3-06-310/6 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Ruth Virkus Määruse tegemise aeg ja koht 23.mai 2006, Tallinn Haldusasja number 3-06-310 Haldusasi P. U. kaebus Tallinna Linnavalitsuse 11.jaanuari 2006 istungi protokolli nr 2 päevakorrapunkti 24 ja Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 16.jaanuari 2006 ehitusloa nr 15820 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 11.aprilli 2006 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus P. U. määruskaebus Menetlusosalised Kaebuse esitaja P. U., esindaja vandeadvokaat Kaimo Räppo Vastustaja Tallinna Linnavalitsus, esindaja Jaan Lindsaar Kolmandad isikud * AS ja

AS, esindaja vandeadvokaadi abi Raul Talts

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 11.aprilli 2006 määrus haldusasjas nr 3-06-310 muutmata ja P. U. määruskaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Ringkonnakohtu määruse peale määruskaebuse kohta edasi kaevata ei saa (HKMS § 122 lg 5).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu 13.mai 2004 otsusega nr 97 kehtestatud detailplaneering näeb muuhulgas ette * kinnistule 11-korruselise eluja ärihoone püstitamise.

2. P. U. kaebus nimetatud detailplaneeringu peale jäeti Tallinna Halduskohtu 15.märtsi 2005 otsusega rahuldamata. Kohtuotsusele esitatud apellatsioonkaebus on Tallinna Ringkonnakohtu menetluses.

3-06-310 2(6)

3. Tallinna Linnavalitsuse 21.septembri 2005 istungi protokolli nr 50 päevakorrapunkti 31 punktiga 1 ei nõustunud linnavalitsus ehitusloa väljastamisega * kinnistule 11-korruselise eluja ärihoone püstitamiseks. Punktiga 2 otsustati teha taotlejale * AS-le ja krundi omanikule AS-le ettepanek astuda läbirääkimistesse ehitusloa mitteväljastamisest tulenevate küsimuste lahendamiseks ja Tallinna Linnavolikogu 13.mai 2004 otsuse nr 97 „Maarjamäe klinti ümbritseva ala detailplaneeringu osaline kehtestamine Kesklinnas ja üldplaneeringu osaline muutmine“ muutmiseks.

Tallinna Linnavalitsuse 11.jaanuari 2006 istungi protokolli nr 2 päevakorrapunktiga 24 tunnistati linnavalitsuse 21.septembri 2005 istungi protokolli nr 50 päevakorrapunkti 31 punktid 1 ja 2 kehtetuks.

Tallinna Linnaplaneerimise Amet andis 16.jaanuaril 2006 ehitusloa nr 15820 11- korruselise ehitise püstitamiseks asukohaga * A.

4. P. U. esitas 10.veebruaril 2006 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti tühistada Tallinna Linnavalitsuse 11.jaanuari 2006 istungi protokolli nr 2 päevakorrapunkt 24 ning kaebaja õiguste esialgseks kaitseks peatada protokollilise otsuse täitmine. Tallinna Halduskohtu 17.veebruari 2006 määrusega võeti kaebus menetlusse ja jäeti esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

3.märtsil 2006 esitas P. U. Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti tühistada Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 16.jaanuari 2006 ehitusluba nr 15820 ja kaebaja õiguste esialgseks kaitseks peatada ehitusloa kehtivus. Kaebuse väidete kohaselt ei oleks hea halduse põhimõttest, põhiseaduse §-s 10 sätestatud õigusriigi põhimõtetest ja ehitusseaduse sätetest (EhS § 19 lg 1 p 1 ja § 23 lg 2 p 2) tulenevalt tohtinud ehitusluba välja anda enne, kui on lõppenud kohtuvaidlus detailplaneeringu üle. Esialgse õiguskaitse taotlust põhjendati väitega, et kui ehitusloa alusel alustatakse ehitustegevust, siis on hilisem kohtuotsuse täitmine võimatu. Antud juhul tuleb lähtuda PlanS § 26 lg 3 regulatsioonist, mis kehtis vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsuse vastuvõtmise ajal ja keelas ehitusloa andmise planeeringuvaidluse kohta tehtud otsuse jõustumiseni.

5. Tallinna Halduskohtu 11.aprilli 2006 määrusega jäeti esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Kohtumääruse põhjendused: 1) Kohus on võtnud 17.veebruari 2006 määruses seisukoha kaebaja taotluse suhtes Tallinna Linnavalitsuse 11.jaanuari 2006 istungi protokolli nr 2 päevakorrapunkti 24 täitmine peatada ja jätnud esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. 2) Riigikohtu halduskolleegium on oma lahendites (3-3-1-13-05, 3-3-1-85-04, 3-3-1-10-06) leidnud, et esialgse õiguskaitse kohaldamise otsustamisel peab kohus andma eelhinnangu kaebuse põhjendatusele, kaaluma kaebaja väidetavalt rikutud õigusi, avalikke huve ja teiste isikute õigusi. Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise üheks aluseks on kaebuse ilmne perspektiivitus. 3) Perspektiivi hindamisel tuleb esmalt kindlaks teha, kas ja millist kaebaja väidetavat õigust vaidlustatud haldusakt rikub. Kaebaja ei ole kaebuses märkinud asjaolusid, mis selgitaks, et ehitusloa väljastamine toob kaasa tema subjektiivsete õiguste piiramise. Kaebusest ei nähtu, et hoone rajamine halvendab kaebaja vaadet tema kinnistult, vähendab sellele langevat

