3-06-1210/8 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Silvia Truman ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 24. mai 2007, Tallinn Haldusasja number 3-06-1210 Haldusasi AS Uus Viru kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks ning hal- dusakti väljaandmiseks kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 15. septembri 2006. a otsus Menetluse alus ringkonnakoh- tus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 2. mai 2007 Menetlusosalised Kaebaja AS Uus Viru Vastustaja Tallinna Linnaplaneerimise Amet

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 15. septembri 2006. a otsuse resolutiivosa p 3. Teha selles osas uus otsus. Teha vastusajale ettekirjutus vaadata kaebaja ehitusloa taotlus läbi 20 päeva jooksul keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmisest arvates, kui aad- ressil Viru väljak 4, Tallinn ei kehtestata ajutist ehituskeeldu või kui kaebaja ei esita taotlust projekti täiendavaks muutmiseks. 3. Muus osas jätta halduskohtu otsus muutmata. 4. Jätta apellatsiooniastmes kantud menetluskulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates ot- suse avalikult teatavakstegemisest 24. mail 2007.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu 6. mai 1999. a otsusega nr 104 kehtestati „Viru väljaku detailpla- neeringu I etapp“, mille kohaselt on Viru väljak 4 kinnistule ette nähtud maksimaalselt 17- korruselise juurdeehituse ehitamine praeguse Viru hotelli lääneküljele. AS Uus Viru esitas 26. mail 2005 Tallinna Linnaplaneerimise Ametile ehitusloa taotluse. Taotlusele lisatud ehituspro- jekti kohta tegi piirkonna arhitekt 19. detsembril 2005 kolm märkust ja 27. jaanuaril 2006 neli märkust. 11. aprillil 2006 esitas aktsiaselts ametile täiendatud projekti hotelli juurdeehituse

3-06-1210

2(10) rajamiseks. 24. aprillil 2006 tellis vastustaja projektile AS-lt Tondi Üks ehituslik- inventariseerimisekspertiisi olemasoleva hoonestuse ja projekteeritud hoonestuse ehitusmah- tude võrdlemiseks detailplaneeringuga planeeritud ehitusõigusega. 2. juunil 2006 sai vastusta- ja ekspertarvamuse, mille kohaselt ei ole Viru hotelli laienduse projektdokumentatsiooni koos- tamisega väljutud detailplaneeringus ettenähtud ehitusõiguse piirväärtustest. Tallinna Linnava- litsuse 17. mai 2006. a protokollilise otsuse p-des 4 ja 6 otsustati, et linnaplaneerimise ametil tuleb projekti kohta tellida muinsuskaitse ja linnaehituslik ekspertarvamus, keskkonnamõju hindamine ning juriidiline analüüs, samuti ekspertiis ehitusseaduse (EhS) § 21 alusel, kuna juurdeehitus on seotud suurte rahvahulkade kogunemisega.

2. AS Uus Viru esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnaplaneerimise Ameti tegevusetuse, mille tõttu on jäetud välja andmata ehitusluba vastavalt 26. mai 2005. a taotlusele, ning kohustada ametit lõpetama tegevusetus ja tegema ehitusloa taotluse kohta otsus kohtu määratud tähtajaks.

3. Tallinna Halduskohtu 15. septembri 2006. a otsusega kaebus rahuldati. Vastustaja tege- vusetus ehitusloa taotluse menetlemisel ajavahemikul 23. juunist kuni 31. augustini 2006 tun- nistati õigusvastaseks. Vastustajale tehti ettekirjutus tellida 20 päeva jooksul kohtuotsuse jõus- tumisest arvates ekspertiis EhS § 21 lg 2 alusel või anda haldusakt ehitusloa väljastamise taot- luse rahuldamise või sellest keeldumise kohta; ekspertiisi tellimise korral anda haldusakt taot- luse lahendamise kohta 20 päeva jooksul ekspertarvamuse kättesaamisest arvates. Samuti mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja riigilõiv 20 kr ja õigusabikulu 10 000 kr. Kohus põh- jendas otsust järgmiselt: a) Ehitusloa taotluse lahendamise 20-päevane tähtaeg ei saanud hakata kulgema enne 11. ap- rilli 2006, mil kaebaja esitas vastustajale parandatud projekti. EhS § 23 lg-t 8 tuleb tõlgendada nii, et kui kohalik omavalitsus peab põhjendatult vajalikuks pärast ehitusloa taotluse saamist küsida veel kelleltki ehitusprojekti kohta arvamusi või hinnanguid, peab ta seda tegema 20 päeva jooksul ning ekspertiisi tellimisel hakkab ehitusloa väljastamise 20-päevane tähtaeg kulgema ekspertarvamuse esitamisest kohalikule omavalitsusele. Seega praegusel juhul hak- kas tähtaeg kulgema 3. juunil 2006. b) Kohalikul omavalitsusel on ehitusloa menetluse käigus õigus ja kohustus igakülgselt kont- rollida ja hinnata, kas projekteeritud ehitis vastab normidele, nõudes selleks asjaomastelt asu- tustelt arvamusi ning tellides vajadusel ka ekspertiise – seda enam, et hoonet tahetakse püsti- tada Tallinna kesklinna, vanalinna vahetusse lähedusse, kus käib väga palju inimesi. Kas kõ- nealust ehitist käsitada suurte rahvahulkade kogunemisega seotud ehitisena EhS § 21 lg 2 tä- henduses või mitte, on kohaliku omavalitsuse otsustada. Selline otsustus peab lähtuma objek- tiivselt mõõdetavatest kriteeriumidest, mida kohaldatakse kõikidele sarnastele ehitistele, mitte kohaliku omavalitsuse suvast. Kaebaja väitel pole teiste suuremate kortermajade, büroohoone- te, ühiskondlike hoonete ja hotellide projektidele suurte rahvahulkade kogunemisega seotud ekspertiisi tehtud. c) Vastustaja tellis ekspertarvamuse AS-lt Tondi Üks õigeaegselt (24. aprillil 2006) ning ka informeeris sellest õigeaegselt (28. aprillil 2006) kaebajat. Asjaolu, et kirjas pole märgitud ekspertiisi valmimise tõenäolist aega, ei saa käsitada haldusmenetluse seaduse (HMS) § 41 rikkumisena, sest vastustajale võis see aeg olla teadmata. Küll aga rikub osundatud sätet vas- tustaja 6. juuni 2006. a kiri kaebajale, kus vastustaja ei teavitanud kaebajat ekspertarvamuse kättesaamisest, vaid kinnitas, et ekspertiis alles kestab. Tallinna Kultuuriväärtuste Ameti poolt ehitusloa taotluse kohta arvamuse andmine alles 9 kuu möödudes ei saa kuidagi rikkuda kae- baja õigusi, sest kultuuriväärtuste amet saatis vastustajale oma seisukoha 17. aprilli 2006. a kirjas, seega taotluse lahendamise 20-päevase tähtaja kestel.

