3-06-330/4 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Ivo Pilving ja Silvia Truman Määruse tegemise aeg ja koht 30. juuni 2006, Tallinn Haldusasja number 3-06-330 Haldusasi OÜ * kaebus Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsuse nr 202 osaliseks tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 28.04.2006 määrus Kaebuse esitaja ja kaebuse liik OÜ * määruskaebus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ * määruskaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 28. aprilli 2006 määrus haldusasjas nr 3-06-330 menetluse lõpetamise osas ja saata asi samale halduskohtule edasiseks menetlemiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib edasi kaevata Riigikohtusse 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest. Määruskaebus esitatakse määruse teinud ringkonnakohtu kaudu. Määruskaebus peab hiljemalt tähtaja viimasel päeval olema jõudnud kohtusse (tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 62).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsusega nr 202 kehtestati *, * ja * tänava vahelise kvartaliosa detailplaneering Põhja-Tallinnas vastavalt AS Arhitektuuribüroo Eek & Mutso tööle nr TA 00049.

30.09.2002 omandas OÜ * kinnistu asukohaga *. 15.09.2003 esitas OÜ * Säästva Arengu ja Planeerimise Ametile (praegu Linnaplaneerimise Amet) kooskõlastamiseks ja ehitusloa taotlemiseks rekonstrueerimisprojekti, milles taotleti muuhulgas 2-korruselise administratiivhoone nr 2 täielikku ja 1-korruselise tööstushoonelaohoone osalist rekonstrueerimist.

Ameti projektide läbivaatamise komisjoni 29.10.2003 koosolekul otsustati nimetatud hoonete osas projekti mitte kooskõlastada ja ehitusluba mitte väljastada, kuna detailplaneeringu järgi kuuluvad need hooned lammutamisele. Selgus, et planeeringu originaalkooskõlastusega

3-06-330 2(6) hoonestuse plaanile, mille 15.05.2001 kooskõlastas ka kinnistu endine omanik AS , oli ilmselt peale avalikku väljapanekut kellegi poolt käsitsi lisatud märkus „lammut“. Plaanist hiljem tehtud koopiatel olid eelnimetatud hooned lisaks tingmärgile „väheväärtuslik ol.olev hoone“ tähistatud ka lammutamiskohustusele viitavate ristikestega.

05.11.2003 esitas OÜ * Ametile ehitusloa väljastamiseks selgitava taotluse. 08.01.2004 palus Tallinna Linnavalitsus planeeringu koostanud arhitektuuribüroolt selgitust märke tekkimise aja ja põhjuste kohta.

29.03.2004 esitas OÜ * uuesti taotluse rekonstrueerimisprojekti kooskõlastamiseks. 12.04.2004 vastuses märkis Tallinna Linnavalitsus, et projekti saab kooskõlastada peale seda, kui Harju maavanem on selle kooskõlastanud. 20.04.2004 esitas OÜ * taotluse Harju maavanemale projekti kooskõlastamiseks. Harju maavanem andis projektile põhimõttelise kooskõlastuse 13.05.2004 kirjaga nr 2-1-13/ 2776, viidates projekti vastuolule planeeringuga.

21.01.2005 esitas OÜ * Tallinna Linnavalitsusele taotluse *, * ja * tänavate vahelise kvartaliosa detailplaneeringu osaliseks kehtetuks tunnistamiseks administratiivhoone nr 2 ja tööstushoone-laohoone lammutamiskohustust ja ehituskeeluala puudutavas osas. 08.03.2005 esitas Tallinna Linnavalitsus taotluse koos materjalidega seisukoha võtmiseks Keskkonnaministeeriumile, kes saatis materjalid edasi Maa-ametile. 21.03.2005 keeldus Maa-amet etteulatuvalt kooskõlastamast uut väidetavat detailplaneeringut.

18.04.2005 esitas OÜ * Tallinna Linnavalitsusele taotlus-järelpärimise, paludes viivitamatult rahuldada 21.01.2005 taotlus. 17.06.2005 teatas Tallinna Linnavalitsus 18.04.2005 kirjale vastamise tähtaja pikendamisest 2 kuu võrra, kuna taotlus nõuab täiendavalt sisulist ja juriidilist analüüsi. 21.06.2005 toimus Ameti esindajate, Maa-ameti esindaja ja OÜ * esinadajate kohtumine, kus otsustati lahendada olukord arhitektuursete lisatingimuste koostamisega. Sellega nõustus ka Maa-amet, tuues omapoolse kooskõlastuse tingimuseks, et * 36 ehitusõigus jääks samaks. Samuti otsustati seejärel lahendada detailplaneeringu osaline kehtetuks tunnistamine * 34 hoone osas.

