3-06-1352/22 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viive Ligi, Lauri Madise ja Lilianne Aasma Otsuse tegemise aeg ja koht

30. aprill 2007, Tallinn Haldusasja number 3-06-1352 Haldusasi B.Si kaebus Rahandusministeeriumi 01.06.2006 kirja nr 4-4/6037 „Hüvitis”, Justiitsministeeriumi 27.06.2006 kirja nr 8-1-04/5874 „Vastus avaldusele” ning Politseiameti 12.06.2006 kirja nr PA 3-3.2/2745 „Vastus järelepärimisele” tühistamise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 28.12.2006 otsus nr 3-06-1352 Menetluse alus ringkonnakohtus B.Si apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja - B.S Vastustajad - Rahandusministeerium, Justiitsministeerium ja Politseiamet

RESOLUTSIOON

Muuta Tallinna Halduskohtu 28.detsembri 2006 kohtuotsuse põhjendusi, asendades need käesoleva otsuse põhjendustega.

Muus osas jätta kohtuotsus muutmata ja esitatud apellatsioonkaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Käesoleva otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul arvates otsuse kättesaamisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. B.S pöördus 23.05.2006 Rahandusministeeriumi poole avaldusega, milles taotles varalise ja mittevaralise kahju hüvitamist summas 489 084 krooni. B.S leidis, et talle on tekitatud kahju sellega, et ta vabastati politsei nooreminspektori ametikohalt Ida-Viru Politseiprefektuuris, vabastamise peamiseks põhjuseks oli tema vastu algatatud kriminaalasi ning tema ainsaks sissetulekuks oli osaline pension väljateenitud aastate eest. B.Si asja vaadati läbi korduvalt erinevates kohtutes ja lõplik lahendus tuli 22.03.2005.

3-06-1352 2(6) Rahandusministeerium teatas 01.06.2006 kirjas nr 4-4/6037 „Hüvitis“ B.Sile tema avalduse läbi vaatamata jätmisest. Kirjas märgiti, et esitatud avaldusest ja selle lisadest ei nähtu, et B.Silt oleks alusetult vabadus võetud.

2. B.S pöördus 27.05.2006 siseministri poole kirjaga, milles soovis teada, kas Siseministeerium peab võimalikuks Eesti Vabariigi poolt B.Sile tekitatud kahju hüvitamist ja mida B.S peab selleks tegema ning kuna käesoleval ajal on ära langenud takistus B.Sil avalikku teenistusse naasmiseks, siis kas on võimalik taastada tema töötamine Siseministeeriumi süsteemis. Siseministeerium edastas nimetatud kirja 05.07.2006 vastamiseks Politseiametile. Politseiameti 12.06.2006 kirjas nr PA3-3.2/2745 „Vastus järelepärimisele“ selgitati B.Sile, millise õigusakti alusel toimub kahju hüvitamine seoses süüdimõistva kohtuotsuse tühistamise ja isiku õigeksmõistmisega. Samuti selgitati, kuidas toimub politseiasutustes politseiteenistusse või avalikku teenistusse võtmine ning kuidas toimusid 1999.aasta septembris kõigis politseiasutustes suurearvulised koondamised.