3-06-1210

3(10) d) Kuna asjaolu, et kõnealune ehitis on seotud suurte rahvahulkade kogunemisega, ei tulnud ilmsiks AS Tondi Üks ekpertarvamusest ega ka linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsusest, vaid pidi vastustajale teada olema juba alates detailplaneeringu kehtestamisest 6. mail 1999, pidanuks vastustaja tellima ekspertiisi EhS § 21 lg 2 alusel hiljemalt 1. mail 2006, seda enam, et kaebaja esitas taotluse esmakordselt juba 26. mail 2005. Vastustajal oli 11 kuud aega mõelda, milliseid ekspertiise tellida, sest juurdeehituse arhitektuurne olemus on vaatamata projektis tehtud parandustele jäänud samaks. Vastustaja polnud EhS § 21 lg 2 alusel ekspertiisi tellinud ka mitte kohtuistungi toimumise ajaks 31. augustiks 2006, põhjendades seda kompetentsete asutuste soovimatusega ekspertiisi teostada. Selline põhjendus ei ole tõsiseltvõetav – niisugusel juhul võiks vastustaja kaebaja taotluse lahendamist lõpmatuseni edasi lükata, põhjendades seda ekspertide puudumisega. Vastustajal tulnuks ekspertiis tellida ja leida selle teostaja seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Kuna AS Tondi Üks ekpertarvamuse sai vastustaja kätte 2. juunil 2006, lõppes kaebaja taotluse lahendamise 20-päevane tähtaeg 22. juunil 2006 ning perioodi alates 23. juunist 2006 kuni kohtuistungi toimumiseni 31. augustini 2006 tuleb käsitada kaebaja taotluse lahendamisega viivitamisena, millega vastustaja rikub EhS § 23 lg-t 8.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. Tallinna Linnaplaneerimise Ameti apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada. Apellatsioonkaebust põhjendati järgmiselt: a) Otsuse tegemisel juhinduti üksnes asjaolust, et vastustaja on viivituses EhS § 21 lg-s 2 sä- testatud ekspertiisi tellimisel, kuid kaebus rahuldati täielikult. Tuvastatud asjaolud ei anna alust kaebuse täielikuks rahuldamiseks. b) Ehitusloa väljaandmise menetlus on faktiliste asjaolude tõttu igakord individuaalne menet- lus ja ekspertiisi otstarbekuse ja vajaduse üle otsustamisel ei saa lähtuda teiste hoonete suhtes kohaldatud praktikast. Ekspertiisi tellimine on põhjendatud ja mõistlik pärast puuduste kõr- valdamist ehitusprojektis. Puudustega ehitusprojekti osas tehtud ekspertiis ei saa olla paranda- tud ja muudetud projekti suhtes antava haldusakti aluseks. Enne 11. aprilli 2006. a taotluse esitamist muutis kaebaja korduvalt tema poolt esitatud ehitusprojekti. Kaebaja ei vaidlustanud seejuures kordagi vastustaja poolt antud juhiseid ega märkusi. Seega aktsepteeriti ameti poolt tehtud märkusi ja nõustuti, et 26. mail 2005 esitatud ehitusprojektis olid puudused, mis tingi- sid ehitusloa väljastamata jätmise. Ehitise kõrguse ja hoonestusala muutumisel muutus selle linnaehituslik, muinsuskaitseline ja keskkonnaline tähendus. Seetõttu sai ehitusprojektile eks- pertiisi tellimise tähtaeg hakata kulgema alles lõpliku ehitusprojekti esitamisest ametile. Aru- saamatuks jääb kohtuotsuses mõiste „juurdeehituse arhitektuurne olemus“. c) Vastustaja ei olnud tegevusetu ega viivituses täiendavate ekspertiiside tellimisel. Erinevat liiki ekspertiiside puhul tuleb lähtuda tähtaja arvutamisel sellest kuupäevast, millal viimane ekspertarvamus vastustajale üle anti. Ameti 31. augusti 2006. a õiendist nr 1-13/3063 nähtub, et haldusorgan on pärast sellekohase ülesande saamist Tallinna Linnavalitsuselt esitanud kol- mele eksperdile taotluse EhS § 21 lg 2 kohase ekspertiisi teostamiseks. EhS § 21 ega ükski teine säte ei reguleeri ekspertiisi tellimiseks ettenähtud tähtaega. Seega tuleb ekspertiis teosta- da mõistliku aja jooksul. Tallinna Linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsust ei vaidlustatud, mis- tõttu on kaebaja nõustunud ekspertiiside teostamisega. Kuigi EhS § 23 lg 8 käsitleb vaid ehi- tusprojekti ekspertiisi, tuleb mõistlikuks pidada, et enne ehitusloa taotluse otsustamist selgita- takse välja ka kõik muud olulised küsimused. Asja sisulise arutamise ajaks halduskohtus ja kohtuotsuse tegemise ajal olid vaid osade ekspertiiside tulemused selgunud. Enne olulistes küsimustes ekspertarvamuse saamist ei ole mõeldav ja põhjendatud ehitusloa taotluse lahen- damine. Kohus sai üksnes kohustada EhS § 21 lg-s 2 sätestatud ekspertiisi tellimiseks, kuid mitte haldusakti väljaandmiseks.

