3-06-1974/10 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Määruse tegemise aeg ja koht

05. jaanuar 2007, Tallinn

Haldusasja number

3-06-1974

Haldusasi

A.

R. (R.)

kaebus

Kaitsepolitseiametilt

ja

Riigiprokuratuurilt ametist kõrvaldatud aja eest õiglase

hüvitise, mis koosneb ajavahemikul 01.06.2005 –

20.09.2006 saamata jäänud töötasust summas 142 838

krooni ja 65 senti, solidaarselt väljamõistmiseks.

Menetlustoiming

Kaebuse läbivaatamata jätmine

Resolutsioon

1. Jätta kaebus läbi vaatamata;

2. Saata kaebaja vastus vastustajale;

3. Saata määruse ärakiri menetlusosalistele.

Edasikaebamise kord

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule

Tallinna

Halduskohtu

kaudu

kolmekümne päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates

(HKMS § 471 lg 1 ja 3).

ASJAOLUD

1. 06.10.2006 esitas A. R. Tallinna Halduskohtule kaebuse Kaitsepolitseiametilt ja

Riigiprokuratuurilt ametist kõrvaldatud aja eest ajavahemikul 01.06.2005 – 20.09.2006

saamata jäänud töötasu 142 838 krooni ja 65 sendi solidaarselt väljamõistmiseks.

2. Kohus võttis kaebuse 23.10.2006 määrusega menetlusse, tunnistades vastustajateks

Kaitsepolitseiameti ja Riigiprokuratuuri.

KAITSEPOLITSEIAMETI SEISUKOHT

3. Kaitsepolitseiamet on seisukohal, et pole antud vaidluses kohane vastustaja esindaja.

Kohased vastustajad oleksid Riigiprokuratuur ja Justiitsministeerium. Kaitsepolitseiameti

seisukohad on järgmised.

4. HKMS § 14 lg 1 kohaselt on halduskohtumenetluses menetlusosalisteks pooled ja kohtu

poolt kaasatud isikud. Poolteks omakorda on sama paragrahvi teise lõike punktide kohaselt

kaebuse või protesti esitaja ning asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev

isik, kelle haldusakti või toimingu peale kaebus või protest on esitatud. HKMS § 12 lg 2 p 1

kohaselt teeb halduskohus eelmenetluses kindlaks, millise asutuse või ametniku või avalik-

õiguslikke haldusülesandeid täitva muu isiku haldusakti või toimingu peale kaebus või protest

on esitatud, saadab talle ning teistele menetlusosalistele kaebuse või protesti ärakirja. Seega

kuulub menetlusosaliste ringi väljaselgitamine kohtu pädevusse.

5. Haldusõiguses kehtib haldusorgani pädevuse ja tegevuse suhtes printsiip, mille kohaselt on

haldusorganile keelatud kõik, mis ei ole lubatud. Kooskõlas põhiseaduse §-ga 87 on

täidesaatva riigivõimu ülesandeks seaduste täitmine, teisisõnu saavad täidesaatva riigivõimu

asutused, s.h Kaitsepolitseiamet tegutseda vaid vastava seaduses sisalduva volitusnormi

olemasolul. Vastavalt haldusõiguse üldpõhimõtetele on haldusaktide andmise ning

haldustoimingute tegemise pädevus vaid asutustel, kes on selleks volitatud ning üksnes neile

antud pädevuse piires. Täidesaatva riigivõimu asutuse poolt antud haldusakt/tehtud

haldustoiming peab olema tagasiviidav seaduses sätestatud volitusalusele. Eeltoodud

põhimõtetest ning kaebusest ja sellele lisatud dokumentidest selgub, et kaebaja suhtes

kohaldati kriminaalmenetluse seadustiku (edaspidi KrMS) § 141 sätteid (KrMS jõustus

1.07.2004). KrMS § 141 lõige 1 sätestab, et kahtlustatav või süüdistatav kõrvaldatakse ametist

prokuratuuri taotlusel eeluurimiskohtuniku määruse või kohtumääruse alusel.