01.09.2005 esitas OÜ * arhitektuurilised lisatingimused Tallinna Linnavalitsusele, kes edastas need kooskõlastamiseks Maa-ametile. 24.10.2005 jättis Maa-amet arhitektuurilised lisatingimused kooskõlastamata.

15.11.2005 taotles OÜ * Tallinna linnalt järjekordselt 21.01.2005 taotluse rahuldamist. 19.01.2006 vastuses nr 28-1/306 märkis Tallinna Linnavalitsus, et OÜ * poolt esitatud arhitektuurne lahendus on Linnaplaneerimise Ameti arvestes väga sobiv, kuid kuna Maa-amet naaberkinnistu omanikuna pole tingimusi kooskõlastanud, ei ole küsimust võimalik lahendada. Linnavalitsus otsustas OÜ * taotluse rahuldamise edasi lükata kuni OÜ * ja Keskkonnaministeeriumi kokkuleppe saavutamiseni.

2. 14.02.2006 Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses palus OÜ * tühistada Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsus nr 202 osas, mis näeb ette administratiivhoone nr 2 ja tööstushoone-laohoone lammutamiskohustuse ja ehituskeeluala. Kaebaja leidis, et linnavalitsus on tema taotlust menetledes tegutsenud volikogu volitusel ja seetõttu käsitleb kaebaja linnavalitsuse detailplaneeringu osaliselt kehtetuks tunnistamisest keeldumist linnavolikogu keeldumisena ja linnavolikogu vastustajana.

3-06-330 3(6) Kaebuse kohaselt on OÜ * pidanud alates 29.10.2003 läbirääkimisi heas usus ja kuna koostöös Tallinna linnaga asuti probleemi lahendama, ei esitanud OÜ * kohtule kaebust. Tallinna linn andis läbirääkimiste käigus korduvalt mõista, et probleemi on võimalik lahendada kohtuväliselt. Kaebaja luges vastustaja poolseks planeeringu osaliselt kehtetuks tunnistamise taotluse rahuldamisest lõplikuks keeldumiseks 19.01.2006 vastust nr 28-1/306, leidis, et sellega keeldus Tallinna linn läbirääkimiste jätkamisest. Kaebus on tähtaegne HKMS § 9 lg 2 järgi. Planeerimisseaduse (PlanS) § 27 näeb ette planeeringust loobumise võimaluse. Planeeringu osalisest elluviimisest loobumine ei saa kahjustada naaberkinnistu omaniku huve ja seda eriti põhjusel, et kinnistu omanikul ei ole hoone lammutamise soovi olnud. Naaberkinnistu omaniku keeldumine planeeringu kehtetuks tunnistamisest ainuüksi põhjusel, et tema ootused on seotud piiril oleva ehitise lammutamisega, ei ole piisavad selleks, et haldusorgan muid asjaolusid kaalutlemata võtab arvesse üksnes piirinaabri seisukoha. Kaebaja leidis, et vastustaja on jätnud tema taotluse, tunnistada *, * ja * tänavate vahelise kvartaliosa detailplaneering osaliseks kehtetuks, motiveerimatult rahuldamata.

3. Tallinna Halduskohtu 03.03.2006 määrusega jäeti kaebus käiguta ja selgitati kaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotluse esitamise võimalust.

4. Vastuseks määrusele esitas OÜ * kaebetähtaja ennistamise taotluse, leides samas, et kaebus on esitatud tähtaegselt. Kaebuses paluti tühistada osaliselt linnavolikogu 13.06.2003 otsus. Otsuse tühistamise motiiviks ei ole detailplaneeringu vaidlustamine PlanS § 26 lg 1 mõttes, vaid planeeringu osaline kehtetuks tunnistamine PlanS § 27 alusel. PlanS §-st 27 ei tulene, et taotluse peaks haldusakti andjale või kohtule esitama 30 päeva jooksul arvates detailplaneeringu kehtestamise otsuse teatavakstegemisest. Sellise taotluse võib esitada igal ajal, kui planeeringu elluviimisest on otsustatud loobuda. PlanS §-st 27 tuleneb, et planeeringu kehtetuks tunnistamise menetlus on kohtueelne ja toimub haldusmenetluse seaduse (HMS) alusel. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 33 järgi on detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine volikogu pädevuses. OÜ * esitas 21.01.2005 taotluse (HMS § 14), mille Tallinna linn võttis menetlusse. Tallinna linn ei andnud haldusakti, millest OÜ * oleks pidanud mõistma, et haldusmenetlus on lõppenud ja OÜ-l * on õigus esitada halduskohtule kaebus. Tallinna linn ei ole üheski kirjas viidanud vaidlustamise võimalusele ja korrale. OÜ * tugines käesolevas asjas Tallinna linna tegevusele, kes menetles taotlust aktiivselt ja teatas alles 19.01.2006 kirjas, et küsimuse lahendamine sõltub kaebajast ja piirinaabrist, mitte Tallinna linnast. Seega lõpetas Tallinna linn haldusmenetluse OÜ * 21.01.2005 taotluse osas 19.01.2006 ning OÜ * esitas kohtule kaebuse 30 päeva jooksul arvates haldusmenetluse lõppemisest ja taotluse rahuldamata jätmisest.