3-06-1210

4(10) d) Tallinna Halduskohtu 9. novembri 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-1031/2005 tuvastati, et kaebaja esitas 26. mail 2005 üksnes eelprojekti, millel puudusid kooskõlastused. Vastavalt EhS § 23 lg-le 2 saab kohalik omavalitsus väljastada ehitusloa ehitusprojekti, mitte eelprojekti alusel. Ehitusloa väljastamise taotlus esitati 11. aprillil 2006.

5. AS Uus Viru vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja nõustutakse hal- duskohtu otsusega. Lisaks märgib vastustaja: a) Tallinna Linnavalitsuse 17. mai 2006. a istungi protokollilises otsuses nimetatud ekspertii- sid ei lükanud edasi ehitusloa taotluse lahendamise 20-päevase tähtaja algust. Pädevaks ehitus- loa menetlejaks on olnud amet, mitte Tallinna Linnavalitsus. Tallinna Linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsus oli haldusesisene akt ega omanud seetõttu õiguslikku tähendust kaebaja jaoks. b) Ekspertiisid määrati või telliti pärast ehitusloa taotluse lahendamise tähtaja saabumist. EhS § 21 lg-s 2 sätestatud suurte rahvahulkade kogunemisega seotud ekspertiis on määratud õigus- vastaselt ja hilinemisega ning seetõttu ei lükkunud edasi ehitusloa menetluse lõpptähtaeg. Hi- linemisega ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise kaalumise menetlusega seoses määra- tud keskkonnamõju hindamine ei puutu antud juhul vaidlusesse ning selle tõttu ei lükkunud edasi ehitusloa menetluse lõpptähtaeg. Muinsuskaitse ekspertiis ja linnaehituslik ekspertiis ei ole samuti ehitusloa menetluse raames tehtavad ekspertiisid, vaid kuuluvad detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise kaalumise menetluse käigus tehtavate toimingute hulka. c) Tallinna Halduskohus ei ületanud kaebuse piire ja kohtuotsus on kooskõlas AS Uus Viru taotlusega. Apellant moonutab vaidluse eset väites, et ehitusloa menetluse puhul on tegemist kahe erineva ehitusloa menetlusega. Aprillis 2006 esitatud ehitusprojekt esitati samas, 26. mai 2005. a taotlusega algatatud menetluses vastusena ameti 19. detsembri 2005. a ja 27. jaanuaril 2006. a märkustele. Ehitusloa menetluses ei pea esitama uut ehitusloa taotlust pärast iga ehi- tusprojekti parandamist ja menetlus jätkub pärast parandatud projekti esitamist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Ringkonnakohus peab esmalt vajalikuks selgitada isiku õigust haldusmenetlusele mõistliku aja jooksul ja ehitusloa menetluses kehtivaid tähtaegu (I). Teiseks uurib ringkonnakohus, kas vastustaja on käesoleval juhul kaebaja taotluse läbivaatamisel õigusvastaselt viivitanud põh- jendamatute uuringute läbiviimisega (II) või uuringute hilinenud läbiviimisega (III). Seejärel tuleb kontrollida, kas halduskohus on õigesti lahendanud kohustamiskaebuse (IV). Lõpuks jaotab ringkonnakohus menetluskulud (V).

I

7. Isiku õigus mõistliku aja jooksul läbiviidavale haldusmenetlusele on üks peamisi hea haldu- se elemente (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 14; vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järele- valve kolleegiumi 17. veebruari 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-1-03, p-d 14, 15). Lisaks sellele võib õigusvastane viivitus ehitusloa väljaandmisel rikkuda omandi vaba kasutamise õigust, ettevõtlusvabadust ja üldist vabadusõigust (PS § 19 lg 1, § 31 ja § 32 lg 2). Seega peavad asu- tused tegema jõupingutusi, et loataotlus vaadataks läbi võimalikult kiiresti. Seda kohustust on täpsustatud HMS § 5 p-des 2 ja 4, mis sätestavad, et haldusmenetlus viiakse läbi võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikule, ning et menetlustoi- mingud viiakse läbi viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses sätestatud tähtaja jooksul.

