

Tühistamisnõude juurde tagasi pöördumine ei riku menetlusosaliste õigusi, sest nagu apellant apellatsioonkaebuses õigesti märgib, kontrollis kohus tegelikult korralduse seaduslikkust haldusaktile kehtestatud nõuete järgi. Korralduse tühistamise korral peab vallavalitsus kolmanda isiku taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks läbi vaatama ka ilma kohustamisnõudeta, sest M.Pohhomova poolt algatatud haldusmenetlus tuleb lõpetada (HMS § 43) seaduses ettenähtud tähtajal, arvates käesoleva otsuse jõustumisest. Kui korraldus on üksnes vormiveaga, mis ei mõjutanud asja otsustamist ning selle tühistamiseks seetõttu alust pole, poleks alust ka kohustamisnõude rahuldamisel, sest asja uuel läbivaatamisel ei saaks kohalik omavalitsus jõuda teistsuguse tulemuseni kui praegu.

12. Apellatsioonimenetluses ei ole vaidlust enam selle üle, et korralduse nr 279 andmise ajal kehtinud Rae valla üldplaneering ei näinud kolmanda isiku kinnistu asukohas ette maakasutuspiiranguid ning kinnistu asus kas osaliselt või tervikuna perspektiivsel elamumaal.

3-06-1950 5(6) Samuti ei väida apellant enam, et juurdepääsutee lahenduse võimatus takistaks kinnistule projekteerimistingimuste väljastamist.

Apellatsiooniastmes käib vaidlus selle üle, kas projekteerimistingimuste väljastamiseks peab olema maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksus tervikuna või osaliselt muudetud elamumaa sihtotstarbega katastriüksuseks. Vallavalitsus leiab, et praegune katastriüksuse sihtotstarve on igal juhul takistuseks projekteerimistingimuste väljastamiseks ning seetõttu on korraldus üksnes vormiveaga. Kolmas isik esitas apellatsioonimenetluses mitmeid Rae Vallavalitsuse poolt väljastatud projekteerimistingimusi elamute püstitamiseks maatulundusmaale, näitamaks, et Rae Vallavalitsuse halduspraktikas on projekteerimistingimustes ehitusloa saamise eeldusena nähtud ette maa sihtotstarbe muutmine või õuemaa määramine maatulundusmaa koosseisus.

13. Ehitusseaduse § 19 lg 1 p 2 kohaselt on ehitise püstitamiseks koostatava ehitusprojekti aluseks detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral projekteerimistingimused. Sama paragrahvi lg 3 kohaselt on projekteerimistingimused ehitise arhitektuursed ja ehituslikud tingimused, mis määratakse ehitisele kohaliku omavalitsuse korraldusega 15 päeva jooksul vastava taotluse esitamise päevast arvates. Projekteerimistingimuste koostamisel lähtutakse üldplaneeringust selle olemasolu korral.

MaaKatS § 18 lg 7 kohaselt moodustatakse ehitise, välja arvatud teede ning tehnovõrgu ja - rajatise püstitamiseks maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusele, millel ei asu ehitisi, iseseisev ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmav katastriüksus, mille sihtotstarbe määrab detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral kohaliku omavalitsuse volikogu ehitise kasutamise otstarbe alusel. Detailplaneeringu koostamise kohustuse korral määratakse moodustatava katastriüksuse sihtotstarve detailplaneeringu alusel.

14. Nagu eeltoodust nähtub, ei sätesta seadus otsesõnu, kas maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksuse sihtotstarve peab olema muudetud vastavaks kavandatava ehitise sihtotstarbele enne projekteerimistingimuste väljastamist või mitte. Rae Vallavalitsuse ehitusmäärus projekteerimistingimuste väljastamise eeltingimusena katastriüksuse sihtotstarbe muutmist ei nõua. MaaKatS § 18 lg 7 sõnastusest saab teha järelduse, et katastriüksuse sihtotstarve ja ehitise kasutamise otstarve peavad olema vastavuses enne ehitise püstitamist – katastriüksus moodustatakse ehitise püstitamiseks. Ehitise püstitamiseks ehk ehitamiseks peab tulenevalt EhS § 12 lg 2 olema ehitusluba. Projekteerimistingimused on aluseks ehitusprojekti koostamisele ehk projekteerimisele, mis oma olemuselt on ehitise kavandamine (EhS § 2 lg 3 ja 4). Seetõttu on oluline, et ehitusloa s.o konkreetsele maaüksusele ehitise püstitamiseks kohaliku omavalitsuse nõusoleku väljaandmise ajaks oleks katastriüksuse sihtotstarve viidud vastavusse püstitatava ehitise kasutamise otstarbega. Seega ei ole Rae Vallavalitsuse halduspraktika – märkida väljaantavates projekteerimistingimustes katastriüksuse sihtotstarbe muutmise vajadus ehitusloa saamise eeldusena - vastuolus seadusega.

