3-06-728/7 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Viive Ligi, liikmed Lauri Madise ja Lilianne Aasma Otsuse tegemise aeg ja koht 5.september 2006, Tallinn Haldusasja number 3-06-728 Haldusasi Kaebus Kuusalu Vallavalitsuse 16.03.2006 korralduse nr 241 tühistamiseks ning Kuusalu Vallavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks järelevalvemenetluse lõpuleviimiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 13.06.2006 otsus nr 3-06-728 Menetluse alus ringkonnakohtus

A. P.e apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja A. P., esindaja M. T. Vastustaja Kuusalu Vallavalitsus

RESOLUTSIOON

Muuta Tallinna Halduskohtu 13.06.2006 otsuse põhjendusi, jättes A. P.e kaebuse rahuldamata ringkonnakohtu otsuse põhjendustel. Muus osas jätta kohtuotsus muutmata.

Jätta A. P.e apellatsioonkaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Käesoleva otsuse peale võib esitada Riigikohtule kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul arvates otsuse kättesaamisest. Kassatsioonkaebus peab olema jõudnud Riigikohtusse hiljemalt tähtaja viimasel päeval.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

15.03.2005 korraldas Loksa Vallavalitsus suulise enampakkumise * talu elamule Viinistu külas alghinnaga 250 000 krooni. Enampakkumise tingimusteks oli muu hulgas osavõtumaksu 300 krooni ja tagatisraha 25 000 krooni tasumine. Oksjonist võtsid osa OÜ *, AS *, AS *, A. P., E. M. ja S. S.. Ainsa pakkumise tegi A. P. summas 250 000 krooni. Loksa Vallavalitsuse 18.03.2005 korraldusega nr 65 jäeti kinnitamata enampakkumise tulemused põhjusel, et oksjonikomisjoni liikmete seletuste kohaselt on tekkinud * talu pakkumise osas kahtlus, et enne enampakkumist ja enampakkumise käigus on toimunud osavõtjatevaheline kokkulepe, mis on mõjutanud enampakkumise käiku. Loksa Vallavolikogu 25.01.1996 määrusega nr 1 kinnitatud ja 04.06.1999 määrusega nr 11 muudetud “Loksa valla munitsipaalomandi valdamise, kasutamise ja käsutamise eeskirja” § 40 lg 3 p 3 kohaselt võib jätta enampakkumise tulemused kinnitamata, kui osavõtjate vahelised kokkulepped on mõjutanud enampakkumise käiku. Vallavalitsus algatas

3-06-728

2(6) enampakkumise käigu kohta järelevalvemenetluse ja edastas * talu enampakkumise materjalid Põhja Politseiprefektuurile juurdluse läbiviimiseks.

A. P. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Loksa Vallavalitsuse 18.03.2005 korralduse nr 65 tühistamist osas, millega jäeti kinnitamata enampakkumise tulemused ning Loksa Vallavalitsuse kohustamist enampakkumise tulemuste kinnitamiseks. Tallinna Halduskohtu 27.12.2005 otsusega haldusasjas nr 3-433/2005 jäeti A. P. kaebus rahuldamata. Viidatud otsuses kohus leidis, et kuna vallavalitsusel tekkis kahtlus, et * talu elamu enampakkumise osas võisid osavõtjate vahelised kokkulepped mõjutada enampakkumise käiku, on korralduses õigesti otsustatud enne * talu enampakkumise tulemuste kinnitamist asjaolusid selgitada.

Uurimispõhimõttest tulenevalt peab asjas õiglase otsuse tegemiseks vallavalitsus välja selgitama kõik menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud. Enampakkumise tulemuste kinnitamise küsimuse lõplikuks lahendamiseks ei piisa ainult oksjonikomisjoni liikmete seletustest. Enne lõpliku otsuse tegemist tuleb vastustajal kõik olulised asjaolud välja selgitada, vajadusel koguda tõendeid omal algatusel. 23.01.2006 saabus Kuusalu Vallavalitsusse (Loksa Vallavalitsuse õigusjärglane) A.P. avaldus, milles taotleti * talu enampakkumise järelevalvemenetluse läbiviimist vastavalt Tallinna Halduskohtu otsusele ning otsuse vastuvõtmisest ühe kuu jooksul * talu enampakkumise tulemuste kinnitamist.