Eelnevast tulenevalt võib loataotleja õigusi rikkuda ka seaduses sätestatud tähtaegade piiresse jääv menetlus, kui asutus on jätnud kasutamata reaalse võimaluse otsustada loa andmine sea- duses sätestatud menetlustähtajast kiiremini. Ehkki säärane viivitus tugineks seaduslikule alu- sele, ei oleks ta samaaegselt proportsionaalne. Õiguspärane saab olla vaid vajalik viivitus.

3-06-1210

5(10)

8. Õigus kiirele haldusmenetlusele on konfliktis uurimispõhimõttega (HMS § 6): mida põhja- likumad on menetluses läbiviidavad uuringud, seda enam pikeneb menetlus. Ei õigus kiirele haldusmenetlusele, muud asjassepuutuvad põhiõigused ega seaduses sätestatud menetlustäht- ajad ei õigusta haldusorganit tegema otsust ilma asjaolude piisava uurimise ja kaalumiseta. Kiirustamine taotluse läbivaatamisel ei tohi viia sisult väära otsuse tegemiseni. Viivituse peale esitatud kaebus tuleb vaatamata seaduses sätestatud tähtaegade ületamisele jätta rahuldamata, kui viivituse põhjustasid haldusorganist sõltumatud asjaolud.

9. EhS § 23 lg 8 sätestab, et kohalik omavalitsus väljastab ehitusloa või keeldub selle väljas- tamisest 20 päeva jooksul ehitusloa taotluse ja ehitusprojekti ning vastava nõude olemasolu korral ehitusprojekti ekspertiisi esitamise päevast. Tähtaeg hakkab kulgema nõuetekohase ehi- tusprojekti esitamisest arvates. Üldjoontes tuleb nõustuda halduskohtu tõlgendusega, et pro- jekti kohta arvamuste ja hinnangute küsimise vajaduse korral tuleb arvamusi ja hinnanguid küsida samuti 20 päeva jooksul ning sellistel juhtudel hakkab loa andmise tähtaeg kulgema päevast, mil kõik vajalikud arvamused ja hinnangud on esitatud. See käib ka ekspertiiside, samuti keskkonnamõju hindamise kohta (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüs- teemi seaduse (KMHS) § 11 lg 2). Halduskohtu otsust tuleb täpsustada, sest kui viivituse põh- justavad objektiivsed asjaolud, ei ole 20-päevase tähtaja ületamine õigusvastane.

Kokkuvõtteks: menetluse kestuse hindamisel ei saa piirduda vaid ekspertiisi määramisele eel- nenud ja ekspertiisi esitamisele järgnevate päevade mehaanilise kokkulugemisega, vaid selgi- tada tuleb, kas menetlus tervikuna on toimunud mõistliku aja jooksul.

II

10. Käesoleval juhul käib vaidlus selle üle, kas ehitusloa taotluse menetlus venis õigusvasta- selt seetõttu, et vastustaja määras projektile mittevajalikud ekspertiisid, et mõned ekspertiisid, mille tulemusi vastustaja jäi ootama, ei seondu üldse ehitusloa menetlusega ning et vastustaja määras ekspertiisid liiga hilja. Vaidluse all on järgmised Tallinna Linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsuses loetletud ekspertiisid: a) muinsuskaitse ekspertiis; b) keskkonnamõju hindamine; c) linnaehituslik ekspertarvamus; d) juriidiline analüüs; e) ehitusekspertiis seoses suurte rahva- hulkade kogunemisega kavandatavas ehitises. Lisaks nimetatutele tellis vastustaja AS-lt Tondi Üks kaebaja projektile ehitusmahtude võrdluse, mille õiguspärasuse üle apellatsiooniastmes vaidlust ei käi.

11. Ringkonnakohus nõustub kaebaja väitega, et Tallinna Linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsus on haldusesisene otsus ning et kaebaja võib nõuda viivituse õigusvastaseks tunnistamist ja en- da taotluse kohta haldusakti andmist vaatamata sellele, et viidatud otsus on jõus ja selle peale ei ole halduskohtule esitatud eraldi kaebust. Asjaolu, et 17. mai 2006. a otsus võib rikkuda kaebaja õigusi, pikendades alusetult menetluse kulgu, ei tähenda, et see oleks suunatud kaeba- ja või mõne teise haldusevälise isiku õiguste või kohustuste reguleerimisele. Kohustused on nimetatud otsuses peale pandud linnaplaneerimise ametile, keskkonnaametile ja kultuuriväär- tuste ametile, mis on Tallinna linna ametiasutused, seega haldusesisesed üksused. Vastavalt EhS § 23 lg-le 1 otsustab ehitusloa väljaandmise kohalik omavalitsusüksus. Seega on antud juhul pädevaks haldusorganiks HMS § 8 lg 1 mõttes Tallinna linn tervikuna, vaatamata selle- le, et linna õigusaktidega on linna sisepädevust täiendavalt täpsustatud. Tallinna linna koossei- su kuuluvad nii linna ametid kui ka linnavalitsus, kellele ametid alluvad (vt linnaplaneerimise ameti puhul Tallinna Linnavolikogu 9. detsembri 2004. a määruse nr 43 lisa 4 p-d 1.1 ja 4.1). Linnavalitsuse tegevus ehitusloa menetluses ameti tegevuse suunamisel ei ole ameti tegevu- sest lahutatav ning on hõlmatud käesoleva kaebusega.

