3-04-430/11 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1 3-04-430

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Hurma Kiviloo Otsuse tegemise aeg ja koht 08. veebruar 2007. a, Tallinn Haldusasja number 3-04-430

Haldusasi AS Balbiino kaebus põllumajandusministri 29.10.2004 käskkirja nr 285 „Aktsiaseltsi Balbiino põllumajandustoodete ülekandevaru ja üleliigse laovaru määramine“ tühistamiseks. Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebuse esitaja AS Balbiino (esindaja Ardo Ojasalu) Vastustaja Eesti Vabariigi põllumajandusminister (esindajad Ene Maadvere ja Ingrid Raidme)

RESOLUTSIOON 1. Rahuldada AS Balbiino kaebus ja tühistada põllumajandusministri 29.10.2004 käskkiri nr 285 (HKMS § 26 lg 1 p 1). 2. Mõista Põllumajandusministeeriumilt AS Balbiino kasuks välja viimase kantud kohtukulude katteks 8 391,90 krooni (kaheksa tuhat kolmsada üheksakümmend üks krooni ja 90 senti) /HKMS § 92 lg 1/. Edasikaebamise kord Otsuse peale võib 30 päeva jooksul, arvates selle avalikult teatavaks tegemisest 08.02.2007, esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 31 lg 4).

ASJAOLUD

1. Põllumajandusminister andis 29.10.2004 käskkirja nr 285 „Aktsiaseltsi Balbiino põllumajandustoodete ülekandevaru ja üleliigse laovaru määramine“ /I kd tl 19-21/.

2 2. Nimetatud käskkiri oli aluseks Maksuja Tolliameti 10.12.2004 maksteatele nr 16.2.2- 9/48 /I kd tl 82-83/ ning Maksuja Tolliameti Põhja maksuja tollikeskuse 24.05.2006 maksuteatele nr 12-5/421, millega määrati AS-le Balbiino tema poolt tasumisele kuuluv üleliigse laovaru tasu /II kd tl 7-11/. 3. 10.12.2004 esitas AS Balbiino halduskohtule kaebuse põllumajandusministri 29.10.2004 käskkirja nr 285 tühistamiseks /I kd tl 1-15/ ja 31.12.2004 ka Maksuja Tolliameti 10.12.2004 maksteate nr 16.2.2-9/48 tühistamiseks /I kd tl 63-73/, mille kohus võttis menetlusse 03.01.2005 määrusega /I kd tl 100-102/. 4. 26.06.2006 esitas AS Balbiino halduskohtule kaebuse ka Maksuja Tolliameti Põhja maksuja tollikeskuse 24.05.2006 maksuteate nr 12-5/421 tühistamiseks /II kd tl 1-4/, mille kohus võttis menetlusse ja liitis AS Balbiino varasemate kaebustega 10.07.2006 määrusega /II kd tl 12-13/. 5. 22.02.2005 esitas vastustaja põllumajandusminister kohtule kaebuse kohta kirjaliku seletuse /I kd tl 108-123/ ja hiljem veel korduvalt täiendavad seisukohad /I kd tl 160-164, 183-188, 196-201, 226-231, II kd tl 99-110, 114-115/ . 6. 03. novembri 2006. a käskkirjaga nr 191 tunnistas põllumajandusminister oma varasema 29.10.2004 käskkirja nr 285 osaliselt kehtetuks /II kd tl 45-46/. Maksuja Tolliamet tunnistas aga oma 14.11.2006 otsusega nr 6-2/346 kehtetuks käesolevas haldusasjas AS Balbiino vaidlustatud maksuteated /II kd tl 49/. 7. 28. novembri 2006 määrusega kohus lõpetas käesoleva haldusasja menetluse Maksuja Tolliameti 10.12.2004 maksuteate nr 16.2.2-9/48, Maksuja Tolliameti Põhja maksuja tollikeskuse 24.05.2006 maksuteate nr 12-5/421 ning põllumajandusministri 29.10.2004 käskkirja nr 285 p 1 ap-de 4, 6, 9-10, 12, 14, 16 ja 19-20 tühistamisnõude osas /II kd tl 83-84/ ja 16. jaanuari 2007 määrusega määras vaadata AS Balbiino tühistamiskaebus põllumajandusministri 29.10.2004 käskkirja nr 285 kehtima jäänud osa peale läbi kirjalikus menetluses /II kd tl 112/.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebuse esitaja AS Balbiino on seisukohal, et põllumajandusministri 29. oktoobri 2004. a käskkiri nr 285 tuleb tühistada tervikuna. Riigikohtu halduskolleegium leidis haldusasja 3-3- 1-33-06 otsuse p-s 33, et vastuolu tõttu Euroopa õigusega ei ole võimalik kohaldada ÜLTS § 6 lg-t 1. Samuti ei saa kohaldada ÜLTS § 10 lg-t 1 ja § 7, sest need viitavad ÜLTS § 6 lg 1 alusel arvestatud ülekandevarule. Vaidlustatud käskkirja nr 285 preambula kohaselt on selle käskkirja õigusliku alusena selgelt esile toodud ÜLTS § 10 lg 1. Kuna Riigikohtu hinnangul ei ole nimetatud säte kohaldatav, siis põllumajandusministri käskkirjal puudub õiguslik alus. Ilma õigusliku aluseta ministri poolt antud haldusakt on Põhiseaduse § 94 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 alusel õigustühine. Mistahes uute Riigikogu poolt vastu võetavate ja jõustuvate (ka siis, kui tagasiulatuva jõuga) ÜLTS sätete puhul on oma sisu poolest tegemist uue materiaalõiguse normiga, mis ei olnud kehtiv 29. oktoobril 2004. a, kui põllumajandusminister andis praegusel hetkel (osaliselt) kehtiva haldusakti. ÜLTS sätete uue sisu alusel peab haldusorgan maksukorralduse seaduse (edaspidi – MKS) § 11 alusel uurima käitleja tegelikku olukorda ning andma uue haldusakti. Riigikohtu lahendi p-de 24 kuni 31 alusel on mõistetav, et ÜLTS uues sõnastuses peab andma teised – Euroopa õigusega kooskõlas olevad – sisulised alused põllumajandustoote ülekandevaru ja üleliigse laovaru leidmiseks. Uued alused on paindlikumad ja käitleja suhtes soodsamad, vastasel juhul ei oleks neid võimalik tagasiulatuvalt kehtestada. Seetõttu muutuvad ka kaebuse esitaja suhtes käskkirja nr 285 p 1 alap-de 7-8, 15 ja 18 alusel kindlaks tehtud üleliigsete laovarude suurused kaebuse esitajale soodsamas suunas või leiab tõendamist, et üleliigne laovaru puudus. Riigikohus rõhutab, et käitlejaid, kes on mingit põllumajandustoodet käidelnud lühikest aega, ei tohi seada

