3-06-1805/23 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

3-06-1805

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Agu Timmi,Viivi Tomson, Maili Lokk Otsuse tegemise aeg ja koht

16. veebruar 2007 Tartu Haldusasja number 3-06-1805 Haldusasi X Bussipark kaebus K-X Linnavalitsuse 31.08.2006 korralduse nr 1343 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 14.11.2006 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus K-X Linnavalitsuse apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Apellant (haldusorgan) – K-X Linnavalitsus Vastustaja (kaebuse esitaja)– X Bussipark Kolmas isik – OÜ Y RESOLUTSIOON Apellatsioonkaebus rahuldada. Tühistada Tartu Halduskohtu 14. novembri 2006 otsus ja teha uus otsus, millega jätta X Bussipark kaebus K-X Linnavalitsuse 31.08.2006 korralduse nr 1343 tühistamiseks rahuldamata ning kaebuse esitaja menetluskulud esimese astme kohtus jätta tema enda kanda. AS-lt X Bussipark tuleb K-X Linnavalitsuse kasuks välja mõista apellatsioonimenetluses kantud menetluskuluna riigilõiv 5000 (viis tuhat) krooni.

Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule

30 päeva jooksul otsuse ärakirja kättesaamisest.

MENETLUSOSALISTE NÕUDED, VASTUVÄITED JA PÕHJENDUSED

XBussipark esitas Tartu Halduskohtule kaebuse K-X Linnavalitsuse 31.08.2006 korralduse nr 1343 tühistamiseks. Kaebuse kohaselt on K-X Linnavalitsus rikkunud riigihangete seaduse (RHS) §-is 57 sätestatud mõtet ning ühistranspordiseaduse (ÜTS) §-is 10 lg 21 sätestatut. Haldusorganil puudus õiguslik alus väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse läbiviimiseks, kuna X Bussipark ei ole keeldunud avaliku teenindamise lepingu uuendamisest. Seetõttu ei olnud K-X Linnavalitsusel õigust uue vedaja leidmiseks pakkumismenetlust korraldada. 01.09.2001 sõlmisid K-X Linnavalitsus ja X Bussipark sõitjateveo avaliku teenindamise lepingu (riigihange) bussiliinide nr 3, 4, 6, 7, 9,17, 21, 28, 29, 30, 31, 43, 77 teenuse osutamiseks K-X linnas, Sillamäe linnas, Jõhvi vallas, K vallas, Vaivara vallas, kestvusega kuni 01.09.2006. 16.08.2006 avaldas K-X Linnavalitsus riiklikus riigihangete registris pakkumise kutse riigihankes „Kohalikul liiniveol avaliku bussiliiniveo korraldamine“ (registreerimisnumber 029558 PK), eesmärgiga leida vedaja bussiveo teostamiseks K-X linnas, Sillamäe linnas, Jõhvi vallas, K vallas, Vaivara vallas, ajavahemikuks 02.10.2006- 04.10.2009. 25.08.2005 esitas AS MTG vaidlustuse riigihankes „Kohalikul liiniveol avaliku bussiliiniveo korraldamine“ pakkumise kutse ja pakkumise kutse dokumentide peale. 29.08.2006 peatas K-X Linnavalitsus kirjaga nr 2-5.22/1051 nimetatud riigihankes pakkumismenetluse. 31.08.2006 avaldas K-X

Linnavalitsus riigihangete registris väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teate ühistransporditeenuse ostmiseks bussiliinidele nr 3, 6, 7, 9, 17, 21, 28, 29, 31, 77 asukohaga K-X linn, Sillamäe linn, Jõhvi vald, K vald, Vaivara vald 24 kuuks alates hankelepingu sõlmimisest. Pakkumise teate jaotise IV.1.1 kohaselt võttis ostja arvesse, et seoses riigihanke (registreerimisnumber 029558) korraldamisega on Riigihangete Ametile esitatud vaidlustus ning olemasolev, riigihanke registreerimisnumber 000063, pakkumismenetluse tulemusena sõlmitud avaliku teenindamise leping lõpeb enne vaidluse lahendamist ning bussiliini seni teenindanud vedaja ei ole nõustunud avaliku teenindamise lepingu uuendamisega. Seega kasutas ostja/veo tellija oma õigust leida uus vedaja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teel vastavalt ÜTS §-le 10 lg 21. 31.08.2006 helistati K-X Linnavalitsusest ning paluti saata XBussipark esindaja Linnavara konkursikomisjoni koosolekule, kus pidi aset leidma riigihanke (viitenumber 029851) väljakuulutamata läbirääkimistega pakkumismenetlus. 31.08.2006 anti välja K-X Linnavalitsuse korraldus nr 1343, millega tunnistati väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlusega riigihankes 029851 „Kohalikul bussiliiniveol ühistransporditeenuse ostmine“ edukaks pakkumiseks OÜ Y pakkumine.