3-06-1210

6(10)

Haldusesisene otsus ei ole siduv ei kaebajale ega kohtule. Haldusesisest otsust ei tule vaidlus- tada tühistamiskaebusega 30 päeva jooksul, vaid piisav on otsuse täitmise vaidlustamine. Kaebaja on vaidlustanud vastustaja väidetava viivituse ehitusloa andmisel ja koos sellega kõik menetlustoimingud, mis võivad menetluse kestust pikendada, s.h 17. mai 2006. a otsuse täit- mise. Seega on ennatlik järeldada linnavalitsuse otsuse peale iseseisva kaebuse esitamata jät- misest seda, et kaebaja on pidanud muinsuskaitselise, linnaehitusliku ja juriidilise ekspertiisi läbiviimist ning keskkonnamõju hindamist põhjendatuks.

Samas on eelneva valguses väär kaebaja seisukoht, et linnavalitsuse poolt ekspertiisi määra- mine ei saa üldse lükata edasi EhS § 23 lg-s 8 sätestatud tähtaja kulgemist.

12. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja väitega, et ehitusloa menetluses on võimalik määrata vaid ehitusseaduses otsesõnu nimetatud ekspertiise. Ehitusloa menetlus ei ole formaalne me- netlust, vaid kohalik omavalitsus peab sisuliselt veenduma ehitise vastavuses nõuetele. Ehitus- loa menetlus on haldusmenetlus ja uurimispõhimõttest tulenevalt võib haldusorgan koguda kõiki asjassepuutuvaid tõendeid, sh eksperdi arvamusi (HMS § 6 ja § 38 lg 2). Järgnevalt asubki ringkonnakohus kontrollima, kas linnavalitsuse otsuses loetletud uuringud võivad olla vaidlusaluse ehitusloa andmise üle otsustamisel asjakohased.

Ekspertiisi, keskkonnamõju hindamise või muu menetluse kestust mõjutava uuringu läbivii- mine ehitusloa taotluse läbivaatamisel saab olla õiguspärane vaid juhul, kui õigusaktid või- maldavad uuringu alusel projektile ehitusloa andmisest keelduda. Sellega seoses tuleb käes- oleval juhul arvestada, et põhimõtteline otsus Viru hotellile 16–17-korruselise, püstkülikulise mahuga, musta toonklaasiga kaetud juurdeehituse ehitamiseks langetati juba detailplaneeringu kehtestamisega. Seni, kuni detailplaneeringut ei ole muudetud, on see vastustajale siduv ja täitmiseks kohustuslik, s.t ehitusloa andmisest ei saa keelduda motiivil, mille tõttu oleks omal ajal tulnud hoopis detailplaneering jätta kehtestamata.

Riigikohtu halduskolleegium on 13. juuni 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-42-03, p 20 märkinud: „Kui detailplaneeringuga ette nähtud ehitusõigust saaks hilisema ehitusloa andmise korral piiramatult vaidlustada, puuduks detailplaneeringus kruntide ehitusõiguste kindlaks- määramisel mõte. Planeeringu kehtivuse kaitse on vajalik õiguskindluse huvides.“ Kruntide ehitusõiguste kindlaksmääramine detailplaneeringus kaotaks oma mõtte ka siis, kui kohalik omavalitsus saaks keelduda ehitusloa andmisest motiivil, et planeeringu kehtestamisel tehti viga.

13. Ringkonnakohus peab avalikkuse vastuseisu nn „Viru poja“ ehitamisele ja Tallinna linna- valitsuse katseid ehitamist vältida üldteada asjaoludeks. Linnavõimud on asunud detailplanee- ringu sobivuses kahtlema, olles paralleelselt ehitusloa menetlusega algatanud „detailplanee- ringu osalise kehtetuks tunnistamise kaalumise menetluse“. See tegevus ei ole iseenesest õi- gusvastane, sest avalik huvi võib linnaruumi kujundamisel aastate jooksul muutuda.

Vastavalt PlanS § 9 lg-le 1 on detailplaneering lähiaastate ehitustegevuse ja maakasutuse alu- seks. Mida enam möödub aega detailplaneeringu kehtestamisest, seda enam kahaneb kinnistu- omaniku õiguspärane ootus, et detailplaneeringut õnnestub muutumata kujul realiseerida. „Lähiaastate“ möödudes ei kao detailplaneeringu toime küll iseenesest, ent kinnistuomanik peab arvestama, et kui detailplaneeringut ei ole asutud realiseerima paari aasta jooksul, võib kohalik omavalitsus hakata planeerimisotsust revideerima. Aegunud planeerimisotsuseid ei saa siiski ümber hinnata ehitusloa taotluse läbivaatamisel, vaid üksnes uue planeeringu kehtes- tamise või juba toimunud planeerimismenetluse uuendamise teel.

3-06-1210

7(10)

14. Vastavalt PlanS § 27 lg-le 1 võib kehtestatud detailplaneeringu või selle osa tunnistada kehtetuks, kui kohalik omavalitsus või planeeritava maa-ala kinnistu omanik soovib planee- ringu elluviimisest loobuda. Ringkonnakohus ei pea ehitusloa andmist ja realiseerimist olukor- ras, kus detailplaneering võidakse suure tõenäosusega kehtetuks tunnistada, mõistlikuks. Sa- mas ei tohi kohalik omavalitsus ehitusloa andmise vältimiseks asuda menetlust pikendama kunstlikult, vaid olemasoleva olukorra säilitamiseks tuleb kasutada seaduslikke vahendeid.