3 ebavõrdsesse seisu võrreldes teiste käitlejatega ning ka nende ülekandevaru tuleb leida proportsionaalselt ja õigesti seaduse ja Euroopa Komisjoni määruse eesmärke silmas pidades. Mistahes käideldava põllumajandustoote laovaru ei saa tavapärase käitlemise korral olla 0 kg. Sellise ülekandevaru suuruse määramine on ilmselgelt ebaproportsionaalne ning seetõttu ei saa ministri käskkirja p. 1 vastavad alapunktid jääda kehtima. ÜLTS-s kasutatav metoodika ülekandevaru määramiseks on ettevõtlusvabadust piirav, seaduses nimetatud koefitsient 1,2 ei arvesta reaalset töötleva tööstuse sektori ega kaubandussektori majanduskasvu viimase nelja aasta jooksul ning on iseäranis piirav keskmisest kiiremini arenenud ettevõtjate suhtes. Maksuõiguse üldpõhimõte on maksumaksja tegevuse tõlgendamine tehingute majandusliku sisu kaudu. Euroopa komisjoni määruste EÜ 1972/2003 ja EÜ 60/2004 eesmärgiks oli vältida turumoonutusi ebaterve konkurentsi ja spekulatiivsete kasumite saamise näol teotud ettevõtjate poolt. AS-s Balbiino anti 2003. a käiku täiendav laokompleks, mis oluliselt suurendas nii valmistoodangu, kui toorainete ladustamisvõimalusi. Vaatamata sellele on põllumajandusminister jätnud tähelepanuta kaebaja tootmise tsüklilisest iseloomust tulenenud varasemate aastatega võrreldes suurema laovaru ning jätnud rahuldamata taotluse ülekandevaru suurendamiseks. Käskkiri ei ole kooskõlas äriühingu majandustegevuse tegelike asjaoludega, sellega riivatakse intensiivselt ettevõtlusvabadust ja õiguspärast ootust. Käskkiri on puudulikult motiveeritud. Selles puuduvad igasugused selgitused, milliste andmete alusel ja millise arvutusprotsessi kaudu on käskkirjas nimetatud tulemused saadud. Viitega Riigikohtu lahenditele nr 3-3-1-38-01, nr 3-3-1-48-02 jt märgib kaebaja, et eelhaldusakti vaidlustamine enne lõplikku akti on vajalik siis, kui eelhaldusaktiga on vältimatult kindlaks määratud ka lõpliku haldusakti sisu. Sellisel juhtumil peab isik esitama halduskohtule eelhaldusakti peale kaebuse HKMS §-s 9 lg 1 sätestatud tähtajal. Üleliigse laovaru tasumise kohustuse annab maksuteade. Võib eeldada, et üleliigse laovaru tasu puhul ei saa maksuteadet vaidlustada osas, mis puudutab laovarude suurust. Seega on kaebajal põhjendatud huvi käskkirja vaidlustamiseks.

Vastustaja põllumajandusminister palub jätta kaebus rahuldamata. Põllumajandusminister tunnistas vaidlustatud käskkirja osaliselt kehtetuks Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. a otsusest nr 3-3-1-33-06 tulenevalt, kuna p 1 ap-des 4, 6, 9-10, 12, 14, 16 ja 19-20 nimetatud põllumajandustoodete ülekandevaru määramisel kasutati üleliigse laovaru tasu seaduse (edaspidi - ÜLTS) § 6 lg-s 1 sätestatud kordajat 1,2. Seega ei olnud ÜLTS § 6 lg 1 õiguspärane selle kasutamise ajal, 29. oktoobril 2004. a, ning selles sätte kohast metoodikat kasutades määratud ülekandevaru ei ole määratud õigesti. Vaidlustatud käskkiri jäi kehtima nende põllumajandustoodete osas (p 1 alap-d 7, 8, 15 ja 18), mille ülekandevaru määrati ÜLTS § 6 lg-s 2 sätestatud metoodika kohaselt ja asjakohaste Euroopa Komisjoni määruste ning ÜLTS eesmärke arvestades. Üleliigse laovaru määramise põhimõtted on sätestatud Euroopa Komisjoni määruses 1972/2003 ja 60/2004. Riigikohus on ÜLTS § 6 lg 2 kooskõla Euroopa Komisjoni määrusega 1972/2003 ja 60/2004 analüüsinud üksnes puutumuslikult, kuna see ei olnud arutamisel olnud asjas vajalik ega oluline. Seega ei ole Riigikohtu 5. oktoobri k.a otsuses asjas nr 3-3-1-33-06 esitatud seisukohad vastustaja hinnangul käesoleva asja lahendamisel asjakohased ega kohaldatavad. Käesoleval juhul ei ole tegemist HKMS §-des 71 ja 74 sätestatud juhtudega. Ka Tallinna Ringkonnakohus on 30. oktoobri 2006. a määruses haldusasjas nr 3-06-1603 leidnud, et ei ole ilmselge, et kaebus, mis on esitatud ülekandevaru määramise kohta ÜLTS § 6 lg-s 2 toodud alusel, tuleks rahuldada. Samuti leiab Tallinna Ringkonnakohus samas asjas, et ÜLTS § 6 lg 2 kohaldamata jätmine ei ole ilmselge. ÜLTS § 6 lg-s 2 sätestatud ülekandevaru määramise metoodika on proportsionaalne ja kooskõlas Eesti ja Euroopa Liidu õigusega. Abinõu (ülekandevaru määramise metoodika) on