3. 23.05.2006 pöördus B.S avaldusega Justiitsministeeriumi poole ning taotles kohtu ja prokuratuuri poolt tekitatud materiaalse ja mittevaralise kahju hüvitamist. Justiitsministeerium keeldus 27.06.2006 kirjas nr 8-1-04/5874 „Vastus avaldusele“ kahjude hüvitamisest. Justiitsministeeriumi vastuses selgitati, et kaebajal on õigus nõuda teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamist ja kahju vastavalt politseiprefektuurilt, kui ta leiab, et tema koondamine oli õigusvastane. Kohtu poolt tekitatud kahju ei saaks hüvitada RVS § 15 lg 1 alusel, sest antud juhul ei nähtu, et kohtunik oleks kriminaalasja menetlemisel toime pannud kuriteo. Kuna kaebaja ei väida, et prokuratuuri tegevus kriminaalasja uurimisel oli õigusvastane, eeldas Justiitsministeerium, et kaebaja taotleb õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamist. RVS § 16 lg 1 kohaselt on õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamine võimalik üksnes siis, kui kahju tekitati isiku põhiõigusi või –vabadusi erakordselt piirava haldusakti või toiminguga. Sealjuures peetakse silmas haldusmenetlust mitte süüteomenetlust. Kuna kaebajale tekitati väidetavalt kahju süüteomenetluse käigus ning ministeeriumi hinnangul ei ole tõenäoline, et riigi tegevus oleks tema suhtes olnud erakordselt piirav või koormav, tõendeid tervise halvenemise kohta kriminaalmenetlusest tulenevalt ei ole esitatud, jäeti avaldus rahuldamata. Ministeerium märkis veel, et RVS § 16 järgi hüvitatakse üksnes varaline kahju õiglases ulatuses, mittevaralise kahju hüvitamist õiguspärase tegevuse korral nõuda ei saa.

4. 06.07.2006 esitas B.S Tallinna Halduskohtule kaebuse, millest taotles Rahandusministeeriumi 01.02.2006 kirja nr 4-4/6037, Justiitsministeeriumi 27.06.2006 kirja nr 8-1-04/5874 ja Politseiameti 12.06.2006 kirja nr PA3-3.2/2745 tühistamist ning määratlemist, millise ministeeriumi kaudu vastutab Eesti Vabariik kirjeldatud kahju liigi korral. Kahjunõude lubas kaebaja esitada kas iseseisva kaebusena või sama kaebuse täiendusena, kui selgub, milline ministeerium riiki antud küsimuses esindab. B.S leidis kaebuses, et tema vabastamisel politseiteenistusest 2000. aastal oli koondamise asemel tegelikuks põhjuseks kriminaalmenetlus, mis kestis erinevates instantsides kuni 2005. aastani. Seetõttu ei saanud ta ka kuhugi mujale avalikku teenistusse asuda ning pidi rahulduma osalise pensioniga väljateenitud aastate eest. Politsei nooreminspektori palga ja pensioni vahena kaotas ta kokku 244 542 krooni. Sama suur on kaebaja hinnangul ka mittevaraline kahju. Kaebaja pöördus kahju hüvitamiseks Rahandusministeeriumi, Siseministeeriumi ja Justiitsministeeriumi poole, kuid sai kõigilt ministeeriumidelt eitava vastuse. Rahandusministeerium leidis, et avalduse lahendamine ei kuulu nende pädevusse, kusjuures Politseiameti (kellele Siseministeerium avalduse lahendamiseks suunas) vastuses selgitati, et pöörduda tuleb just Rahandusministeeriumi poole. Seega on ministeeriumide

3-06-1352 3(6) seisukohad risti vastukäivad. Kaebuse esitaja palus vaadelda Rahandusministeeriumi, Justiitsministeeriumi ja Politseiameti kirju kui haldusakte, millega keelduti B.Sile hüvitise maksmisest ning need tühistada.

5. Tallinna Halduskohtu 11.08.2006 määrusega haldusasjas nr 3-06-1352 jäeti B.Si kaebus käiguta. Kohus selgitas kaebajale, et vaidlustatud kirjad ei ole käsitletavad haldusaktidena ning juhul, kui kaebaja jääb oma tühistamisnõude juurde, peaks ta täpsustama kaebuse eesmärki. Samuti juhiti kaebaja tähelepanu sellele, et RVS § 18 lg 2 alusel on kaebajal tarvis

30 päeva jooksul kahjunõudega kohtusse pöörduda, kui haldusorgan kahju hüvitamisest keeldub, ning tehti kaebajale ettepanek esitada kahju hüvitamise nõue ning tasuda vastav riigilõiv. Kohus selgitas ka vastustaja määratlemisega seonduvat, märkides, et kahjunõue esitatakse riigi vastu ning vastustajaks oleva haldusorgani määrab kohus.