15. PlanS § 15 lg 1 kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada planeeringu koostamise ajal planeeritaval maa-alal või selle osal ajutise ehituskeelu, kui üldplaneeringu või detailplanee- ringu algatamisel on teada, et algatatud planeeringuga kavatsetakse muuta selle maa-ala kohta varem kehtestatud detailplaneeringut, sellega määratud maakasutus- ja ehitustingimusi või krundi ehitusõigust.

Ringkonnakohus on süstemaatilise ja teleoloogilise tõlgenduse tulemusena seisukohal, et aju- tine ehituskeeld on võimalik kehtestada ka PlanS § 27 lg 1 alusel planeeringu kehtetuks tun- nistamise kaalumisel. „Planeeringu koostamiseks“ PlanS § 15 lg 1 tähenduses tuleb lugeda ka varasema planeeringu muutmise ja kehtetuks tunnistamise kava. Haldusmenetluse põhimõiste- te valguses kujutab planeeringu kehtetuks tunnistamise kaalumine endast lõpuleviidud planee- rimismenetluse uuendamist. Uuendamisega taastub sisuliselt enne planeeringu kehtestamist esinenud menetluslik situatsioon, muuhulgas peavad uuendatud menetluses olema kohaldata- vad samad menetlust tagavad abinõud, mis algupärases menetluses.

Vajadus tagada olemasoleva faktilise olukorra säilitamine on võrdväärselt aktuaalne nii vara- sema planeeringu asendamisel uuega kui ka varasema planeeringu kehtetuks tunnistamisel il- ma uut planeeringut kehtestamata. Ringkonnakohus ei näe ühtegi mõistlikku põhjust, miks seadusandja tegelik tahe oleks pidanud ajutise ehituskeeluga seoses olema suunatud planee- ringu asendamise ja kehtetuks tunnistamise eristamisele. Ajutise ehituskeelu seadmine planee- ringu kehtetuks tunnistamise kaalumisel lahendab konflikti arendaja õiguste ja avaliku huvi vahel selgelt ja kontrollitavalt ning väldib lisakulutuste tegemist ehitusloa menetluses. Samuti annab ajutine ehituskeeld planeeringu revideerimiseks selge ajalise raami (PlanS § 15 lg 2).

16. Ajutine ehituskeeld annab kohalikule omavalitsusele aluse lükata ehitusloa andmise otsus- tamine edasi. Käesoleval juhul ei ole linn ajutist ehituskeeldu kehtestanud, mistõttu detailpla- neeringu muutmise kaalumine ei saa õigustada ehitusloa taotluse läbivaatamisega viivitamist. See, et ekspertiisi käigus uuritav asjaolu võib niisuguses olukorras viia detailplaneeringu muutmiseni, ei kinnita iseenesest, et kuni ekspertiisi läbiviimiseni võis vastustaja oodata ehi- tusloa kohta otsuse tegemisega. Ekspertiisi tulemused pidid viivituse õigustamiseks mõjutama vahetult ehitusloa andmist.

17. Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et vaidlusaluses ehitusloa menetluses puudus vastustajal vajadus viia läbi linnaehituslik ja muinsuskaitseline ekspertiis. Need uuringud või- vad viia detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseni, mitte aga ehitusloa andmisest keeldumi- seni seni kuni detailplaneering kehtib. Järelikult ei saa neile uuringutele viidates põhjendada ehitusloa menetluses otsustamisega viivitamist.

18. Ka keskkonnaaspekte tuli kavandatava juurdeehitusega seoses hinnata juba planeeringu kehtestamisel. Siiski ei ole keskkonnamõju hindamine ehitusloa menetluses vähemalt mitte täies ulatuses asjakohatu. Juurdeehitus on kavandatud nii loodus- kui ka tehiskeskkonna seisu- kohast tundlikusse kohta. Seega ei saanud vastustaja välistada olulise keskkonnamõju esine- mist KMHS § 3 lg 1 ja § 5 tähenduses. EhS § 3 lg 1 sätestab muuhulgas, et ehitis ei või tekita-

3-06-1210

8(10) da ohtu keskkonnale, mistõttu ehitusloa taotleja peab arvestama, et keskkonda ohustavale ehi- tisele ei saa anda ehitusluba vaatamata detailplaneeringu kehtivusele. Keskkonna ohustamise- ga ei ole aga tegemist igasuguse kahjuliku mõju korral keskkonnale.

Samas tuleb arvestada, et detailplaneeringus ettenähtud ehitusõigus võimaldab reeglina teosta- da mitmeid erinevaid projekte, millel võib olla erinev keskkonnamõju. Keskkonnamõju hin- damine ei pruugi kokkuvõttes lõppeda ehitusloa andmisest keeldumisega, vaid projektis muu- datuste tegemisega või ehitusloale kõrvaltingimuste seadmisega. Eelnevat arvestades võis vas- tustaja viia vaidlusaluses ehitusloa menetluses läbi keskkonnamõju hindamise.

19. Linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsuses märgitud juriidilise analüüsi läbiviimine ei pikenda EhS § 23 lg-s 8 sätestatud tähtaega. Tegemist ei ole faktiliste asjaolude selgitamiseks korralda- tava ekspertiisiga. Õiguslikult keerulises olukorras ehitusloa andmine võib sellele vaatamata õigustada kohaliku omavalitsuse mõistlikku viivitust.