K-X Linnavalitsus vaidles kaebusele vastu. Vastuväidete kohaselt ei nõustunud XBussipark 29.08.2006 linnavalitsuse ruumides toimunud kohtumisel K-X Linnavalitsuse poolt tehtud ettepanekuga jätkata teenuse osutamist seni kehtinud tingimustel. 29.08.2006 toimunud kohtumisel lepiti kokku, et oma aktseptist teenuse osutamist samadel tingimustel jätkata annab XBussipark teada kirjalikult hiljemalt 30.08.2006 ning vastasel korral leiab K-X Linnavalitsus uue vedaja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teel. Vastavalt XBussipark soovile edastati neile e-maili teel ka koheselt uuendatud lepingu projekt. Kuna XBussipark ei andnud oma aktsepti kokkulepitud ajaks, korraldas K-X Linnavalitsus väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse, võttes aluseks ÜTS § 10 lg 21. XBussipark osales ilma pretensioonideta samuti pakkumismenetluses ja tegi ka pakkumise, mis ei osutunud aga parimaks. RHS §-st 57 tulenevalt oli väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluseks seaduslik alus olemas ning K-X Linnavalitsus on pakkumismenetlust korraldades järginud kõiki RHS-st tulenevaid nõudeid.

Kolmas isik OÜ Y nõustus K-X Linnavalitsuse seisukohtadega ning leidis, et kaebus on põhjendamatu.

HALDUSKOHTU LAHEND

Tartu Halduskohus tühistas 14. novembri 2006 otsusega K-X Linnavalitsuse 31.08.2006 korralduse nr 1343.

Otsuse põhjenduste kohaselt esitab ostja tulenevalt RHS §-st 57 lg 5 väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse korral registrile väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teate. Asja materjalidest nähtuvalt toimus 29.08.2006 linnavalitsuse eestvedamisel kohtumine XBussipark esindajaga avaliku teenindamise lepingu uuendamise küsimuses ja lepiti kokku, et kui XBussipark otsustab jätkata teenuse osutamist samadel tingimustel, annab ta sellest teada kirjalikult hiljemalt 30.08.2006 kell 10.00 ning kui seda ei tehta, siis leiab linnavalitsus uue vedaja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teel.

Kuna XBussipark ei teatanud kokkulepitud ajaks oma soovist teenuse osutamist samadel tingimustel jätkata, siis korraldaski linnavalitsus põhjendatult uue pakkumismenetluse, järgides selle läbiviimisel kõiki RHS-st tulenevaid nõudeid ja seega on põhjendamatu kaebaja väide, et linnavalitsusel puudus õigus RHS § 57 ja ÜTS § 10 lg 21 alusel väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlust läbi viia, kuna kaebaja ei ole keeldunud senise avaliku teenindamise lepingu uuendamisest. RHS § 1 lg 2 järgi peavad lisaks käesolevast seadusest tulenevatele vorminõuetele riigihanke pakkumismenetluses antavad haldusaktid vastama haldusmenetluse seaduse (HMS) vorminõuetele.

HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kaevatav haldusakt ei sisalda motivatsiooni. Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused ega sunni haldusorganit kõiki pooltja vastuargumente läbi mõtlema.

Kui mõne sekundaarse põhjenduse kordamise asemel tehakse motivatsioonis viide teisele dokumendile, siis peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest. Riigikohtu halduskolleegium on asunud seisukohale, et haldusakti motivatsioon peab olema esitatud ka kohaliku omavalitsuse haldusaktis. Kui motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud põhimotiivid. Viide muule dokumendile peab olema niivõrd täpne, et võimaldab isikul mõista, milline osa dokumendist kujutab endast haldusakti põhjendust.