4 sobiv. Laovarude kindlakstegemise eesmärke on vastustaja selgitanud oma varasemates vastustes (võrdse konkurentsi tagamine, konkurentsieelise neutraliseerimine), üldised suunised laovarude hindamiseks on antud asjaomastes Euroopa Komisjoni määrustes (60/2004 art 6 lg-s 3 ja 1972/2003 art 4 lg-s 2). ÜLTS § 7 kohaselt määratakse üleliigse laovaru suurus lahutades 2004. aasta 1. mail käitleja valduses olnud põllumajandustoote laovaru suurusest ülekandevaru suurus. Seega on statistilist keskmist võimalik arvestada ülekandevaru suuruse määramisel, sest põllumajandustoote laovaru suurus 2004. aasta 1. mail on fikseeritud näitaja, mis ei sõltu arvestuslikest asjaoludest. Kui ülekandevaru määramise metoodika soodustab mingilgi määral Euroopa Komisjoni määrustes 1972/2003 ja 60/2004 sätestatud eesmärki arvestada ühinemisele eelnenud aastate varude keskmist (on üldteada, et statistikas kasutatakse väga palju erinevaid keskmisi), on tegemist abinõuga, mis aitab kaasa eesmärgi saavutamisele ning sellisel juhul ei ole võimalik väita, et metoodika ei soodusta mitte mingil juhul tavapärase majandustegevuse jaoks vajaliku laovaru suuruse kindlakstegemist. Abinõu on vajalik. Siinjuures on äärmiselt oluline arvestada, et üldise iseloomuga nõue võtta ülekandevaru suuruse määramise juures arvesse ühinemisele eelnevate aastate varude keskmist, tuleneb otseselt Euroopa Komisjoni määruse 1972/2003 art 4 lg-st 2 ja 60/2004 art 6 lg-st 3. Seega on tegemist olukorraga, kus taolise abinõu rakendamist on vajalikuks pidanud juba Euroopa Komisjon, mistõttu siseriiklikult ei ole enam vaja ega saagi hinnata taolise abinõu põhimõttelist vajalikkust. Siseriiklikul kohtul puudub pädevus kontrollida Euroopa Liidu õiguse kehtivust, sealhulgas kontrollida Euroopa Liidu õigusakti vastavust siseriiklikule põhiseadusele. Kuivõrd Euroopa Komisjoni määruse 1972/2003 art 4 lg-s 2 ja 60/2004 art 6 lg-s 3 ei ole sätestatud, milliste andmete alusel milline keskmine tuleb arvesse võtta, oli ülekandevaru suuruse arvutamise täpsemate protseduurireeglite siseriiklik kehtestamine vajalik abinõu, et tagada asjakohase regulatsiooni ühetaoline kohaldamine. Seadus on proportsionaalne ka kitsamas tähenduses. Euroopa Komisjoni määruste 1972/2003 ja 60/2004 eesmärk on liikmesriigi ja selle ettevõtja laovarude suuruse kindlaksmääramine 1. mai 2004. a seisuga. Euroopa Komisjoni metoodika riigi üleliigse laovaru määramisel on selline, et liitumisele eelnenud aasta jooksul toimunud tootmise kasvule liidetakse samal ajavahemikul toimunud impordi kasv, kusjuures tootmise ja impordi kasv leitakse liitumisele eelnenud aasta (1. mai 2003 kuni 30. aprill 2004) andmete võrdlemisel kolme eelnenud aasta (2000, 2001, 2002) samade ajavahemike koguste keskmisega. Sellisel teel saadud väärtusest arvatakse maha sama metoodika alusel leitud ekspordi kasv ning saadakse sel teel üleliigse laovaru suurus. Ettevõtjate puhul, kes on sellel tegevusalal (konkreetse põllumajandustoote käitlemine) tegutsenud vähem kui neli aastat, on ülekandevaru arvutamine toimunud peamiselt kahel meetodil. Alla aasta (enne 2004. aasta 1. maid) tegutsenud ettevõtjate puhul (nagu AS Balbiino) on reeglina arvutatud tegutsemisaja (kuude) keskmine laovaru suurus ja määratud see tema ülekandevaru suuruseks. Üle aasta, kuid alla nelja aasta tegutsenud ettevõtjate puhul on reeglina rakendatud § 6 lg-s 1 sätestatud metoodikale analoogset metoodikat, liites tegutsemisaastate 1. mai laovarude seisud ja jagades tulemuse tegutsemisaastate arvuga (vastavalt 2 või 3). Saadud tulemus korrutatakse läbi kordajaga 1,2, mis tagab ettevõtjale soodsama (suurema) ülekandevaru ja vähendab tema võimaliku üleliigse laovaru suurust. Juhul, kui ettevõtja on põllumajandustoote deklaratsioonis esitanud ülekandevaru suurendamise taotluse asub Põllumajandusministeerium pärast eespool nimetatud arvutuste tegemist ÜLTS § 10 lg 2 alusel kaaluma ülekandevaru suurendamise põhjendatust. Seejuures kontrollitakse, kas käitleja tootmisja töötlemismahu kasv on toimunud eelneva aasta jooksul ja kas see kajastub käitleja viimase poole aasta tootmisvõi töötlemistulemustes. Vaid sellisel juhul võib käitleja ülekandevaru suurust suurendada võrdeliselt tootmisvõi töötlemismahu protsentuaalse kasvuga. Selline lisatingimus on oluline Euroopa Komisjoni määruste ja ÜLTS eesmärkide saavutamiseks. Euroopa Liiduga liitumise