20. Halduskohtu seisukohta, et EhS § 21 lg-s 2 sätestatud suurte rahvahulkade kogunemisega seotud ekspertiisi määramine sõltus kohaliku omavalitsuse äranägemisest, ei ole apellatsioon- kaebuses vaidlustatud, mistõttu ringkonnakohus sellel ei peatu.

III

21. Andmaks hinnangut ekspertiiside määramise ajastatusele, tuleb esmalt nõustuda kaebaja seisukohaga, et menetlus ehitusloa andmiseks algas juba 26. mai 2005. a taotlusega ning 11. aprilli 2006. a taotlus ja muudetud projekt ei ole õiguslikult käsitatavad uue taotluse ja projek- tina, vaid varasema taotluse ja projekti muudatustena. Vaatamata sellele, et projektis tehti muudatusi, on tegemist sama ehitisega – detailplaneeringus ette nähtud hotell „Viru“ juurde- ehitusega.

22. 26. mai 2005. a taotlusega alanud menetlust ei ole vastustaja lõpetanud. Vastustaja ei ole 26. mai 2005. a taotluse rahuldamisest keeldunud. Vastustaja väitel toimus keeldumine 27. jaanuaril 2006. Vastustaja peab keeldumise all silmas ehitusprojekti menetluse materjalile li- satud peaspetsialist-arhitekti selgitusi projekti puuduste kohta (tl 39). Ainuüksi seisukoha avaldamine ehitusprojekti puuduste kohta ei kujuta endast ehitusloa andmisest keeldumist. Keeldumine haldusakti andmisest peab olema selgesõnaline ja olema vormistatud haldusakti- na. Kõrvaldatavate puudustega ehitusprojekti korral ei pruugi ehitusloa andmisest keeldumine olla kooskõlas hea halduse põhimõttega. Isikule tuleb selgitada võimalust projekti puudused kõrvaldada (HMS § 15 lg 2 ja § 36 lg 1). Vastustaja viidatud dokument kujutabki endast hal- dusorgani poolt antud selgitust.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et ehitise arhitektuurne olemus jäi vaatamata muuda- tustele üldjoontes samaks. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, mis põhjustab vastustajale mõiste „ehitise arhitektuurne olemus“ sisustamisel segadust. Asjaolu, et õigusaktid säärast mõistet ei kasuta, ei muuda kohtuotsust ebaselgeks ega kontrollimatuks. Arhitektuur on üld- tunnustatud mõiste.

23. Isegi kui 11. aprilli 2006. a taotlust tuleks pidada uueks taotluseks, ei ole halduskohus sel- lele järgnevat menetlust käsitledes kaebuse piiridest väljunud, sest kaebaja laiendas oma kae- buse ilmselgelt pärast 11. aprilli 2006 läbiviidavale menetlusele, nõudes jätkuva tegevusetuse lõpetamist. Jätkuva tegevusetuse all ei saanud kaebaja kuidagi silmas pidada 11. aprillile 2006 eelnenud menetlusetappe.

3-06-1210

9(10) 24. Projekti tehtud hilisemad muudatused pikendasid menetluse läbiviimise tähtaega. Siiski ei saa menetlustoiminguid, mis sooritati pärast viimaste muudatuste tegemist projektis, vaadelda lahus eelnenud menetlusetappidest. Kui vastustaja oli varasemates menetlusetappides õigus- vastaselt tegevusetu ja see põhjustas aeganõudvate toimingute kuhjumise hilisemasse staa- diumisse, põhjustas vastustaja hilisemal etapil õigusvastase viivituse sõltumata sellest, kas kuhjunud toimingute tegemine oli iseenesest vajalik ja põhjendatud.

25. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vastustaja oleks ehitusekspertiisi EhS § 21 lg 2 alusel pidanud määrama hiljemalt 1. mail 2006. Vastustaja oleks saanud hinnata vaidlus- aluse juurdeehituse ekspertiisi vajadust seoses suurte rahvahulkade kogunemisega ka enne pa- randatud projekti esitamist ja määrata ekspertiisi seega 20 päeva jooksul muudetud taotluse ja projekti esitamisest arvates. Sama kehtib teiste linnavalitsuse 17. mai 2006. a otsuses loetletud uuringute kohta.

26. Õige on kaebaja märkus, et halduskohus ei ole leidnud, et vastustaja oleks pidanud mää- rama ekspertiisi juba varasematele projektiversioonidele.

27. Vastustaja leiab, et uuringute määramine 17. mai 2006. a otsusega oli õigeaegne, sest see toimus enne 2. juunit 2006, mil esitati AS Tondi Üks ehitusmahtude analüüs ja millest haldus- kohus on arvestanud ehitusloa andmise 20-päevast tähtaega. Vastustaja käsitlusega ringkon- nakohus ei nõustu. Kui ehitusloa menetluses on tarvis määrata mitu ekspertiisi, siis tuleb nad kõik määrata võimalikult kiirest. Kui üks ekspertiis ei ole teisega sisuliselt seotud, ei saa viivi- tust ühe ekspertiisi määramisel õigustada väitega, et teine ekspertiis on alles teostamisel ja seaduses sätestatud menetlustähtaeg ei ole veel möödunud (vt eespool p 7).