6. Kaitsepolitseiameti osalemisest vastustajana enne 01.07.2004 toimunud kohtuasjades

(kaebaja viide Tallinna Halduskohtu 16.11.04 haldusasjale 3-917/2004 ja Tallinna

Ringkonnakohtu haldusasjale nr 3-04-14) ei tulene Kaitsepolitseiameti kohustust osaleda

käesolevas asjas vastustajana, kuna varasemates kohtuasjades osalemise aluseks oli enne

01.07.2004 kehtinud kriminaalmenetluse koodeksi § 129 (süüdistatava kõrvaldamine

ametikohalt) põhimõte, mille kohaselt peab uurija ametiisikule süüdistuse esitamisel

otsustama, kas süüdistatav tuleb kõrvaldada uurimise ajaks ametikohalt. Ametikohalt

kõrvaldamine toimub uurija motiveeritud määrusega, mille sanktsioneerib prokurör.

Võrreldes enne 01.07.2004 kehtinud kriminaalmenetlusõigusega on kehtivasse KrMS-i sisse

viidud mitmeid olulisi prokuratuuri ja kohtu pädevust puudutavaid organisatsioonilisi ja

põhimõttelisi muudatusi. Tulenevalt KrMS §-st 30 juhib prokuratuur kohtueelset menetlust,

tagades selle seaduslikkuse ja tulemuslikkuse. Prokuratuuri volitusi kriminaalmenetluses

teostab prokuratuuri nimel prokurör sõltumatult, alludes ainult seadusele.

7. Eeluurimiskohtuniku ülesandeks on eelkõige kõikvõimalike põhiõiguste piiramisega seotud

küsimuste lahendamine nagu näiteks kohtumäärusega kahtlustatava või süüdistatava

kõrvaldamine ametist, aga ka muude talle seadusega pandud kohustuste täitmine. Seega on

oluliselt muutunud isiku ametikohalt kõrvaldamise aluseks olevate õiguslike otsuste

vormistamine ja nende vastuvõtmine. Kaebuse esitaja kõrvaldati ametist prokuratuuri

taotlusel kohtumääruse alusel. Seega on Kaitsepolitseiamet seisukohal, et antud haldusasjas

saavad vastustajad olla solidaarselt prokuratuur ja Justiitsministeerium (riigivastutuse seaduse

(edaspidi RVastS) § 17 lg 1 kohaselt esitatakse kohtu poolt tekitatud kahju hüvitamise taotlus

Justiitsministeeriumile). Nimelt on prokuratuur ja kohus käsitletavad avaliku võimu

kandjatena RVastS tähenduses. Käesoleval juhul on kaebuse esitajale võimalik kahju

tekitatud avaliku võimu kandjate poolt nendele antud volituste rakendamisel ja avalike

ülesannete täitmisel ning selle võimaliku kahju tekitajateks on olnud kriminaalmenetlust

juhtinud Põhja Ringkonnaprokuratuur oma ringkonnaprokuröri isikus, kes esitas taotluse

kõrvaldada kriminaalmenetluse ajaks ametist kahtlustatav (kaebaja isik) ning Tallinna

Linnakohus vastava eeluurimiskohtuniku isikus, kes võttis vastu kohtumääruse kahtlustatava

ametikohalt kõrvaldamise kohta.

RIIGIPROKURATUURI SEISUKOHT

8. Riigiprokuratuur ei tunnista kaebust ja leiab, et ta ei ole asjas õige vastustaja.

Riigiprokuratuuri seisukohad on järgmised.

9. Senine kohtupraktika kriminaalmenetluses ametist kõrvaldamise osas on rajanenud

praeguseks

kehtivuse

kaotanud

õigusnormidele.

Varasemad

kohtulahendid

ametist

kõrvaldamise aja eest makstava hüvitise väljamõistmiseks on tehtud juhtumite osas, kus

vastavalt varasemale kriminaalmenetlust reguleerivale normistikule on määruse isiku töölt

kõrvaldamiseks teinud täitevvõim (uurija poolt koostatud ja prokuratuuri sanktsioneeritud

määrus vastavalt varem kehtinud KrMK § 129). Sellises olukorras oli põhjendatud käsitleda

kahju tekitajana ja seega ka halduskohtumenetluses vastustajana prokuratuuri, kuna võis

asuda seisukohale, et kahju tekitamine oli seoses prokuröri menetlusotsusega.