Kuusalu Vallavalitsuse 02.02.2006 korraldusega nr 79 otsustati läbi viia haldusmenetlus, mille käigus teha kindlaks, kas enampakkumisest osavõtnud isikute vahel sõlmiti kokkuleppeid ja kas need mõjutasid enampakkumise käiku. Korralduses nähti ette, keda tuleb menetlusse tunnistajana kaasata, neile esitatavad küsimused ning küsimuse arutamine vallavalitsuse istungil hiljemalt 01.03.2006. Kuusalu Vallavalitsus palus A.P. esitada hiljemalt 16.02.2006 asja kohta kirjalikult omapoolsed vastuväited ja arvamus. Samal kuupäeval saatis vallavalitsus kirjad ka tunnistajana menetlusse kaasamise kohta V.R., OÜ–le *, E.M., S.S. ja I.T. (AS *), kellel paluti esitada 16.02.2006 vastused neile kirjas esitatud küsimustele.

Kuusalu Vallavalitsuse 23.02.2006 korralduses nr 168 on analüüsitud menetlusse kaasatud isikutelt saadud vastuseid esitatud küsimustele ning jõutud järeldusele vastuoludest * talu enampakkumisel osalenud isikute ja komisjoni liikmete antud ütlustes. Korraldusega nähti ette kaasata teised oksjonil viibinud isikud haldusmenetlusse ning võtta neilt kirjalikud seletused. Sama korraldusega pikendati haldusmenetluse tähtaega kuni 01.04.2006. 09.03.2006 saadeti tunnistajana kaasamise teade ja küsimused I. K., paludes vastust hiljemalt 10.03.2006.

Kuusalu Vallavalitsuse 16.03.2006 korraldusega nr 241 lõpetati Viinistu külas asuva * talu elamu müügi protsess ning sellest tulenevalt ka A. P.e avalduse alusel algatatud haldusmenetlus. Põhjendusena on korralduses märgitud, et * talu kui vallasasja võõrandamine ei ole seaduse alusel võimalik. Korralduses on tehtud viide asjaõigusseaduse rakendamise seaduse (AÕS RakS) § 13 lg 6, mille kohaselt võis vallasasjana ehitist võõrandada kuni 01.03.2006. Korralduse punktiga 2 kohustati vallavalitsuse raamatupidamist tagastama A.P. tema poolt Loksa Vallavalitsuse arvele tasutud 25 000 krooni tagatismaksu ja 300 krooni osavõtumaksu.

A.P. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Kuusalu Vallavalitsuse 16.03.2006 korralduse nr 241 tühistamiseks ning Kuusalu Vallavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks järelevalvemenetluse lõpuleviimiseks * talu enampakkumise küsimuses. Kuusalu Vallavalitsus ei ole lõpule viinud järelevalvemenetlust * talu enampakkumise küsimuses. Vallavalitsuse 16.03.2006 korralduses nr 241 puudub põhjendus, mistõttu haldusakt on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 ja lg 2 sätestatut rikkuv. Korralduse viide AÕS RakS §

13 lg 6, mille kohaselt võis vallasasja võõrandada kuni 01.03.2006, ei ole asjassepuutuv. Kaebajal kui * talu enampakkumisest osavõtjal, võitjal ja järelevalvemenetluse algatajal on põhjendatud huvi selgitada välja järelevalvemenetluse tulemused * talu enampakkumise küsimuses ja need teada saada. Haldusorganil oli kohustus järelevalvemenetlus lõpule viia. Kaebuse esitajal on

3-06-728

3(6) õiguskindluse põhimõttest lähtuv õiguspärane ootus järelevalvemenetluse tulemuste kindlakstegemise suhtes.