5 ajale (või sellele vahetult eelnevale või järgnevale ajale) planeeritud tootmisvõi töötlemismahu aga ka müügimahu kasv viitab samuti reeglina konkurentsieelise saamise kavatsusele (konkurentsieelise võib saada ka tootja või töötleja odavast põllumajandustootest saadud oma toodangu varumise ja pärast Eesti Euroopa Liiduga liitumist kallima hinnaga müümise teel; samuti vahendaja, kes kavandas müügimahu kasvu pärast Eesti Euroopa Liiduga liitumist ja soetas selleks suures koguses odavama hinnaga põllumajandustooteid enne liitumist). Seega arvestab ülekandevaru suuruse määramise metoodika ettevõtja majandustegevust kogu valdkonnas tegutsemise perioodi jooksul, võtab arvesse ettevõtja majandustegevuse sesoonsuse eripärasid ning valdkonnas toimunud majanduskasvu, mistõttu ei saa väita, et metoodika põhjal arvestatakse üleliigseks laovaruks ka sellised varud, mis seda ilmselgelt ei ole. ÜLTS ja selle § 6 lg-t 2 tuleb tõlgendada kooskõlas Euroopa Komisjoni määrustega 1972/2003 ja 60/2004 ning nende eesmärkidega, lähtudes järgmistest Euroopa Kohtu praktikast tulenevatest põhimõtetest. Igal juhul tuleb siseriikliku õiguse sätteid tõlgendada nii palju kui võimalik selliselt, et saavutataks ühenduse õiguse ja iseäranis /direktiivi/ vastava sätte eesmärk. Sama põhimõte kehtib ka kaalutlusõiguse teostamise korral. Siseriikliku õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel peab iga kohus eeldama, et riigil oli kavatsus täielikult täita kohustusi, mis tulenesid Euroopa Liidu õigusaktist. Euroopa Ühenduse asutamislepingu arttest 10 (endine 5) ja 249 (endine 189) tulenevalt peavad liikmesriigid võtma kõik vajalikud üldja erimeetmed, et tagada nende kohustuste täitmine, mis tulenevad Euroopa Liidu õigusaktist ja aitama kaasa ühenduse eesmärkide saavutamisele. Kui kohus leiab, et ÜLTS on vastuolus määrusega 1972/2003 ja 60/2004 ning jätab selle käesolevas haldusasjas kohaldamata, siis tuleks vastustaja arvates kohaldada selle asja lahendamisel määrust 60/2004. Riigikohus on asunud seisukohale (otsuse p 16), et määruse 1972/2003 puhul on tegemist direktiivilaadse määrusega, mis ei ole otsekohalduv isikutele. Määruses 60/2004 on sätteid, mis panevad selgesõnaliselt kohustusi ka isikutele (preambula 6 lõik, art 6 lg 4 esimese lõigu sissejuhatav lause). Määruste adressaadid nende ulatusliku kehtivusjõu tulemusena on ühtviisi ühendus ja tema institutsioonid, liikmesriigid koos nende ametkondlike väljendustega kõigis kolmes võimus ning viimaks füüsilised ja juriidilised isikud Euroopa Liidu piires. Euroopa Kohus on leidnud, et ka direktiivi sätetel võib olla teatud juhtudel (näiteks kui direktiiv ei ole siseriiklikku õigusesse üle võetud või ei ole seda tehtud kooskõlas Euroopa Liidu õigusega) isikutele vahetu õigusmõju. Põllumajandusministeerium leiab, et isik peab täitma ka Euroopa Liidu õigusest tulenevat kohustust ning seda ka juhul, kui siseriikliku õigusakti vastuolu korral Euroopa Liidu õigusega siseriiklikku õigusakti kohaldada ei saa. Euroopa Kohus on leidnud, et direktiivi puhul võib siseriiklikku õiguskorda ülevõtmata direktiiviga vastuolus olevate siseriiklike õigusnormide kohaldamata jätmisel tõlgendada direktiivi sätet, kui selles pandud kohustus vastab kahele tingimusele: see on tingimusteta ja piisavalt täpne. Euroopa Komisjoni määruse 1972/2003 art 4 lg-d 2 ja 4 ning 60/2004 art 6 lg 3 vastavad eespool toodud tingimustele. Kui kohus leiab teisiti, võib järeldada, et need sätted vajavad tõlgendamist. Euroopa Liidu õigusaktide tõlgendamise õigus on Euroopa Kohtul. Eelotsuse taotlemine on kohtu diskretsiooniõigus. AS Balbiino juustu Camembert, juustu Brie, magusate küpsiste ja džemmide ülekandevaru on määratud õigesti. Põllumajandusminister on arvestanud kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid ning on järginud nii Euroopa Komisjoni määrust 1972/2003, 60/2004 kui ka ÜLTS. Nagu nähtub AS Balbiino põllumajandustoote deklaratsiooni andmetest, oli ta kõnealuste juustude vahendamisega ning magusate küpsiste ja džemmide töötlemisega tegelenud enne 2004. aasta 1. maid vähem kui neli aastat. Et AS Balbiino ei tegelenud juustude tootmise või töötlemisega, vaid vahendamisega, ei ole tema ülekandevaru võimalik suurendada tootmisvõi töötlemismahu kasvu tõttu. Käitleja tegevus (odavama hinnaga