10. Alates 2004. aastast kehtiva KrMS § 141 kohaselt teeb vastava otsuse määruse vormis

eeluurimiskohtunik. Seega peab Riigiprokuratuur kujunenud olukorras küsitavaks kaebaja

väidet, nagu oleks tema ametist kõrvaldamisel, mis toimus KrMS § 141 sätestatud alustel ja

korras, vastustajaks prokuratuur. Ka kohtulahendid, millele kaebaja oma kaebuses viitab,

käsitlevad ajavahemikku, mil ametist kõrvaldamine ei olnud seotud kohtu vastava otsusega, st

ei olnud tehtud mitte sõltumatu õigustmõistva organi poolt vaid täitevvõimu organite otsuse

alusel. Riigiprokuratuuri hinnangul on praeguseks õiguslik olukord oluliselt muutunud ning

varasemale praktikale tuginedes ei ole muutunud õiguslikus olukorras põhjust samalaadselt

käsitleda prokuratuuri organina, kelle otsuse tagajärjel on isikule tekkinud kahju, kuna ta on

olnud kriminaalmenetlusega seoses ametist kõrvaldatud.

KAEBAJA TÄIENDAVAD SEISUKOHAD

11. Kaebaja täpsustas 07.12.2006 taotlust, nõudes Kaitsepolitseiametilt ja Riigiprokuratuurilt

ametist kõrvaldatud aja eest õiglase hüvitise, mis koosneb ajavahemikul 01.06.2005 –

20.09.2006 saamata jäänud töötasust summas 142 838 krooni ja 65 senti, solidaarselt

väljamõistmist.

12. Kohus küsis kaebajalt 08.12.2006 määrusega tulenevalt Kaitsepolitseiameti ja

Riigiprokuratuuri vastustest täiendavaid seisukohti. Kaebaja täiendavad seisukohad olid

järgmised.

13. Kaebaja leiab, et õiguslik olukord ei ole sedavõrd palju muutunud, et oleks muutunud

põhiseaduse § 10 mõte, mis sätestab, et II peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused

ei välista muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on

sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi

põhimõtetele.

14. Põhiseaduse § 10 kohta käiva kommentaari punkti 2.4.1. kohaselt ei tohi õigusriigis

riigivõim käituda üksikisikuga oma suva järgi. Üksikisikul on põhiseadusega tagatud

piiramatu vabaduse sfäär (§ 19 lg 1). Riigivõim tohib seda kitsendada üksnes siis, kui ta

suudab oma rakendatavat abinõud õigustada. Riigivõimu abinõu on õigustatud, kui ta on

demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega moonuta piiratava õiguse olemust ehk on

proportsionaalne (§ 11 lause 2). Samuti sätestab PS § 14, et õiguste ja vabaduste tagamine on

seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus.

15. Vastustajate väidetest hoolimata rõhutab kaebaja kaebuses esitatud varasema

kohtupraktika (halduskolleegiumi 17.04.2001 otsus haldusasjas nr 3-3-1-10-01) mõtet. Ka

juhtudel, kui ametikohalt kõrvaldamine toimus küll kooskõlas seadusega, kuid isik

mõistetakse hiljem õigeks või kriminaalasja menetlus tema suhtes lõpetatakse, peab isikul

olema võimalus saada riigilt õiglast hüvitist. Sellisel juhul on isik kahju kandnud

kriminaalasjas tõe väljaselgitamise huvides, seega avalikes huvides. Seadusandja peab ette

nägema sellise kahju hüvitamise alused ja korra, nagu ta on seda teinud nt

kriminaalmenetluses alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamiseks. Käesoleval

ajal ei ole sellise hüvitise maksmine seadusega reguleeritud, kuid riigi tegevusetus ei saa

välistada riigi kohustust üksikisiku ees. Seega võib niisugustel juhtudel nõuda hüvitist õiguse

üldpõhimõttele tuginedes ka siis, kui seaduses vastav erinorm puudub.

16. KrMS § 141 lg 1 sätestab, et kahtlustatav või süüdistatav kõrvaldatakse ametist

prokuratuuri taotlusel eeluurimiskohtuniku määruse või kohtumääruse alusel ning

teenistussuhte peatamise lõpetamise käskkirja aluseks on Põhja Ringkonnaprokuratuuri

ringkonnaprokuröri määrus.

17. Eelpool toodule tuginedes jääb kaebaja oma kaebuse juurde.

KOHTU PÕHJENDUSED

18. Haldusasi jagati lahendamiseks Tallinna Halduskohtu kohtunikule Kadriann Ikkonenile.

19. Kohus, analüüsinud haldusasjas esitatud seisukohti, leiab, et kaebus tuleb jätta läbi

vaatamata kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmise tõttu. Kohtu põhjendused on

järgmised.