Vaidlustatavas korralduses puuduvad viited ÜTS §-dele 5, 12, ja 34. Vaidlustatud korralduses nr 1343 puuduvad motiivid faktiliste asjaolude kohta, mis tingisid väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlusega riigihanke nr 029851 „Kohalikul bussiliiniveol ühistransporditeenuse ostmine“ väljakuulutamise ja miks tunnistati edukaks pakkumiseks OÜ Y pakkumine. Samuti ei ole vaidlustatud korralduses korrektset ja täpset viidet korralduse aluseks olevale

dokumentatsioonile ning korralduses pole selgitatud, kus ja kuidas on võimalik viidatud dokumendiga tutvuda. Seega on nimetatud linnavalitsuse korraldus õigusvastane.

ASJAOSALISTE TAOTLUSED JA PÕHJENDUSED

K-X Linnavalitsus esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Halduskohtu 14. novembri 2006 otsuse ning teha uue otsuse, millega jätta XBussipark kaebus rahuldamata.

Apellatsioonkaebuse kohaselt on 31.08.2006 korraldus nr 1343 piisavalt motiveeritud. Selles on olemas viited riigihangete seadusele, K-X Linnavalitsuse määrusele, linnavara konkursikomisjoni põhimäärusele ning linnavara konkursikomisjoni 31.08.2006 koosoleku protokollile nr 60, kusjuures linnavara konkursikomisjoni 31.08.2006 koosoleku protokoll nr 60 on kõigile asjaosalistele kättesaadavaks tehtud ja selles on lahti kirjutatud kõik asjaolud, miks tuleb edukaks pakkumiseks tunnistada just OÜ Y pakkumine. Seega on vaidlustatud korraldus selles toodud õiguslike aluste ja selle andmise põhjuse osas üheselt mõistetav. HMS §-is 58 on sätestatud, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või, et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Isegi juhul, kui vaidlustatud haldusaktis esineksid puudused, siis nimetatud seaduse sättest tulenevalt puudub antud juhul alus haldusakti tühistamiseks.

XBussipark vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning nõustub halduskohtu otsuses avaldatud seisukohtadega.

Kolmas isik OÜ Y nõustub apellatsioonkaebuses esitatud seisukohtadega ning leiab, et RHS §

57 lg 4 kohaselt ei pea ostja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse korral arvestama RHS §-des 18, 19, 25, 38 ja 39 lg-tes 2-5, §-des 40, 42 ja 43 lg-tes 2-5, §-des 44- 46, 48-50, 52 ja 53 sätestatud nõudeid. Seega ei pea ostja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse läbiviimise korral põhjendama RHS § 46 lg-s 2 nimetatud edukaks tunnistatud pakkumise eelist. HMS § 56 lg 1 kohaselt esitatakse haldusakti põhjendus haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Pakkumismenetluse valiku selgitused esitas K-X Linnavalitsus 31.08.2006

riigihangete registris avaldatud väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teates. Juhindudes K-X Linnavalitsuse 08.09.2006 riigihangete registris avaldatud riigihanke (registreerimisnumber 029851) deklaratsioonist, on OÜ Y pakkumine tunnistatud nimetatud riigihanke pakkumismenetluses edukaks, kui vastavaks tunnistatud hinnakriteeriumi alusel (madalaim hind) pakkumiste hindamisel ja võrdlemisel kõige madalama maksumusega pakkumine. K-X Linnavalitsuse 31.08.2006 korraldus nr 1343 ei pea sisaldama viiteid ÜTS sätetele, kuna nimetatud korraldus käsitleb ainult RHS alusel tehtud riigihanke pakkumise edukaks tunnistamise otsust, mitte hankelepingu sõlmimist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja kuulub rahuldamisele. Tartu Halduskohtu 14.11.2006 otsus tuleb tühistada ning ringkonnakohus teeb asjas uue otsuse, millega jätab XBussipark kaebuse K-X Linnavalitsuse 31.08.2006 korralduse nr 1343 tühistamiseks rahuldamata. Halduskohus on vaidlustatud otsuses iseenesest õigesti tuvastanud, et 29.08.2006 linnavalitsuse ja kaebuse esitaja vahel toimunud avaliku teenindamise lepingu uuendamise läbirääkimiste protokolliga on ümber lükatud kaebuse esitaja väide, et linnavalitsusel puudus üldse alus RHS § 57 ja ÜTS § 10 lg 21 alusel väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlust läbi viia, sest seni liine teenindanud vedaja XBussipark ei ole keeldunud avaliku teenindamise lepingu uuendamisest.