6 põllumajandustoote laovaru soetamine vahetult enne liitumist) vastab konkurentsi kahjustavale tegevusele Euroopa Komisjoni määruse 1972/2003 tähenduses (arvestades sellise tegevuse tingimusi, juriidilist ja majanduslikku olukorda). Põllumajandusministeeriumil ei olnud AS Balbiino juustude ülekandevaru suurendamiseks alust. Seda, mida mõista asjaoludena, mille käigus varud tekkisid, on Euroopa Komisjon selgitanud oma määruse 832/2005 preambula lg-s 3. Selgitatud on, et määruse 60/2004 art 6 lg 1 p-s c (mis on analoogne määruse 1972/2003 art 4 lg 2 p-ga c) arvestatakse laovarude tekkimise asjaoluna eriti varude vähenemist selle ajavahemiku jooksul. See säte väljendab selgelt ja ühemõtteliselt, et määruste 1972/2003 ja 60/2004 ning nende kõnealuste sätete eesmärgist tulenevalt ei pea laovarude moodustamise asjaolude arvestamise tulemuseks nende määruste tähenduses tingimata olema ülekandevaru suurendamine ja üleliigse laovaru vähendamine (ei riigi ega isiku puhul). Seega ei ole käsitletud sätete puhul tegemist soodustavate ja õigusi andvate sätetega. AS Balbiino tegevus vastas Euroopa Komisjoni määruses 1972/2003 kirjeldatud konkurentsi kahjustavale tegevusele (juustu importimine Eestisse vahetult enne Euroopa Liiduga liitumist eesmärgiga müüa seda ühisturul pärast liitumist) ja seetõttu määrati kogu olemasolev laovaru üleliigseks laovaruks. Magusate küpsiste töötlemisega alustas AS Balbiino 2003. aasta novembris soetades neid partii (3 150 kilogrammi) ja kasutades neist 2 263 kilogrammi ümbertöötlemisel kolme kuu vältel 2003. aasta novembrist kuni 2004. aasta jaanuarini (kaasa arvatud). 2004. aasta veebruarist kuni aprillini (kaasa arvatud) ei kasutanud AS Balbiino magusaid küpsiseid ümbertöötlemisel. Sellest tulenevalt jäi käitleja valdusesse 2004. aasta 1. maiks magusate küpsiste laovaru suurusega 888 kilogrammi. Džemmide töötlemisega alustas AS Balbiino 2003. aasta juunist soetades 102 kilogrammi džemmi. Edaspidi soetas ta džemmi veel 2003. aasta juulis (120 kilogrammi), 2004. aasta jaanuaris, märtsis ja aprillis (vastavalt 90, 1500 ja 1104 kilogrammi), kokku 2 916 kilogrammi. Käitleja töötles džemmi kokku kuuel kuul ja kasutas 2 916 kilogrammist töötlemisel ära 1 968 kilogrammi. Tavapärane ümbertöötlemise maht oli viie kuu jooksul keskmiselt 53,6 kilogrammi. 2004. aasta aprillis tõusis ümbertöötlemise maht 1 700 kilogrammile. Ümbertöötlemata džemmidest jäi käitleja valdusesse 2004. aasta 1. maiks džemmide laovaru suurusega 948 kilogrammi. Neid asjaolusid kaaludes leidis Põllumajandusministeerium ÜLTS § 6 lg 2 alusel ning arvestades käitleja tegevuse liiki (töötleja), ladustamisrajatiste mahtu ja tegevuse taset (enne 2004. aasta 1. maid soetatud põllumajandustoodete kogust ja selle keskmist töötlemismahtu samal ajal), et käitleja tegevus magusate küpsiste ja džemmide töötlemisel ei ole tavapärane (toimus soetamine, kuid ümbertöötlemine toimus väga väikeses mahus ja džemmi puhul suures mahus vahetult enne Eesti Euroopa Liiduga liitumist 2004. aasta aprillis). Seega vastas tema tegevus Euroopa Komisjoni määruses 60/2004 kirjeldatud konkurentsi kahjustavale tegevusele (põllumajandustoodete importimine Eestisse vahetult enne Euroopa Liiduga liitumist eesmärgiga müüa seda ühisturul pärast liitumist) ja seetõttu määrati kogu olemasolev laovaru üleliigseks laovaruks. AS Balbiino kõnealuste põllumajandustoodete ülekandevaru määramise metoodika arvestab täielikult ettevõtja tegevuse eripära (nende vahendamise ja töötlemise mahtu, nende soetamise tingimusi, selle tegevuse toimumise aja juriidilist ning majanduslikku olukorda). Ettevõtja tegevuse hindamisel tuleb lähtuda, nagu eespoolgi märgitud, määruste 1972/2003 ja 60/2004 (ning ÜLTS) eesmärkidest. Kaubandushäirete tekitamise oht on märkimisväärne kui uutesse liikmesriikidesse tuuakse enne nende ühinemist tooteid spekulatsiooni eesmärgil (määruse 1972/2003 preambula lg 1). Euroopa Liidus on suhkru ühine turukorraldus, mis põhineb kvootide süsteemil ja ühenduse tarbimist ületavate koguste müügi tootjatepoolse isefinantseerimise põhimõttel. Seetõttu on Euroopa Liidus suhkru üleliigsete laovarude puhul kehtestatud eriti ranged nõuded ja suhkrusektoris on eriti suur risk, et liitumisel tekkivat