6. 22.08.2006 vastuses leidis kaebaja esindaja, et kirjade näol on tegemist haldusaktidega HMS § 43 lg-st 2 lähtuvalt – kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. Kirjade kui haldusaktide tühistamine tekitab haldusorganitele kohustuse kaebaja taotlus sisuliselt läbi vaadata. Kaebaja esindaja nentis, et kaebuse kaugem eesmärk on tõepoolest kahju hüvitamine, kuid antud hetkel puudub haldusakt taotluse sisulise lahendamise kohta. Seega on antud kaebuse eesmärgiks saada haldusakt, milles on küsimus sisuliselt lahendatud, ja kohtumenetluse käigus tahab kaebaja saada selgust, millise organi kaudu vastutab riik antud juhul. Täiendava riigilõivu tasumine lahendatakse siis, kui on selgunud (vähemalt kohtumääruse tasemel), millise riigiorgani kaudu riik vastutab antud kahju eest ja milline on selle riigiorgani seisukoht taotluse suhtes.

7. Halduskohtu 28.08.2006 määrusega tagastati kaebus puuduste kõrvaldamata jätmise tõttu.

8. Tallinna Ringkonnakohtu 25.09.2006 määrusega tühistati halduskohtu 28.08.2006 määrus. Ringkonnakohus leidis, et kaebaja on kohtu poolt näidatud puudused kõrvaldanud ning teinud teatavaks oma õigusliku positsiooni – kaebuse kaugem eesmärk kahju hüvitamiseks on saavutatav valitud õiguskaitsevahendiga ka ilma kahju hüvitamise nõuet esitamata ja riigilõivu tasumata. Riigilõivu kahju hüvitamise nõudelt saab nõuda üksnes siis, kui vastav kahju hüvitamise nõue esitatakse.

9. Tallinna Halduskohtu 08.11.2006 määrusega võeti B.Si kaebus halduskohtu menetlusse. Kohus tunnistas vastustajateks Rahandusministeeriumi, Justiitsministeeriumi ja Politseiameti ning nõudis neilt vastust kaebusele.

10. Rahandusministeerium oli seisukohal, et Rahandusministeeriumi 01.02.2006 kiri nr 4- 4/6037 on seaduslik. Kaebusest ega selle lisadest ei nähtu, et kaebaja oleks vahi all viibinud ja tema kohta oleks tehtud riigi poolt isikule alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamise seaduse (AVVKHS) § 2 lg-s 2 ettenähtud määrus/otsus, mille alusel oleks talle võimalik hüvitis välja maksta.

11. Politseiamet palus jätta kaebus rahuldamata. Politseiameti 12.06.2006 kiri nr PA3- 3.2/2745 ei ole haldusakt. Jääb arusaamatuks, miks peab kaebuse esitaja töötama ilmtingimata avalikus teenistuses. Elatumine väljateenitud aastate pensionist on kaebaja isiklik valik. B.S koondati, valiku tegi asutuse juht lähtudes kehtivast seadusest. Teenistusest vabastamise käskkirja kohaselt maksti kaebuse esitajale teenistusest vabastamisel koondamise tõttu hüvitusena 12 kuu ametipalk ning palk etteteatamistähtajast puudu jäänud 9 tööpäeva eest. Kui kaebaja leidis, et teda koondati ebaseaduslikult, oleks ta pidanud pöörduma seaduses sätestatud tähtaja jooksul halduskohtusse tema kohta antud käskkirja seadusevastaseks

3-06-1352 4(6) tunnistamiseks. Politseiametil puuduvad andmed, et kaebaja oleks eelnimetatud käskkirja seaduses ettenähtud korras vaidlustanud.

12. Justiitsministeerium leidis, et kaebus ei ole põhjendatud, ning kordas kaebajale antud taotluse vastuse seisukohti.

13. Menetlusosalised olid nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.

14. 18.12.2006 esitas kaebaja esindaja kohtule taotluse riigilõivu tasumisest vabastamiseks haldusasjas nr 3-06-1352 seoses maksejõuetusega.

15. 22.12.2006 määrusega jättis kohus taotluse läbi vaatamata põhjusel, et käesolevas asjas on riigilõiv juba tasutud.