Viidatud protokollist, 01.09.2006 ajaleheartikli sisust ja sellest, et kaebuse esitaja osales ka ise linnavalitsuse poolt läbiviidud riigihanke pakkumismenetluses, nähtub, et XBussipark seni liini teenindanud vedajana ei nõustunud veel kehtiva avaliku teenindamise lepingu uuendamisega, vaid keeldus sellest ja seega oli linnavalitsusel õigus RHS § 57 ning ÜTS § 10 lg 21 alusel leida uus vedaja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teel. ÜTS § 10 lg 21 sätestab, et: „Kui seoses avaliku konkursi või riigihanke korraldamisega esitatakse Riigihangete Ametile vaidlustus või halduskohtule kaebus või halduskohtule esitatakse kaebus seoses avaliku teenindamise kohustuse panemisega erivõi ainuõigusega vedajale ja kui avaliku teenindamise leping lõpeb enne vaidluse lahendamist, on veo tellijal õigus liini seni teenindanud vedajaga sõlmida uus avaliku teenindamise leping kuni Riigihangete Ameti vastava otsuse või kohtuotsuse jõustumise aasta lõpuni või kuni uue vedaja leidmiseni käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatu alusel, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks, arvates Riigihangete Ameti vastava otsuse või kohtuotsuse jõustumisest.

Kui liini seni teenindanud vedaja ei nõustu avaliku teenindamise lepingu uuendamisega, on veo tellijal õigus uus vedaja leida väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teel, kusjuures lepingut ei või temaga sõlmida kauemaks, kui eespool nimetatud tähtaegadeks.“ Samuti on halduskohus vaidlustatud otsuses põhimõtteliselt õigesti tuvastanud, et K-X Linnavalitsus on pakkumismenetlust korraldades järginud kõiki RHS-st tulenevaid nõudeid. Samas on halduskohus leidnud, et vaidlustatud korraldus väljakuulutamiseta läbirääkimistega riigihanke pakkumismenetluses OÜ Y edukaks pakkumiseks tunnistamise kohta tuleb siiski tühistada, kuna kaevatud haldusakt on motiveerimata – selles ei ole selgitatud, miks otsustas linnavalitsus sellise pakkumismenetluse välja kuulutada ning miks otsustati edukaks pakkumiseks tunnistada just OÜ Y pakkumine.

Lisaks sellele heitis halduskohus vastustajale ette, et korralduses nr 1343 puuduvad viited ÜTS §-dele 5, 12 ja 34 ning korralduses ei ole ka korrektset viidet selle aluseks olevale dokumentatsioonile ning selles ei ole selgitatud, kuidas ja kus on võimalik korraldusega või muude materjalidega tutvuda. Ringkonnakohus halduskohtu sellise seisukohaga ei nõustu. Asja materjalidest nähtuvalt on vaidlusalune 31.08.2006 korraldus nr 1343 riigihanke pakkumise edukaks tunnistamise korraldus ning 31.08.2006 läbi viidud pakkumine oli väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlus, mis RHS § 57 kohaselt erineb tavapärase riigihanke pakkumismenetluse läbiviimisest.

RHS § 57 lg 4 järgi ei pidanud ostja väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse korral arvestama teatud RHS §-des sätestatud nõuetega ning sama paragrahvi lg 5 järgi tuli ostjal esitada sellise pakkumismenetluse korral registrile väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teade, mida 31.08.2006 ka tehti. Pakkumise teate sisu vastas Vabariigi Valitsuse 19.12.2003 määrusega nr 341 kehtestatud korrale ja selle p-s IV 1.1 ning lisas B on ära toodud ka väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse valiku selgitus, mille sisust on kaebuse kohaselt olnud teadlik ka kaebuse esitaja XBussipark.

Kuna linnavalitsuse 31.08.2006 korralduse nr 1343 sisuks oli juba pakkujate seast ühe pakkumise edukaks tunnistamine vastavalt eelnevalt kokkulepitud hindamiskriteeriumitele, mitte näiteks pakkumismenetluse algatamine RHS § 8 lg 1 mõttes, siis on põhjendamatu halduskohtu seisukoht, et vaidlustatud korraldus ei ole motiveeritud, kuna selles puuduvad põhjendused selle kohta, miks otsustas linnavalitsus väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse läbi viia. Nagu juba eelnevalt märgitud, on linnavalitsus sellekohase põhjenduse esitanud väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teates, mille esitamine registrile oli RHS § 8 alusel ka pakkumismenetluse alguseks.