7 hinnaerinevust kasutatakse spekulatsiooni eesmärgil (määruse 60/2004 preambula lg 6). Suhkrusektori häirete ja turuhäirete riski tuleb vältida üleliigse laovaru kõrvaldamise või selle eest tasu maksmise teel. Spekulatiivse eesmärgina käsitletakse kavatsust koguda põllumajandustooteid (enne liitumist) ja müüa neid ühisturul pärast liitumist. Ka majandusteooria väidab, et tavapärases majandussituatsioonis soetavad ettevõtjad endale üksnes nii suured tooraine varud, kui on vaja nende tegevuse järjepidevuse tagamiseks. Tootmisvõi töötlemismahu, aga ka müügimahu, suurenemine ei too endaga tingimata kaasa laovarude suurenemist. Majandusteooria väidab, et stabiilsetes oludes ei ole ettevõtjatel kasulik hoida käibevahendeid kinni suurte tooraine varude all ning praktika kinnitab, et seda tehakse üksnes juhtudel, kui see on kasulik. Suurte varude soetamine põhjustab ettevõtjale täiendava kulu (käibevahendid, ladustamiskulud). Seda on tõendanud ka paljud põllumajandustoote deklaratsioonide andmed, mis näitavad, et reeglina ei too tootmis-, töötlemisvõi müügimahu suurenemine kaasa laovarude suurenemist, vaid soetatava koguse ja soetamise sageduse suurenemist. Laovarud jäävad seejuures muutumatuks (seda leidis ka Tallinna Ringkonnakohus 9. detsembri 2005. a otsuses haldusasjas 2-3/821/05). Seda seetõttu, et varu on raskem realiseerida ning ettemakstud kulud reeglina ei olegi rahaks konverteeritavad. Seejuures tuleb arvestada et suhkru ostmine oli endiselt võimalik ka pärast Eesti Euroopa Liiduga liitumist ning seega puudus vajadus tavapärasest suuremate laovarude soetamiseks. Tulenevalt imporditava suhkru hinna tõusust pärast Eesti Euroopa Liiduga liitumist oli tavapärasest suuremate laovarude loomine aga erinevalt tavapärasest tulu tõotav toiming. Üleliigsete laovarude kindlakstegemisel ei ole oluline teha kindlaks reaalselt tekitatud kaubandushäire, vaid kaubandushäire tekitamise oht (või risk). Konkurents ei pea tegelikult kahjustatud olema, piisab tulevikus tekkida võivast kahjustamise võimalusest. ÜLTS muudatus (täiendati § 7 lg-ga 2) üksnes kinnitab kaevatud käskkirja (koos 3. novembri 2006. a käskkirjaga nr 191 tehtud muudatustega) õiguspärasust. Tulenevalt muudetud ÜLTS § 10 lg-st 2 vaatab Põllumajandusministeerium uuesti läbi ASi Balbiino 2004. aasta mais esitatud põllumajandustoote deklaratsiooni. Müügimahu kasvu korral suurendab Põllumajandusministeerium ülekandevaru suurust võrdeliselt müügimahu protsentuaalse kasvuga. Lisaandmete esitamise korral on võimalik käitleja ülekandevaru suurendada ka juhul, kui 2004. aastale eelnenud aasta jooksul toimunud müügimahu kasv on jätkunud pärast 2004. aasta 1. maid.

KOHTU PÕHJENDUSED

1. Käesoleva kaebusega taotleb AS Balbiino põllumajandusministri 29. oktoobri 2004. a käskkirja nr 285 “Aktsiaseltsi Balbiino põllumajandustoote ülekandevaru ja üleliigse laovaru määramine” osalist tühistamist. Käskkirja kehtima jäänud p 1 alap-dega 7, 8, 15 ja 18 määrati kaebaja järgmiste põllumajandustoodete ülekandevaru ja üleliigne laovaru: 1) alap 7 - juust Camembert, ülekandevaru 0 kg ja üleliigne laovaru 1 346 kg; 2) alap 8 - juust Brie ülekandevaru 0 kg ja üleliigne laovaru 1 338 kg; 3) alap 15 - magusad küpsised ülekandevaru 0 kg ja üleliigne laovaru 888 kg; 4) alap 18 - džemmid ülekandevaru 0 kg ja üleliigne laovaru 948 kg. Kaebusest nähtuvalt peab AS Balbiino käskkirja õigusvastaseks ja oma õigusi (sh ettevõtlusvabadus) rikkuvaks põhjusel, et kaevatud haldusakt tugineb põhiseadusevastasele seadusele (ÜLTS), kasutatud metoodika ei võimaldanud õigesti ja õiglaselt määrata kaebaja üleliigset laovaru, käskkiri ei ole kooskõlas äriühingu majandustegevuse tegelike asjaoludega ning piisavalt motiveeritud, mistõttu see ei ole arusaadav ega kontrollitav.