15. Kui haldusorgani halduspraktika on õiguspärane, siis tuleneb ka halduspraktikast menetlusosalisele subjektiivne õigus nõuda, et tema suhtes ei kohaldataks rangemaid reegleid kui teiste isikute suhtes muidu, kui seda nõuavad antud juhtumi erilised asjaolud või kui haldusorgan peab vajalikuks oma halduspraktikat muuta. Vastasel korral rikutaks võrdse kohtlemise põhimõtet. Nagu kolmanda isiku poolt esitatud projekteerimistingimused illustreerivad, ei ole Rae Vallavalitsus projekteerimistingimuste väljastamise osas oma halduspraktikat muutnud – projekteerimistingimusi on väljastatud enne katastriüksuse sihtotstarbe muutmist näiteks ka 02.05.2006 korraldusega nr 563. Kuna Rae Vallavalitsuse halduspraktika on õiguspärane ja vallavalitsus ei ole näidanud muid erilisi asjaolusid kolmandale isikule projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumisel, kui eelpool käsitletud ning

3-06-1950 6(6) käesolevaks ajaks vaidluse alt välja langenud koostamise staadiumis olev üldplaneering ja juurdepääsutee probleem, pidi vallavalitsus kolmanda isiku taotluse lahendamisel lähtuma samadest reeglitest, mis teiste isikute puhul. Seega ei ole korraldus materiaalselt õiguspärane ning küsimus ei ole üksnes vormiveas (HMS § 58), mis asja otsustamisel rolli ei mänginud.

16. Siinkohal võib veel viidata, et planeerimisseaduse § 9 lg 11 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu põhjendatud vajaduse korral algatada detailplaneeringu koostamise aladel ja juhtudel, millele sama seaduse § 3 lõikes 2 ei ole sätestatud detailplaneeringu koostamise kohustust. Põhjendatud vajadus võib tuleneda ka valmimisjärgus üldplaneeringust. Sellisel juhul muudetaks sihtotstarve ja määrataks krundi ehitusõigus detailplaneeringuga. Samuti võib märkida, et otsustus, kas X kinnistu otstarbekamaks kasutamiseks ja majandamiseks (maakorraldusseaduse §-d 2 ja 5) on vaja läbi viia maakorraldustoiminguid ehitise aluse ja selle teenindamiseks vajaliku katastriüksuse moodustamiseks, sõltub üksnes kinnistu omaniku tahtest. Arvestades X kinnistu pindala, võib omanikule olla mõistlikum taotleda üksnes terve katastriüksuse sihtotstarbe muutmist elamumaaks.

17. Eeltoodust tulenevalt tuleb kohtuotsus menetlusnormi rikkumise (HKMS § 19 lg 7) ja materiaalõigusnormi ebaõige kohaldamise tõttu tühistada. Ringkonnakohus teeb asjas uue otsuse.

18. Rae Vallavalitsus esitas apellatsioonimenetluses taotluse menetluskulude väljamõistmiseks summas 5744 krooni, millest 80 krooni moodustab riigilõiv ja 5664 krooni õigusabikulud. Ringkonnakohus leiab, et menetluskulud tuleb jätta vastustaja kanda sõltumata sellest, et ringkonnakohus kohtuotsuse tühistab ja teeb ise uue otsuse. Protest on põhjendatud ning kohtuotsus on vallavalitsuse kahjuks (HKMS § 92 lg 1).

Viive Ligi Lauri Madise Lilianne Aasma