Iseenesest võib põhjendatuks pidada halduskohtu seisukohta, et vaidlustatud korraldusest ega ka konkursikomisjoni koosoleku protokollist ei nähtu selget põhjendust selle kohta, miks tunnistati edukaks pakkumiseks just OÜ Y pakkumine, kuid ringkonnakohtu arvates ei anna see vaidlustatud haldusakti vormiline puudus veel alust linnavalitsuse korralduse nr 1343 tühistamiseks. HMS § 58 järgi ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või, et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.

See, et 31.08.2006 algatatud ja läbi viidud väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluses esitatud pakkumiste hindamiskriteeriumiks e. pakkumise edukaks tunnistamise aluseks oli madalaim hind, nähtub näiteks riigihanke deklaratsioonist (toimiku lk-d 179-184) ning asjas ei ole vaidlust selle üle, et kõige madalama hinna pakkujaks oli OÜ Y. Seega ei saa üksnes pakkumise edukaks tunnistamise selge põhjenduse märkimata jätmine korralduses nr 1343 tuua kaasa selle haldusakti tühistamist, sest selline haldusakti vorminõuete rikkumine ei saanud mõjutada asja otsustamist, s. o seda, milline pakkumine tuleb tunnistada edukaks pakkumiseks.

Peale selle ei ole kaebuse esitaja ka taotlenud korralduse nr 1343 tühistamist menetlusvõi vorminõuete (HMS § 56) rikkumise tõttu. Esitatud kaebusest nähtuvalt on linnavalitsuse korraldust vaidlustatud üksnes põhjusel, et kaebaja arvates ei olnud linnal üldse õigust väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlust läbi viia, millise seisukoha on halduskohus aga ise vaidlustatud otsuses põhjendatult ümber lükanud. Samuti ei ole XBussipark esitanud ühtegi märkust ega avaldust riigihankekonkursi läbiviimise kohta 31.08.2006 (toimiku lk 23).

Eeltoodud põhjustel ei pea ringkonnakohus asjakohasteks ka halduskohtu seisukohti selle kohta, et vaidlustatud haldusakt tuleb tühistada, kuna selles ei ole korrektselt viidatud korralduse aluseks olevale kogu dokumentatsioonile ega ole ka selgitatud, kus ja kuidas on võimalik nende dokumentidega tutvuda. Kuna vaidlustatud korraldus on riigihanke pakkumise edukaks tunnistamise korraldus, mis on välja antud riigihankemenetluse läbiviimise tulemusena ja RHS alusel ning tegemist ei ole sõitjateveo avaliku teenindamise lepingu sõlmimisega, siis ei ole asjakohane ka halduskohtu seisukoht, et linnavalitsuse vaidlustatud korralduses oleks tulnud viidata ka ÜTS §-dele 5, 12 ja 34 (omavalitsusorgani ülesanded ühistranspordi kavandamisel ja korraldamisel, pädev ametiasutus avaliku teenindamise lepingu sõlmimisel, tegevusloa, sõidukikaardi ja liiniloa andja).

Kuna halduskohtu vaidlustatud otsus tühistatakse ja ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega jäetakse esitatud kaebus rahuldamata, siis jäävad kaebuse esitaja poolt esimese astme kohtus kantud menetluskulud (riigilõiv) HKMS § 92 lg 1 alusel tema enda kanda. Tulenevalt 01.01.2007 jõustunud HKMS § 83 lg 3 p 4 ning TsMS § 143 p 4 muudatusest ja lähtudes Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 29.01.2007 lahendist nr 3-2-1-137-06, puudub ringkonnakohtul alus AS-lt X Bussipark postikulude väljamõistmiseks Eesti Vabariigi kasuks. Arvestades seda, et apellatsioonkaebus rahuldatakse, tuleb AS-lt X Bussipark K-X Linnavalitsuse kasuks välja mõista viimase poolt apellatsioonimenetluses kantud menetluskulu (riigilõiv) 5000 krooni.

Viivi Tomson Agu Timmi Maili Lokk