8 2. Põllumajandusministri 29. oktoobri 2004. a käskkiri nr 285 on antud ÜLTS § 10 lg 1 alusel. Selle sätte järgi käitleja ülekandevaru ja üleliigse laovaru suuruse määrab tema deklareeritud andmete alusel käesoleva seaduse § 6 lõikes 1 ja §-s 7 sätestatud viisil Põllumajandusministeerium hiljemalt 2004. aasta 31. oktoobriks. Käskkirjas on viidatud ka eelmises sättes märgitud ÜLTS § 6 lg-le 1 ja §-le 7. Vastavalt ÜLTS § 6 lg-le 1 ülekandevaru on 2004. aasta 1. mail käitleja valduses olev põllumajandustoote laovaru, mille suurus arvutatakse 2004. aastale eelnenud viimase nelja aasta 1. mai seisu keskmisena, mida suurendatakse 1,2 korda. ÜLTS § 7 kohaselt üleliigne laovaru on 2004. aasta 1. mail käitleja valduses oleva põllumajandustoote laovaru, mille suurus saadakse, lahutades 2004. aasta 1. mail käitleja valduses oleva põllumajandustoote laovaru suurusest ülekandevaru suurus. Veel on haldusakti juustu Camembert, juustu Brie, magusate küpsiste ja džemmide osas põhjendatud sellega, et kuna AS Balbiino on tegutsenud nende toodete käitlemisega vähem kui neli aastat, „siis on tema ülekandevaru ja üleliigse laovaru suuruse arvutamisel lähtutud tegutsemisaja kohta deklareeritud asjakohastest andmetest“. Eeltooduga piirdub haldusakti kogu faktiline ja õiguslik põhjendus.

3. Vastustaja väiteil jäi vaidlustatud käskkiri kehtima nende põllumajandustoodete osas, mille ülekandevaru määrati ÜLTS § 6 lg-s 2 sätestatud metoodika kohaselt ja asjakohaste Euroopa Komisjoni määruste ning ÜLTS eesmärke arvestades. Kas see tegelikult nii oli, ei nähtu käskkirjast ega mitte ka selle muutmise käskkirjast - 03. novembri 2006. a käskkirjast nr 191. Pealegi jääb arusaamatuks, millist „ÜLTS § 6 lg-s 2 sätestatud metoodikat“ ja „tegutsemisaja kohta deklareeritud asjakohaseid andmeid“ vastustaja on silmas pidanud. ÜLTS § 6 lg 2 järgi, kui käitleja ei ole enne 2004. aastat sellel tegevusalal tegutsenud või on tegutsenud vähem kui neli aastat, peab ta tõendama, et 2004. aasta 1. mail tema valduses oleva põllumajandustoote laovaru suurus on vastavuses tema tavapäraselt toodetava, müüdava, muul viisil tasu eest või tasuta üleantava või soetatava põllumajandustoote laovaru suurusega. Tegemist ei ole iseseisva metoodikaga. Samas ei ole käskkirja motiveeritud ka sellega, et AS Balbiino ei ole tõendanud, et 2004. aasta 1. mail tema valduses oleva põllumajandustoote laovaru suurus on vastavuses tema tavapäraselt toodetava, müüdava, muul viisil tasu eest või tasuta üleantava või soetatava põllumajandustoote laovaru suurusega. Seetõttu on arutlused ÜLTS § 6 lg 2 kooskõlast Euroopa Komisjoni määrustega 1972/2003 ja 60/2004 asjakohatud. Seega ei ole käskkirjast võimalik aru saada ega kohtul ka kontrollida, kas tegemist on õiguspärase haldusaktiga. Ainult õigusnormidele viitamisega ei saa motiveerida tehtud arvutuste ja järelduste õigsust. ÜLTS § 1 lg 2 kohaselt selles seaduses ettenähtud menetlusele kohaldatakse nii MKS kui ka HMS sätteid ÜLTS-st tulenevate erisustega. Neist seadustest tulenevalt peab haldusakt olema motiveeritud, sh sisaldama ka arvutuste metoodikat. Ehkki vastustaja on esitanud väga põhjaliku ja pika selgituse selle kohta, miks tema hinnangul oli õiguspärane jätta käskkirja nimetatud punktid kehtima, ei saa nimetatu enam aastaid hiljem olla käsitatav kaevatud käskkirja motivatsioonina isegi siis, kui see põhjendus on sisuliselt õige. Kohus on seisukohal, et ainuüksi sel põhjusel tuleb käskkiri tühistada. Et tegemist on eelhaldusaktiga tulevase maksuteate suhtes, millega määratakse üleliigse laovaru tasu (ÜLTS § 14 lg 1 kohaselt laovaru tasu suuruse iga käitleja kohta arvutab Maksuja Tolliamet käesoleva seaduse § 10 lõikes 3 nimetatud haldusakti või järelevalve käigus tuvastatud andmete alusel, korrutades põllumajandustoote üleliigse laovaru suuruse selle põllumajandustoote laovaru tasu määraga), siis rikub kontrollimatutel alustel antud haldusakt kahtlemata AS Balbiino õigusi, kuna võib tekitada talle tulevikus põhjendamatut maksukoormust, nagu nähtus maksuhalduri kehtetuks tunnistatud haldusaktidest.

4. Ehkki Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. a otsus nr 3-3-1-33-06 on tehtud lähtudes eelkõige Euroopa Komisjoni määrusest nr 1972/2003/EÜ, on selle otsuse mõju