5. Tallinna Linnavolikogu palus jätta tähtaja ennistamise taotluse rahuldamata ja märkis, et Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsuse nr 202 p 2 kohaselt oli otsust võimalik vaidlustada halduskohtus 30 päeva jooksul arvates otsuse teatavakstegemisest. Kaebaja oli otsusest teadlik hiljemalt 29.03.2004, kuid ei pöördunud 30 päeva jooksul selle vaidlustamiseks kohtusse. Kaebaja saaks vaidlustada Tallinna Linnavolikogu 19.01.2006 kirja, milles teda teavitati, et nimetatud detailplaneeringu osaline kehtetuks tunnistamise rahuldamise edasi lükkamisest, kuid seda ei tehtud. Ebaõige on kaebaja väide haldusmenetluse läbiviimise lõpetamisest, sest käesolevaks ajaks ei ole see menetlus veel lõppenud ja sellest on kaebajat teavitatud. Kuna halduskohtumenetluse ja haldusmenetluse puhul on tegemist kahe erineva menetlusega, puudub iseseisev tähendus sellel, missuguse tähtaja jooksul saab haldusmenetluse käigus kehtestatud detailplaneeringut osaliselt kehtetuks tunnistada. Tähtaja möödalaskmise tõttu ei saa enam kohtu kaudu taotleda iseseisva alusena detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist. Kaebaja õigus detailplaneeringu osaliseks kehtetuks tunnistamist tuleneb HKMS § 9 lg-st 2.

3-06-330 4(6)

6. Tallinna Halduskohtu 28.04.2006 määrusega jäeti kaebuse esitamise tähtaeg ennistamata ja lõpetati haldusasja menetlus. Halduskohus juhindub kaebuse tähtaegsuse üle otsustamisel HKMS sätetest (kui eriseadusest ei tulene teistsugust tähtaega). Antud juhul ei oma tähtsust, millisel motiivil otsust vaidlustatakse. Seadusandja on HKMS § 9 lg-s 1 sätestatud tähtaja kulgemise alguse seadnud sõltuvusse haldusaktist teadasaamisest. Kui haldusakti adressaat seaduses ettenähtud tähtaja jooksul oma õiguste rikkumises selgusele ei jõua ning akti ei vaidlusta, on haldusakti hilisem vaidlustamine võimalik ainult siis, kui kohus kaebaja taotlusel ennistab mõjuvate põhjuste esinemisel kaebuse esitamise tähtaja. Määratlemata mõiste "tähtaja ennistamise mõjuvad põhjused" sisustamisel peab kohus kaalutlusõigust kasutades hindama kaebaja poolt kaebuse esitamise tähtaja ennistamiseks toodud põhjendusi. Kohtupraktikas on mõjuvaks põhjuseks kaebetähtaja ennistamisel peetud üksnes objektiivseid asjaolusid, mis takistasid kaebuse õigeaegset esitamist. Käesoleval juhul ei esinenud kaebuse esitajal objektiivseid takistusi tühistamiskaebuse tähtaegseks esitamiseks. Kaebaja vaidlustab 2003. aastal välja antud haldusakti 2006. aastal, mis on ebamõistlikult pikk aeg käesoleva tühistamiskaebuse esitamise otsustamiseks.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