Tallinna Halduskohtu 13.06.2006 otsusega haldusasjas nr 3-06-728 jäeti kaebus rahuldamata järgmiste põhjendustega. Kaebuse eesmärgiks on järelevalvemenetluse lõpule viimine. Kuusalu Vallavalitsuse korraldus, millega lõpetati järelevalvemenetlus, ei ole haldusakt vaid toiming ning selle tühistamine ei ole võimalik. Toimingu õigusvastasuse tuvastamine on hõlmatud kohustamiskaebusega järelevalvemenetluse lõpule viimiseks. Toimingu iseseisvaks vaidlustamiseks peab kaebajal olema põhjendatud huvi. A.P. puudub selline põhjendatud huvi HKMS § 7 lg 1 mõttes. Põhjendatud huviks ei saa olla kaebuses toodud kahju hüvitamise nõude esitamine, sest asja materjalidest ei nähtu kaebajale kahju tekitamine. Kui kaebajale on tekitatud kahju ostu-müügilepingu sõlmimata jätmisega, siis see kahju ei saa olla seotud järelevalvemenetluse lõpetamisega pärast seda, kui seadus ostu-müügilepingu sõlmimist enam ei võimaldanud. Seega puudub seos vaidlustatud korralduse ja väidetava kahju vahel. Kuna * talu kui vallasasja ostu-müügilepingut ei ole võimalik sõlmida sõltumata järelevalvemenetluse lõpule viimisest, puudub kaebajal õiguskaitsevajadus. Kui kaebaja soovis vaidlustada viivitust järelevalvemenetluse läbiviimisel, tulnuks tal vaidlustada Kuusalu Vallavalitsuse 02.02.2006 korraldus nr 79, milles nähti ette asja arutamine vallavalitsuse istungil hiljemalt 01.03.2006. Vaidlustatud korraldusega on tehtud kaks otsustust: lõpetati * talu müügiprotsess ja lõpetati järelevalvemenetlus. Vaidlustatud on see osa korraldusest, millega otsustati järelevalvemenetluse lõpetamine. * talu müügiprotsessi lõpetamist kaebaja ei vaidlusta ning järelikult on põhjendamatu korralduse nr 241 täies ulatuses tühistamise nõue. Kohus ei tuvastanud asjaolusid, mille puhul järelevalvemenetluse lõpuleviimine sõltumatuna * talu elamu enampakkumise müügiprotsessist omaks kaebaja jaoks reaalset tähendust väidetavalt rikutud õiguste kaitsel. Vallavalitsus oli õigustatud lõpetama järelevalvemenetluse, kuna seda eesmärki, milleks järelevalvemenetlust läbi viidi, saavutada enam võimalik ei olnud.

PROTSESSIOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

Apellatsioonkaebuses palub A. P. Tallinna Halduskohtu 13.06.2006 otsus tühistada ja esitatud kaebus rahuldada. Kaebaja põhjendatud huviks on kahju hüvitamine. Kui järelevalvemenetluses tehakse kindlaks osavõtjatevaheliste kokkulepete puudumine enampakkumise menetluses, oleks kaebajal kui enampakkumise võitjal õigus nõuda * talu ostu-müügilepingu sõlmimist või selle võimatuse korral kahju hüvitamist. Seepärast on kaebajal põhjendatud huvi enampakkumise tulemuste kindlaks tegemiseks. Kaebuse esitaja ei esitanud kaebuses kahju hüvitamise nõuet ning seetõttu ka kahju suurust kinnitavaid tõendeid. Kahju ei seisne üksnes tasutud tagatisrahas või osavõtumaksus, mille vallavalitsus on lubanud tagastada. Halduskohtul puudub õigus tuvastamisnõude läbivaatamisel anda hinnangut kahju hüvitamise nõude põhjendatusele (Riigikohtu halduskolleegiumi 18.03.2002 otsus haldusasjas nr 3-3-1-11-02). Kahju suurus sõltub järelevalvemenetluse tulemuste kindlaks tegemisest. Enampakkumise tulemuste kinnitamise küsimuse lõplikuks lahendamiseks tuleb lõpule viia järelevalvemenetlus. HKMS § 6 lg 2 p 2 kohaselt võib kaebaja nõuda järelevalvemenetluse lõpule viimist, sest kaebaja taotles menetluse läbiviimist ning vallavalitsus alustas menetlust kaebaja taotluse alusel. Kaebajal oli olukorras, kus järelevalvemenetlus oli osaliselt läbi viidud, põhjendatud ootus järelevalvemenetluse lõpetamise suhtes.