9 oluliselt laiem, mida tõendab otsuses märgitu, et „kolleegium käsitleb esmalt Euroopa Komisjoni vastavate määruste, eeskätt Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003/EÜ olemust ja tähendust Eesti õigusele ning sellega seoses Üleliigse laovaru tasu seaduse kehtestamise vajadust Eestis ja nimetatud seaduse vastuvõtmise ajastust“. ÜLTS § 1 lg 1 järgi sätestatakse selle seadusega 2004. aasta 1. mail käitleja valduses oleva põllumajandustoote üleliigse laovaru tasu maksmise alused ja menetluse kord, riikliku järelevalve teostamise alused ja ulatus ning vastutus käesoleva seaduse nõuete rikkumise eest. Seega on seadus ja selles toodud metoodika antud kõigi asjassepuutuvate Euroopa Komisjoni määruste realiseerimiseks. Eelviidatud Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006 otsusega haldusasjas nr 3-3-1-33- 06 rahuldati äriühingu kassatsioonkaebus, tühistati alamaastmete kohtute otsused, millega peeti põllumajandusministri vastavat haldusakti õiguspäraseks, ning jäeti vastuolu tõttu EL õigusega kohaldamata ÜLTS § 6 lg 1. Riigikohus leidis otsuse p-s 33, et kohaldada ei saa ka ÜLTS § 10 lg-t 1 ja § 7, sest need viitavad ÜLTS § 6 lg 1 alusel arvestatud ülekandevarule. /…/ ÜLTS § 7 sätestab, et üleliigne laovaru on 2004. aasta 1. mail käitleja valduses oleva põllumajandustoote laovaru, mille suurus saadakse, lahutades 2004. aasta 1. mail käitleja valduses oleva põllumajandustoote laovaru suurusest ülekandevaru suurus. Ülekandevaru suurus leitakse ÜLTS § 6 lg-s 1 kehtestatud kordaja 1,2 abil. Riigikohus sedastas, et seega toetus põllumajandusministri käskkiri õigusvastastele alustele. Kolleegium leidis, et kuivõrd üleliigne laovaru on arvestatud EL-i õigusega vastuolus olevale õigusnormile toetudes, siis ei ole selles asjas vajalik analüüsida, kas ÜLTS-t kohaldati õiguspäraselt. Ka käesoleval juhul kaevatud käskkiri viitas muu hulgas ÜLTS § 6 lg-le 1. Vastavalt HKMS §-le 71 üldkogu otsus seaduse tõlgendamisel ja kohaldamisel on kohustuslik Riigikohtu kolleegiumidele ja erikogudele, kuni üldkogu ei ole teinud teistsugust otsust. HKMS § 74 kohaselt Riigikohtu lahendi seisukohad seaduse tõlgendamisel ja kohaldamisel on asja uuesti läbivaatavale kohtule kohustuslikud. Halduskohus märgib, et antud juhul ei ole küll tegemist sama asja uuesti läbivaatamise ega ka Riigikohtu üldkogu otsusega, kuid pole kahtlust selles, et ülalviidatud halduskolleegiumi lahendis toodud seisukohad asjassepuutuva, käesolevaski asjas kohaldatud ja kohaldamisele kuuluva ÜLTS § 6 lg 1 tegelikust kohaldatavusest ja õiguspärasusest on alamaastme kohtutele samasisuliste asjade lahendamisel kohustuslikud. Et kohtu järeldus on õige kinnitab tegelikult põllumajandusministri enda viimane, 30.01.2007 kirjalik selgitus. Põllumajandusministeerium teavitas kohut, et 25. jaanuaril k.a võeti Riigikogus vastu ÜLTS muutmise seadus ja et seadusemuudatusega täiendati ÜLTS § 7 lg-ga 2, „mille kohaselt on juhul, kui see on vajalik Euroopa Komisjoni määruse 1972/2003/EÜ või Euroopa Komisjoni määruse 60/2004/EÜ eesmärgi saavutamiseks, käitleja põllumajandustoote kogu laovaru üleliigne laovaru.“ Ehkki lause on esitatud ilmselt mittetäielikult, kuna selle täpne mõte jääb ebaselgeks, viitab see selgelt metoodika täpsustamisele isikutele soodsamas suunas ja seda ka Euroopa Komisjoni määruse 60/2004/EÜ suhtes. Ka viitas vastustaja ÜLTS § 10 lg 2 muutmisele nii, et käitleja, kes on enda ülekandevaru ja üleliigse laovaru määramise otsuse kohtus vaidlustanud ja kelle suhtes ei olnud Riigikohtu otsuse tegemise ajaks (st 5. oktoobriks 2006. a) jõustunud kohtulahendit, ülekandevaru on võimalik suurendada ka 2004. aastale eelnenud aasta jooksul toimunud põllumajandustoote müügimahu kasvu tõttu. Samas kinnitas ta, et Põllumajandusministeerium vaatab uuesti läbi AS Balbiino 2004. aasta mais esitatud põllumajandustoote deklaratsiooni. Seadusemuudatus ei ole kohtu andmetel veel jõustunud. Määruse 60/2004 otse kohaldamine kohtu poolt ei annaks tulemusi, kuna käskkiri on motiveerimata, nagu eelpool tõdetud. Lähtudes eelviidatud asjaoludest on halduskohus seisukohal, et käesolevas asjas vaidlustatud põllumajandusministri 29. oktoobri 2004. a käskkiri nr 285 toetus samuti õigusvastastele

10 alustele ja kuulub tühistamisele ka sel põhjusel. Käskkirja tühistamine ei võta põllumajandusministrilt õigust ega võimalust määrata motiveeritult AS Balbiino üleliigne laovaru uuesti, juba õigetel alustel.

5. Lõpuks kohtukuludest. 28. novembri 2006 määruses, millega kohus lõpetas osaliselt käesolevas asjas menetluse, ei vaidlustanud vastustajad kaebaja arvamust, et lõpetatava menetluse kohtukulude osakaal on 90% kogu haldusasja kohtukuludest. Seega 10% kohtukuludest on seotud praeguseni jätkunud vaidlusega. Õigusabikulud kokku olid 83 918,65 krooni, seega 10% nimetatud summast on 8 391,90 krooni. Menetluse lõpetamise määruses on kohus juba arvestanud HKMS § 92 lg 10, § 93 lg 5 ja TsMS § 169 lg 3 sätetega ning vähendanud AS Balbiino kasuks väljamõistetavaid õigusabikulusid. Uusi asjaolusid, mis tingiksid taas väljamõistetavate õigusabikulude vähendamise, ei ole ilmnenud. Seega tuleb Põllumajandusministeeriumilt välja mõista kaebaja kasuks 8 391,90 krooni.

Hurma Kiviloo kohtunik