7. OÜ * määruskaebuses paluti tühistada halduskohtu määrus ning teha uus määrus, millega ennistada kaebuse esitamise tähtaeg ja võtta OÜ * kaebus menetlusse või saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtusse. Kohus kohaldas ebaõigesti materiaalja protsessiõiguse norme. Kohus leidis, et antud juhul ei oma tähtsust, millisel motiivil otsust vaidlustatakse. Sellisele järeldusele jõudmine tähendab, et PlanS § 27 tulenevat õigust nõuda planeeringu osalist kehtetuks tunnistamist või tunnistamata jätmise vaidlustamist ei saakski teostada. PlanS § 27 tuleneb sõnaliselt, et planeeringu osalist kehtetuks tunnistamist võib nõuda siis, kui kinnisasja omanik on loobunud planeeringu elluviimisest. Seega ei saanud ega pidanud OÜ * esitama nõuet detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks ja Tallinna Linnavolikogu otsuse nr 202 sel alusel osaliseks tühistamiseks 2003. aastal, kuna planeeringu elluviimisest sooviti loobuda hiljem. Tulenevalt KOKS §-dest 4 p 1, 40, 45 lg 1 ja 22 lg 1 p 33 toimub detailplaneeringu täielik ja osaline kehtetuks tunnistamine halduskorras ja kaalutlusõiguse alusel. OÜ * esitas 13.02.2006 kohtusse kaebuse seetõttu, et taotlus detailplaneeringu osaliseks kehtetuks tunnistamiseks jäeti Tallinna linna poolt rahuldamata. Kuna OÜ * sai edasise haldusmenetluse läbiviimisest keeldumisest teada 19.01.2006, esitas ta 30 päeva jooksul kaebuse halduskohtusse. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et halduskohtul on selgitamiskohustus. Kui kohus leidis, et Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsuse nr 202 tühistamistaotlus on kaebuses esitatud motiividel tähtaega ületades esitatud, pidanuks kohus kaebajale selgitama, millise taotluse peab kohtule esitama detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise motiividel PlanS § 27 alusel.

8. Tallinna Linnavolikogu palus jätta määruskaebuse rahuldamata. Tallinna Linnavalitsuse 19.01.2006 kirja nr 28-1/306 ei saa käsitleda kui kohaliku omavalitsuse keeldumist kehtestatud detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise kohta. Kirja viimases lõigus selgitati, et vaidlustatud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine lükatakse edasi kuni OÜ * ja Keskkonnaministeeriumi kokkuleppe saavutamiseni. Kuna vastustaja ei ole kaebaja poolt taotletava haldusakti väljaandmisest keeldunud või andnud haldusakti, mida saaks halduskohtus vaidlustada, puudub kaebajal materiaalõiguslik alus kaebuse esitamiseks.

3-06-330 5(6) RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Õige on halduskohtu seisukoht, et OÜ * esitas kaebuse Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsuse nr 202 osalise tühistamise nõudes HKMS § 9 lõikes 1 sätestatud tähtaja rikkumisega ja tühistamiskaebuse esitamise tähtaja ennistamiseks puuduvad mõjuvad põhjused.

10. Samas leiab ringkonnakohus, et halduskohus oleks pidanud selgitama välja OÜ * eesmärgi kohtusse pöördumisel ja andma talle võimaluse kaebuses väljendatud taotlust täpsustada, mitte lõpetama asja menetlust tühistamiskaebuse esitamise tähtaja rikkumise ja tähtaja ennistamise taotluse rahuldamata jätmise tõttu.

Kaebusest ja kaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotlusest nähtub, et OÜ * ei ole soovinudki linnavolikogu 12.06.2003 otsust selle vaidlustamiseks ettenähtud 30-päevase tähtaja jooksul vaidlustada. Oma õigusi rikkuvaks luges OÜ * linnavolikogu otsuse alles siis, kui selgus, et linn keeldus kooskõlastamast kahe hoone rekonstrueerimisprojekti. Kaebuse punktis 5 „Kaebuse nõue ja põhjendused“ põhjendatakse, miks OÜ * leiab, et Tallinna Linnavolikogu on Tallinna Linnavalitsuse 19.01.2006 vastusega nr 28-1/306 lõpetanud tema 21.01.2005 esitatud taotluse – tunnistada *, * ja * tänavate vahelise kvartaliosa detailplaneering osaliselt kehtetuks administratiivhoone nr 2 ja tööstushoone-laohoone lammutamiskohustust ja ehituskeeluala puudutavas osas – haldusmenetluse ja miks on OÜ * arvates jäetud tema taotlus motiveerimatult rahuldamata.