3-06-728

4(6) Kohtu seisukoht, et kaebaja oleks pidanud vaidlustama vallavalitsuse 02.02.2006 korralduse, ei ole asjassepuutuv ega anna alust kaebuse rahuldamata jätmiseks. Menetluse alustamine enampakkumise tulemuste väljaselgitamiseks ei rikkunud kuidagi kaebaja õigusi. Tulenevalt Riigikohtu seisukohast (haldusasjad nr 3-3-1-8-02 ja 3-3-1-38-03) saab haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormi rikkumisi vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga nagu kaebaja tegigi.

Kuusalu Vallavalitsuse vastuses palutakse apellatsioonkaebus jätta rahuldamata. Vastustaja nõustub kohtuga, et kaebajal puudub põhjendatud huvi kaebuse esitamiseks seoses võimaliku kahjuga. Kaebaja ei ole näidanud, milles tema kahju võiks seisneda. Haldusorgan toimis järelevalvemenetlust lõpetades HMS § 5 lg 2 kohaselt, olles eesmärgipärane, efektiivne ja ratsionaalne ning vältides üleliigset ebameeldivust kaasatud isikutele. Järelevalvemenetluse käigus selle väljaselgitamine, kas * talu elamu enampakkumise tulemus oli mõjutatud või mitte, ei anna situatsioonis, kus vallasasja võõrandamistehingut ei ole võimalik seaduse alusel läbi viia, eesmärgipärast tulemust.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

Kaebusest nähtuvalt soovib kaebaja saavutada ostu-müügilepingu sõlmimist enampakkumise tulemuste põhjal või selle võimatuse korral kahju hüvitamist.

Vallavalitsus jättis 18.03.2005 korraldusega nr 65 enampakkumise tulemused kinnitamata. Selleks, et kaebajal oleks ostu-müügilepingu sõlmimiseks kohustamise nõue, on vajalik vallavalitsuse nõustumus kaebaja pakkumisega (VÕS § 10 lg 1). Kuna enampakkumise tingimustes oli ette nähtud enampakkumise tulemuste kinnitamine vallavalitsuse poolt, pidi nõustumuse andmine toimuma vallavalitsuse vastava otsuse avaldamisega (VÕS § 10 lg 4). Seega peab kaebaja saavutama, et vallavalitsus kinnitaks enampakkumise tulemused. Kohasteks nõueteks oleksid sellisel juhul vallavalitsuse kohustamine enampakkumise tulemuste kinnitamiseks koos korralduse nr 65 tühistamise nõudega. Kohustamisnõue ja korralduse nr 65 tühistamise nõue on jäetud kohtu poolt rahuldamata ning kohtuotsus on jõustunud.

Nagu eelpool viidatud, peaks kaebaja oma eesmärgi saavutamiseks taotlema vallavalitsuse korralduse nr 65 tühistamist ning enampakkumise tulemuste kinnitamist. Vaatamata sellele, et kaebaja pole sellesisulise kaebusega kohtus edu saavutanud, võib ta vastava taotluse igal ajal KOKS § 33 lg 1 alusel vallavalitsusele esitada.