16. Tallinna Halduskohtu 28.12.2006 otsusega haldusasjas nr 3-06-1352 jäeti kaebus rahuldamata. HKMS § 6 lg 2 p 1 kohaselt on kaebusega võimalik taotleda haldusakti või selle osa tühistamist. Tulenevalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 on haldusakti üheks oluliseks tunnuseks tema suunatus õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Kohus leidis, et vaidlustatud kirjad ei ole vaadeldavad haldusaktidena, sest need ei tekita, muuda ega lõpeta ühegi isiku õigusi ega kohustusi. Seepärast pole võimalik rahuldada kaebust kirjade tühistamiseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

17. Apellatsioonkaebuses palub B.S tühistada Tallinna Halduskohtu 28.12.2006 otsus. Apellant leiab, et halduskohus ei ole asja sisuliselt arutanud, vaid on korranud oma varasemat seisukohta, et antud kaebus ei kuulu halduskohtus arutamisele. Halduskohus rikkus protsessiõigusnorme ja ei ole kohaldanud õigesti materiaalõigusnorme. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni artikkel 6 p 1 näeb ette, et igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele. Artikkel 13 näeb ette, et igaühel, kelle käesolevas konventsioonis sätestatud õigusi ja vabadusi on rikutud, on õigus tõhusale menetlusele enda kaitseks ka siis, kui rikkumise pani toime ametiisik. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 25 näeb ette, et igaühel on õigus talle tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamisele. B.S on ilma jäetud riigi kaitsest (PS § 13), kohtuvõim ei ole täitnud kohustust kaitsta tema õigusi (PS § 14) ning B.S on ilma jäetud õigusest pöörduda kohtusse (PS § 15). Halduskohus on ebaõigesti tõlgendanud HMS § 51 lg-t 1, mis määratleb haldusakti mõiste. Apellant leiab, et haldusakt on määratletud HKMS §-s 4. Vaidlustatud kirjad on haldusaktid, sest nad lõpetavad B.Si põhiseadusliku õiguse saada hüvitist talle tekitatud varalise ja mittevaralise kahju eest. Halduskohtu tõlgendus on vastuolus väljakujunenud halduskohtu praktikaga ning kohus on püüdnud võtta kodanikelt võimaluse vaidlustada avalduse rahuldamisest keeldumist halduskohtus. Kohtu otsus ei vasta seaduses sätestatud nõuetele. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) §

442 lg 8 näeb ette, et otsuses on vaja märkida seadused, mida kohus kohaldas, kuid vaidlustatud otsuses ei ole märgitud, milliseid halduskohtumenetluse seadustiku paragrahve on kohus rakendanud asja sisulisest arutamisest keeldumisel.

18. Rahandusministeerium on seisukohal, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.

3-06-1352 5(6)

19. Politseiamet leiab, et Tallinna Halduskohtu 28.12.2006 otsus on seaduslik ja põhjendatud ning palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Politseiamet on jätkuvalt seisukohal, et Politseiameti 12.06.2006 kiri nr PA3-3.2/2745, mis sisaldab lihtsalt informatsiooni, soovitusi jms, ei saa olla haldusakt HMS § 51 lg 1 mõttes, sest nimetatud kiri ei tekita, muuda ega lõpeta ühtegi B.Si õigust ega kohustust.

20. Justiitsministeerium on seisukohal, et vaidlustatud halduskohtu otsus on õige ja motiveeritud. Apellandil on olnud võimalus oma väidetavalt rikutud õiguste kaitseks pöörduda kohtusse, on toimunud kohtumenetlus ning asjas on tehtud kohtuotsus. Arusaamatu on apellandi väide, et ta on jäetud ilma õigusest moraalse ja materiaalse kahju hüvitamisele, sest vastavat nõuet ei ole üldse esitatud. Kohus on õigesti leidnud, et vaidlustatud kirjad ei ole vaadeldavad haldusaktidena, sest need ei tekita, muuda ega lõpeta ühtegi isiku õigust ega kohustust.

21. Menetlusosalised olid nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

22. Ringkonnakohus leidis, et apellatsioonkaebuse väited ei anna kohtuotsuse tühistamiseks alust, kuid muuta tuleb kohtuotsuse põhjendusi.