20. Vastustaja

20.1. HKMS § 12 lg 2 p 1 kohaselt teeb halduskohus eelmenetluses kindlaks, millise asutuse

või ametniku või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva muu isiku haldusakti või

toimingu peale kaebus või protest on esitatud, saadab talle ning teistele menetlusosalistele

kaebuse või protesti ärakirja.

20.2. RVastS § 12 lg 1 kohaselt on kahju kannatanud isikule avalik-õiguslikus suhtes

tekkinud kahju kohustatud hüvitama avaliku võimu kandja, kelle tegevusega kahju tekitati.

Avaliku võimu kandjana saab vaadelda riiki, kohalikku omavalitsust, avalik-õiguslikku

juriidilist isikut jne ning avaliku võimu kandja mõistet tuleb eristada haldusorgani mõistest.

RVastS § 12 lg 1 paneb vastutuse tekkinud kahju eest avaliku võimu kandjale tervikuna, mitte

aga konkreetsele haldusorganile, mille või kelle tegevusega kahju konkreetselt tekitati. Juhul

kui kaebuses kirjeldatud kahju tekkimine leiab tõendamist ning juhul kui selline kahju

seadusest tulenevalt hüvitamisele kuulub, saab avaliku võimu kandjaks, kellel kirjeldatud

kahju hüvitamise kohustus lasuda, olla riik.

20.3. HKMS § 14 lg 2 punktide 1 ja 2 kohaselt on halduskohtumenetluses poolteks kaebuse

või protesti esitaja ning asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu

isik, kelle haldusakti või toimingu peale kaebus või protest on esitatud. See tähendab, et

halduskohtumenetluses saab vastustajaks olla haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lõike

1 mõttes. Teisisõnu ei näe HKMS ette võimalust, et vastustajaks võiks olla Eesti Vabariik või

riik avaliku võimu kandjana üldiselt, vaid kohtumenetluses tuleb nõuded suunata

konkreetse(te) haldusorgani(te) vastu. Seda lähenemist toetab ka riigivastutuse seadus, mille

§ 17 lõike 1 kohaselt esitatakse taotlus kahju hüvitamiseks kahju tekitanud haldusorganile.

20.4. Kohtumenetluse kaudu kahju hüvitamise nõudmisel peaks seega vastustajaks olema

seesama haldusorgan (need haldusorganid), kelle vastu tuleks sarnane nõue esitada

kohtuvälises menetluses. Olukorras, kus väidetav kahju on tekkinud kas mitme haldusorgani

tegevuse või tegevusetuse tulemusena, tuleks halduskohtumenetluses vastustajatena kaasata

kõik haldusorganid, kelle haldusaktid või toimingud võisid kaebuses kirjeldatud kahju

tekitada. Kuna väidetav kahju tekkis eeluurimiskohtuniku määrusest, on üheks vastustajaks

kindlasti Justiitsministeerium. Kahju tekkimise ja selle asjaolude väljaselgitamisel omab

kohtust enam vajalikku faktilist informatsiooni Riigiprokuratuur, mistõttu oleks otstarbekaim

kaasata vastustajana menetlusse ka Riigiprokuratuur, kes saaks anda selgitusi kahju tekkimise

asjaolude kohta. Kohus rõhutab, et kahju hüvitajaks on riik, mitte haldusorgan, seega seisneb

kohtumenetluses vastustajate roll eelkõige kohtulahendi tegemiseks vajaliku informatsiooni

andmises. Kaebaja ei ole esitanud väiteid, mis välistaksid kahjunõude esitamise

Justiitsministeeriumi vastu.

21. Kohustuslik kohtueelne menetlus

21.1. Asja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamisel kontrollib kohus HKMS § 11 lg 1 p 2

kohaselt, kas kaebus kuulub halduskohtu pädevusse. Vastavalt HKMS § 3 lõikele 1 on

halduskohtu pädevuses:

1) avalik-õiguslike vaidluste lahendamine;

2) seadusega sätestatud juhtude haldustoiminguks loa andmine;

3) seadusega halduskohtu pädevusse antud muude asjade lahendamine.

HKMS § 3 lõike 2 kohaselt ei kuulu halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste

lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra.