Kaebaja esitas vallavalitsusele taotluse haldusakti vastuvõtmiseks enampakkumise tulemuste kinnitamiseks ning palus läbi viia järelevalvemenetluse * talu enampakkumise menetluse suhtes, mille käigus lisaks komisjoniliikmete seletustele antaks ka teistele menetlusosalistele võimalus seletuste andmiseks. Kui kaebaja taotlust vallavalitsusele järelevalvemenetluse läbiviimiseks tõlgendada eesmärgipäraselt, võib seda käsitleda korralduse nr 65 tühistamise ja haldusmenetluse uuendamise taotlusena. Sellisel juhul peaks käesolevat kaebust käsitlema kui KOKS § 33 lg 1 kohase taotluse läbivaatamiseks kohustamise nõuet. Kohustamisnõude rahuldamise eelduseks on taotluse läbivaatamata jätmine vallavalitsuse poolt, seega tuleb järgnevalt kontrollida, kas vallavalitsus on kaebaja taotluse läbi vaadanud.

KOKS § 33 lg 1 kohaselt on igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusevastaselt kitsendatud tema õigusi. Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et KOKS § 33 lg

1 tuleb käsitleda erinormina HMS-st tuleneva haldusakti kehtetuks tunnistamise taotlemise üldise regulatsiooni suhtes ning sellise taotluse peab kohalik omavalitsusorgan igal juhul läbi vaatama (vt

3-06-728

5(6) Riigikohtu halduskolleegiumi 10.11.2004 otsus nr 3-3-1-36-04). Küsimus, kas varasem haldusakt, s.t Loksa Vallavalitsuse korraldus nr 65 kehtetuks tunnistada või mitte, tuli lahendada kehtetuks tunnistamist reguleerivate sätete kohaselt, s.t HMS §-de 64-67 alusel. Vallavalitsus uuendas haldusmenetluse kaebaja taotluse lahendamiseks ja võttis 16.03.2006 vastu korralduse nr 241 menetluse lõpetamise kohta.

Vallavalitsus ei ole korralduses nr 241 võtnud seisukohta, kas korraldus nr 65 on õiguspärane või mitte ega otsustanud sõnaselgelt selle kehtivuse üle. Korralduse sõnastus - korraldusest nähtuvalt on lõpetatud * talu elamu müügiprotsess – annab aluse tõlgendada korraldust varasema korralduse kehtetuks tunnistamisest keeldumisena. Seega on vallavalitsus haldusmenetluse kaebaja taotluse lahendamiseks lõpule viinud ning järgnevalt tuleb kontrollida, kas see on toimunud õiguspäraselt.

HMS § 43 lg 2 kohaselt, kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. Kuna tegemist on kaebaja suhtes soodustava haldusakti andmisest keelduva haldusaktiga, peab see olema motiveeritud (HMS § 56 lg 1). Kaebaja leiab, et korralduses puudub põhjendus ning korralduse õiguslikuks aluseks ei saa olla AÕS RakS § 13 lg 6, vallavalitsus oleks igal juhul pidanud andma vastuse küsimusele, kas enampakkumise menetluses sõlmiti enampakkumise tulemust mõjutavaid kokkuleppeid. Vallavalitsuse arvates kaalus käesoleval juhul haldusmenetluse läbiviimine ökonoomselt, efektiivselt ja eesmärgipäraselt üles kaebaja soovi saada vastust kõigile menetluse algul püstitatud küsimustele.