28. Ringkonnakohus ei pea tõendatuks ega põhistatuks vastustaja väidet, et ehitusekspertiisi ei olnud eksperdi puudumise tõttu võimalik varem teostada, sest mitmed eksperdid keeldusid suure töökoormuse tõttu. Ekspertide poole on vastustaja enda kinnitusel pöördunud alles 2006. a juuni lõpus, 3. juulil ja 17. augustil. Vastustajal oleks ekspertide poole tulnud pöördu- da 1. mai 2006 paiku. Ekspertide üldine hõivatus tulenevalt turuoludest ehitussektoris pidi ole- ma vastustajale teada. Seega ei saanud vastustaja eeldada, et esimene ekspert on kohe nõus ehitusekspertiisi teostama. Vastustaja oleks seega üheaegselt pidanud uurima mitme eksperdi valmisolekut töö sooritamiseks.

29. Eeltoodust nähtub, et vastustaja on ehitusekspertiisi ja keskkonnamõju hindamise määra- mise ja tellimisega õigusvastaselt viivitanud, mistõttu halduskohus on õigesti leidnud, et aja- vahemikul 23. juunist kuni 31. augustini 2006 viibis ehitusloa menetlus õigusvastaselt. Seega ei ole halduskohtu otsuse resolutiivosa p 2 muutmiseks alust. Nõustuda tuleb vastustaja seisu- kohaga, et ainuüksi ekspertiisi tellimisega viivitamine ei tähenda, et haldusorgan ei peaks eks- pertiisi kui tõendiga arvestama.

IV

30. Vastustaja leiab, et halduskohus ei saanud oma otsuses teha vastustajale ettekirjutust hal- dusakti andmiseks, sest kaebaja ei ole vaidlustanud kõigi ekspertiiside teostamist. Ringkonna- kohus selle seisukohaga ei nõustu. Haldusorgani viivitust vaidlustav isik ei pea isoleeritult vaidlustama igat menetlustoimingut eraldi, vaid võib vastavalt RVastS § 6 lg-le 1 ja HKMS § 6 lg 2 p-le 2 esitada viivituse korral kohustamiskaebuse haldusakti andmiseks ning kohus peab uurimisprintsiibist lähtuvalt kontrollima, kas viivitust põhjustanud toimingud olid vajali- kud ja õigeaegsed.

3-06-1210

10(10) Ringkonnakohus nõustub vastustajaga selles, et enne kaebuse rahuldamist oleks halduskohus pidanud selgitama, kas viivitust ehitusloa andmisel võisid õigustada ka keskkonnamõju hin- damine ning linnaehituslik ja muinsuskaitseline ekspertiis. Linnaehitusliku ja muinsuskaitseli- se ekspertiisi asjassepuutuvuse osas asus ringkonnakohus eespool juba eitavale seisukohale. Keskkonnamõju hindamine oli küll asjakohane, kuid kuna keskkonnamõju hindamine algatati alles 6. septembril 2006, seega pärast halduskohtu istungit, ei takistanud keskkonnamõju hin- damine halduskohtul kaebuses taotletud ettekirjutuse tegemist.

31. Õigusvastase viivituse tuvastamine ei anna igal juhul alust kohustamiskaebuse rahuldami- seks. Viivituse korral haldusorganile kohtuliku ettekirjutuse tegemiseks peab viivitus asja koh- tuliku läbivaatamise lõpetamise hetkel olema jätkuv või peab esinema alus eeldada, et haldus- organ jätkab viivitamist tulevikus. Kuna halduskohtu istungi ajaks ei olnud vastustaja enda poolt määratud ehitusekspertiisi tellinud, oli ta jätkuvalt viivituses. Samuti oli halduskohtu otsuse tegemise hetkel põhjust eeldada, et vastustaja ei otsusta ehitusloa andmist ka pärast ehi- tusekspertiisi valmimist, vaid ootab ära ka linnaehitusliku ja muinsuskaitselise ekspertiisi tu- lemused. Kuna see oleks olnud õigusvastane, oli alus vastustajale ettekirjutuse tegemiseks ole- mas.

Samas ei ole ettekirjutuses arvestatud kohaliku omavalitsuse võimalust peatada ehitusloa andmise menetlus ajutise ehituskeelu kehtestamise teel ja kaebaja võimalikku soovi muuta ehitusprojekti lähtudes ehitusekspertiisi käigus tehtud ettepanekutest. Seega tuleb ettekirjutust muuta. Käesoleval ajal tuleb täiendavalt arvestada, et ehitusekspertiis on lõpule viidud ja jät- kub keskkonnamõju hindamise menetlus. Vastustajale on võimalik teha ettekirjutus ehitusloa kohta otsuse tegemiseks 20 päeva jooksul keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmisest, kui kinnistul ei kehtestata ajutist ehituskeeldu või kui kaebaja ei esita taotlust projekti täienda- vaks muutmiseks.

V

32. Apellatsioonkaebuse osalise rahuldamise tõttu tuleks halduskohtu otsuses vastustajalt kae- baja kasuks väljamõistetud menetluskulude summat proportsionaalselt vähendada. Kuna sa- mavõrra kaalukas osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata, tuleks vastustajalt kaebaja kasuks mõista välja samaväärne osa kaebaja põhjendatud menetluskuludest. Kuna nimetatud summad kompenseerivad teineteist, ei muuda ringkonnakohus menetluskulude jaotust halduskohtu ot- suses ja jätab apellatsiooniastme menetluskulud poolte endi kanda.

Ivo Pilving Silvia Truman Ruth Virkus