21.2. Kaebaja on esitanud halduskohtusse kaebuse kohtulahendist põhjustatud varalise kahju

hüvitamiseks. Kohus leiab, et RVastS näeb ette kohtu tekitatud kahju hüvitamiseks

kohustusliku kohtueelse menetluse. Vastavalt RVastS § 17 lõike 1 lausele 1 võib esitada

avaliku võimu kandja tekitatud õigusvastase kahju hüvitamiseks taotluse haldusorganile või

kaebuse halduskohtule. Erikorra näeb ette RVastS § 17 lõike 1 lause 2, mis sätestab: taotlus

kohtu poolt tekitatud kahju hüvitamiseks esitatakse Justiitsministeeriumile. Kui seadusandja

oleks pidanud kohtu tekitatud kahju osas silmas kannatanule nõude adressaadi osas

valikuvõimaluse andmist, puuduks RVastS § 17 lõike 1 lausel 2 mõte (kuna valikuvõimaluse

muude nõuete osas annab sama lõike esimene lause). RVastS § 18 lõike 1 kohaselt peab

haldusorgan (kohtu tekitatud kahju nõude puhul Justiitsministeerium) lahendama taotluse

kahe kuu jooksul selle nõuetekohaselt esitamisest arvates. Lõike 2 kohaselt kui haldusorgan

jätab hüvitamise taotluse rahuldamata või tähtaegselt lahendamata või kui kannatanu ei nõustu

hüvitise suuruse või viisiga, võib kannatanu 30 päeva jooksul esitada halduskohtule kaebuse

hüvitise väljamõistmiseks. RVastS § 17 lõike 1 lausest 2 ja §-st 18 tuleneb nende koostoimes,

et kui isik leiab, et kohus on oma tegevuses tekitanud talle kahju, tuleb tal esitada kahju

hüvitamiseks taotlus Justiitsministeeriumile ja kui isik ei nõustu Justiitsministeeriumi tehtud

otsusega, on isikul võimalus see otsus vaidlustada halduskohtus.

21.3. Kokkuvõtlikult ei ole kaebaja pidanud kinni taotluse eelnevaks kohtuväliseks

lahendamiseks seadusega sätestatud kohustuslikust korrast. Ka juhul, kui lisaks

Justiitsministeeriumile lugeda teiseks vastustajaks Riigiprokuratuuri, on vaja kaebajal läbida

esmalt RVastS § 17 lõike 1 lauses 2 sätestatud kohtueelne menetlus.

21.4. Vastavalt HKMS § 23 lõike 1 punktile 1 jätab halduskohus kaebuse määrusega läbi

vaatamata juhul, kui kaebuse või protesti esitaja ei ole kinni pidanud seda liiki asjade

eelnevaks kohtuväliseks lahendamiseks seadusega sätestatud kohustuslikust korrast ja selle

korra rakendamise võimalust ei ole minetatud. Kuna RVastS § 17 lõike 3 kohaselt on nõude

aegumistähtaeg kolm aastat arvates päevast, mil kannatanu kahjust või selle põhjustanud

isikust teada sai või pidi teada saama, saab kaebaja takistusteta pöörduda kahju hüvitamise

nõudega Justiitsministri poole.

22. Vastavalt HKMS § 23 lõikele 5 loetakse kaebuse läbi vaatamata jätmise korral, et kaebust

ei ole kohtu menetluses olnud ja kaebuse esitaja võib sama kaebusega uuesti halduskohtu

poole pöörduda.

23. HKMS § 84 lg 4 p 3 kohaselt tagastatakse tasutud riigilõiv kaebuse esitajale, kui kohus

jätab kaebuse läbi vaatamata. Vabariigi Valitsuse 11.04.2001 määruse nr 140 „Riigilõivu

sularahas vastuvõtmise, tasumise kontrollimise ja tagastamise kord“ § 10 kohaselt on

riigilõivu tasunud isikul õigus esitada taotlus riigilõivu tagastamiseks riigilõivu võtnud

asutusele kahe aasta jooksul riigilõivu tasumise päevale järgneva aasta 1. jaanuarist arvates.

Paragrahvi 12 kohaselt teeb riigilõivu võtja otsuse ja tagastab riigilõivu 30 kalendripäeva

jooksul taotluse saamise päevast arvates. Seega on kaebuse esitajal õigus esitada Tallinna

Halduskohtule taotlus käesolevas haldusasjas tasutud riigilõivu tagasi saamiseks.

Kadriann Ikkonen

kohtunik