Ringkonnakohtu hinnangul on korraldus nr 241 õiguspärane (HMS § 54). Haldusmenetlus kaebaja taotluse lahendamiseks oli 16.märtsiks 2006 jõudnud faasi, kus oli võetud seletused osadelt enampakkumisel osalenud isikutelt, osa isikuid (K. K., V. R.) ei olnud kättesaadavad. Olemasolevad seletused olid vastuolulised (vt vallavalitsuse 23.02.2006 korraldus nr 168, toimiku lk 64) ning vallavalitsus otsustas menetlust pikendada, et võtta seletused samal päeval teise objekti enampakkumisel osalenud isikutelt. Ühe sellise seletuse sai vallavalitsus 09.03.2006, seletus oli üldsõnaline, kuid viitas võimalikele kokkulepetele * talu osas. Ilmselt oleks vallavalitsus pidanud koguma veel seletused isikutelt, kes ei olnud kättesaadavad veebruaris, ning täpsustama 09.03.2006 esitatud seletust. Seetõttu oleks tulnud menetlust jätkata, samas välistas rakendunud seadusesäte võimaluse * talu elamu ostupakkumisele nõustumuse andmiseks.

Kaebajal puudub õigus nõuda, et vallavalitsus varasema haldusakti õiguspärasust hindaks. Uuendatud haldusmenetluse eesmärgiks oli kontrollida, kas esinevad faktilised ja õiguslikud alused enampakkumise tulemuste kinnitamiseks või mitte. Kuna vallavalitsus oli teinud kindlaks asjaolu, mis välistas enampakkumise tulemuste kinnitamise osas teistsuguse otsuse tegemise kui korralduses nr 65, oli korralduse kehtetuks tunnistamisest keeldumine kõiki kaebaja väiteid kontrollimata kooskõlas haldusmenetluse efektiivsuse ja eesmärgipärasuse põhimõttega. Menetluse jätkamine oleks olnud kulukas ning lisaks põhjustanud ebameeldivusi isikutele, keda tuli täiendavalt küsitleda ning poleks olnud kooskõlas menetluse eesmärgiga. Varasema haldusakti õiguspärasusele või õigusvastasusele oleks tulnud hinnang anda juhul, kui vallavalitsus oleks menetluse tulemusena jõudnud arusaamisele, et on võimalik enampakkumise tulemuste kinnitamine. Sellisel juhul oleks vallavalitsus pidanud kontrollima varasema haldusakti kehtetuks tunnistamise lubatavust HMS § 64

– 67 alusel. Käesoleval juhul vallavalitsusel selleks vajadus ja kohustus puudus. Korralduses on toodud faktiline alus – elamu kui vallasvara võõrandamine pole enam võimalik ja viide õigusnormile AÕS RakS § 13 lg-le 6.

Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja väitega, et vallavalitsus on menetluse läbiviimisel põhjendamatult viivitanud. Haldusmenetlus algas taotluse esitamisega 19.01.2006, kirjad seletuste saamiseks saadeti välja 06.02.2006, vastused saadi osaliselt 16.02.2006, menetlustähtaega pikendati 23.02.2006 ning menetlus lõppes 16.03.2006. Arvestades kaebaja menetluse uuendamise taotluse

3-06-728

6(6) esitamist 19.01.2006, vajadust võtta seletused paljudelt isikutelt ning lahendamisele kuuluva küsimuse keerukust, olnuks ebareaalne menetlusega lõpule jõudmine enne 02.03.2006, millisest kuupäevast alates AÕS RakS § 13 lg 6 enampakkumise objektiks olnud elamu käsutamise vallasasjana keelas.

Enampakkumise asjaolude väljaselgitamata jätmine vallavalitsuse poolt ei välista kahjunõude esitamist enampakkumise tulemuste alusetu kinnitamata jätmisega tekitatud kahju hüvitamiseks. Nõude rahuldamise eelduste olemasolu kontrollib kohus. Kahjunõude eduväljavaated olukorras, kus korraldus nr 65 on jõustunud kohtuotsusega hinnatud õiguspäraseks, on kasinad.

Eeltoodust tulenevalt ei ole alust esitatud kaebuse rahuldamiseks. Halduskohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta ja jätta esitatud kaebus rahuldamata käesolevas otsuses toodud põhjendustel.

Viive Ligi Lauri Madise Lilianne Aasma