23. Ebaõige on kaebaja väide, et temalt on võetud õigus kohtusse pöördumiseks, tõhusa kaitse saamiseks ning õigus kahju hüvitamiseks. Kõigepealt ei ole kaebaja kahju hüvitamise nõuet kohtusse esitanud. Vaatamata kohtu poolt tehtud ettepanekule esitada tühistamisnõude asemel kahju hüvitamise nõue, jäi kaebaja tühistamisnõude juurde. Seepärast ei ole kohus saanud kaebajat ilma jätta õigusest kahju hüvitamiseks. Kohtusse on kaebaja saanud pöörduda ja kohus on esitatud nõuet sisuliselt menetlenud ja jätnud kaebuse rahuldamata.

24. Mis puutub isikute efektiivse õiguskaitse tagamisse ka ametiisiku poolt toime pandud rikkumiste puhul, siis kehtib halduskohtumenetluses dispositsioonipõhimõte, et ainult kohtusse pöörduja määrab kindlaks kohtu tegevuse ulatuse (HKMS § 19 lg 7). Riigikohtu halduskolleegiumi 17.novembri 2005 kohtuotsuse nr 3-3-1-54-05 punktis 14 märgiti järgmist: „Riigikohtu halduskolleegium on jätkuvalt seisukohal, et kohus vaatab kaebuse läbi esitatud taotluse ulatuses, kuid ei ole seejuures seotud kaebuse sõnastusega. Samas ei pea kolleegium õigeks tõlgendada uurimispõhimõtet viisil, mis võimaldab kohtu initsiatiivil anda õiguslik hinnang toimingutele ja aktidele, mille vaidlustamist kaebaja selgesõnaliselt ei soovi. Käesoleval juhul on kassaator leidnud, et ringkonnakohus on ekslikult tõlgendanud tema tahet ja laiendanud kaebuse eset. Ainuüksi kaebajal on õigus määrata kaebuse ese ning kohus peab seda valikut aktsepteerima ka juhul, kui tulemusena ei osutu võimalikuks isiku õiguste efektiivne kaitse. Samas on õiguspärane ja sageli ka nõutav, et kohus selgitab kaebajale kaebuse eseme määramise tagajärgi ning annab võimaluse ka kaebuse eseme täpsustamiseks.“

25. Eeltoodust tulenevalt ei saa kohus tagada kaebaja õiguste efektiivset kaitset, kui kaebaja keeldub oma nõuet muutmast vaatamata kohtu poolt antud selgitusele ja ettepanekule. Kohus on käesolevas asjas oma selgitamiskohustuse täitnud, selgitades kaebajale, et tal tuleb esitada kahju hüvitamise nõue ja tasuda vastav riigilõiv.

26. Käesolevas asjas ei ole kaebaja tühistamiskaebuse rahuldamine vaatamata sellele, et hüvitise maksmisest keeldumine on HMS § 51 lg 1 kohaselt käsitletav haldusaktina, võimalik. Tulenevalt RVS § 18 lg 2 on kannatanul õigus pöörduda kohtusse kahju hüvitamise nõudega,

3-06-1352 6(6) kui haldusorgan jätab kahju hüvitamise taotluse rahuldamata või tähtaegselt lahendamata või kui kannatanu ei nõustu hüvitise suuruse või viisiga. Seega näeb seadus ette, milline nõue on haldusorganile esitatud kahju hüvitamise taotluse rahuldamata jätmise või mittekohase lahendamise puhul lubatav. Kaebaja nõue tühistada taotluse rahuldamisest keelduvad haldusaktid, ei vii teda sihile, sest vaatamata haldusaktide tühistamisele ei pea haldusorgan kaebajale kahju hüvitama. Seega puudub kaebajal õiguskaitsevajadus ja kohus ei pea kontrollima, kas vaidlustatud kirjad olid sisuliselt õiguspärased või mitte.

27. Kaebaja on taotlenud menetluskulude hüvitamist. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud kaebaja kanda (HKMS § 92 lg 1).

Viive Ligi Lauri Madise Lilianne Aasma