11. HKMS § 19 lg 7 kohaselt vaatab halduskohus asja läbi kaebuses või protestis esitatud taotluse ulatuses, kuid halduskohus ei ole seotud kaebuse või protesti sõnastusega. Viidatud sätte teine lauseosa osundab kohtu õigusele ja kohustusele tõlgendada kaebuses esitatud taotlust. Riigikohus on leidnud, et nimetatud normi eesmärk on tagada põhiseaduslik kaebeõigus, kaitstes ebapiisavate juriidiliste teadmiste ja kogemustega kaebajaid taotluse vääralt sõnastamise võimalike tagajärgede eest (nt 21.02.2002 otsus haldusasjas nr 3-3-1-6-02, p 10). Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et halduskohus peab uurimisprintsiibist tulenevalt asja läbivaatamisel selgitama välja kaebuse esitaja tegeliku tahte (nt 23.05.2005 määrus haldusasjas nr 3-3-1-27-05, p 13; 05.02.2004 otsus haldusasjas nr 3-3-1-3-04, p 12; 13.02.2001 määrus haldusasjas nr 3-3-1-66-00, p 1). Uurimisprintsiibist tulenev halduskohtu selgitamiskohustus hõlmab ka kohustust juhtida kaebuse esitaja tähelepanu kaebuse eesmärgi saavutamiseks tõhusama taotluse esitamise võimalusele (03.02.2002 kohtuotsus haldusasjas nr 3-3-1-14-02).

12. Haldusasja materjalidest nähtuvalt vaidlustab OÜ * sisuliselt linnavalitsuse vastust taotlusele, millega taotluse rahuldamine lükati määratama ajaks edasi. OÜ * näib soovivat, et Tallinna Linnavolikogu rahuldaks tema 21.01.2005 taotluse ja tunnistaks oma 12.06.2003 otsuse nr 202 taotletud osas kehtetuks. OÜ * eesmärgile vastaks kohustamiskaebus. Kohustamiskaebuse lahendamisel saab halduskohus kontrollida, kas OÜ * taotluse rahuldamisest on keeldutud ja kas keeldumine on põhjendatud või mitte. Juhul, kui halduskohus jõuab järeldusele, et taotlus on jäetud põhjendamatult rahuldamata, saab halduskohus kaebaja taotluse alusel kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kohustamiskaebus võib olla põhjendatud ka taotluse lahendamisega viivitamise või menetluse alusetu peatamise korral.

13. Seega ei ole kaebuse taotlus kooskõlas kaebuse eesmärgiga. Halduskohtul tuleb anda kaebuse esitajale võimalus kaebusega kohtusse pöördumise eesmärgi selgitamiseks ja eesmärgiga kooskõlas oleva taotluse esitamiseks.

3-06-330 6(6) Kui kaebuse esitaja muudab taotlust, saab halduskohus otsustada asja menetlusse võtmise üle. Juhul, kui kaebuse esitaja ei soovi taotlust muuta ja jääb Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsuse nr 202 osalise tühistamise nõude juurde, tuleb halduskohtul uuesti otsustada asjas menetluse lõpetamise küsimus.

14. HKMS § 9 lg 2 näeb ette, et kui haldusorgan on keeldunud haldusakti väljaandmisest või toimingu sooritamisest, võib kaebuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks kohustamiseks esitada 30 päeva jooksul, arvates keeldumise teatavakstegemisest, kui seadus ei sätesta teisiti.

Juhul, kui käsitleda Tallinna Linnavalitsuse 19.01.2006 vastust nr 28-1/306 haldusaktina HMS § 43 lg 2 mõttes, millega otsustati jätta OÜ * taotletud haldusakt välja andmata, siis oleks kohustamiskaebus 14.02.2006 esitatud HKMS § 9 lg-s 2 sätestatud 30 päeva jooksul.

Kaebetähtaja möödalaskmise küsimust ei saa tõusetuda ka juhul, kui asuda seisukohale, et OÜ * haldusakti andmise taotlus on käesoleva ajani lahendamata. Sel juhul võib olla tegemist taotluse lahendamisega viivitamisega. OÜ * võib esitada kohustamiskaebuse ja nõuda oma taotluse läbivaatamiseks kohustamist.

Kohustamiskaebuse korral ei oleks võimalik tühistada Tallinna Linnavolikogu 12.06.2003 otsust nr 202 vaidlustatud osas.

15. Eeltoodust tulenevalt rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse osaliselt ja tühistab HKMS § 46 lg 1 p 3 alusel halduskohtu määruse haldusasjas menetluse lõpetamise osas ja saadab asja halduskohtule edasiseks menetlemiseks. Halduskohus peab selgitama välja kaebuse esitaja eesmärgi kohtusse pöördumisel ja eesmärgile vastava taotluse.

Ivo Pilving Silvia Truman Lilianne Aasma