3-06-310 3(6) loomulikku valgust või rikub muul moel tema subjektiivseid õigusi. Kaebaja ei ole osundanud oma põhjendatud huvile või subjektiivse õiguse õiguslikule alusele. Kaebaja väide detailplaneeringu nõuete rikkumisest ehitusloa andmisega seoses ei saa olla iseenesest kaebuse rahuldamise aluseks, kui sellega ei kaasne kaebaja õiguste rikkumine. 4) Ehitusloa peatamine tooks kolmandale isikule kaasa kohustuse kanda olulisi materiaalseid kulusid.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. P. U. määruskaebuses paluti tühistada Tallinna Halduskohtu 11.aprilli 2006 määrus ja peatada ehitusloa kehtivus. Määruskaebuse põhjendused: 1) Kohus on eiranud TsMS § 465 lg 2 p 8, sest vaidlustatud määrusest ei nähtu õigusakte, millest juhindudes on kohus jätnud rahuldamata esialgse õiguskaitse taotluse viitega väidetavate subjektiivsete õiguste rikkumise puudumise faktile. Taotluse lahendamisel on oluline vaadelda detailplaneeringuga seotud vaidlust. Nimetatud vaidluses märkis Tallinna Ringkonnakohus 30.detsembri 2004 määruses, et võimalik ehitustegevus, mille vastu kaebaja õiguskaitset taotleb, ei ole vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsuse alusel enne kohtuotsuse jõustumist nagunii võimalik. Kuna ehitusloa andmine siiski oli võimalik, peab olema võimalik ka ehitusloa kehtivuse peatamine vähemalt kuni detailplaneeringu kehtivuse üle toimuva vaidluse lõpuni. Kui ehitusloa alusel alustatakse ehitustegevust, siis on hilisem kohtuotsuse täitmine võimatu. 2) Põhjendamatu on järeldus, et kaebaja väide detailplaneeringu nõuete rikkumisest ehitusloa andmisega seoses ei saa olla iseenesest kaebuse rahuldamise aluseks, kui sellega ei kaasne kaebaja õiguste rikkumine. Kui detailplaneering hiljem tühistatakse või tunnistatakse õigusvastaseks, siis järelikult on ehitustegevus toimunud ehitusloa alusel, mis ei saa olla õiguspärane. Jättes hindamata detailplaneeringu vaidlustamisega seonduva, on kohus ebaõigesti kohaldanud PlanS § 26 lg 1 sätteid. PlanS § 26 lg 3 keelas ehitusloa andmise kuni vaidlustuse kohta tehtud otsuse jõustumiseni ning viidatud sätte alates 8.maist 2005 kehtestatud uuele redaktsioonile ei ole antud tagasiulatuvat jõudu. PlanS § 26 lõikest 1 tulenevalt ei pea halduskohus kontrollima seda, kas vaidlustatud akt rikub isiku õigusi või piirab tema vabadusi. Käesolevas asjas on võimatu jätta omavahel seostamata vaidlust detailplaneeringu kehtivuse üle ja ehitusloa kehtivuse üle. Vastasel juhul võidakse planeeringu kehtestamise otsus isiku kaebuse alusel kohtumenetluses tühistada, kuid sellele vaatamata väljastatakse ehitusluba viitega asjaolule, et ehitusluba ei riku isiku subjektiivseid õigusi. Haldusakti täitmise peatamine on põhjendatud, kui peatamata jätmine võib raskendada kohtuotsuse täitmist. Esialgse õiguskaitse eesmärgiks on tagada kohtuotsuse täitmine. 3) Ehitusluba võib olla vastuolus muinsuskaitseseadusega. Kohvik T. aadressil * on tunnistatud arhitektuurimälestiseks. Ehitusloast ei nähtu kooskõlastuste küsimist vastavalt muinsuskaitseseaduse §-dele 23 ja 24. Riikliku kaitse all oleva ehitise puhul on ette nähtud 100 m kaitsevöönd. Pole teada, kas seda nõuet järgitakse. 4) Ehitise püstitamine kohtus vaidlustatud planeeringu alusel ei ole kooskõlas põhiseaduse §- dest 3 ja 10 tuleneva legitiimsuse ja õigusriigi põhimõtetega. Ehitustegevust (kaevetöid) on juba alustatud. 5) Kaebaja asus vaidlusaluse ehitusala lähedusse elama teadmisega, et Tallinna linna üldplaneeringu järgi on hoone, milles tema korter asub, ainuke Näituste hallide lähedusse jääv kõrghoone. Vaidluses detailplaneeringu kehtivuse üle on kaebaja märkinud, et detailplaneeringu tulemusel muutub linna üldplaneeringuga avalikkusele kasutamiseks mõeldud maa-ala (ühiskondlike ja puhkeehitiste maa-ala) suletud territooriumiks.

3-06-310 4(6) Planeeringumenetluses ei toimunud avalikku arutelu 11-korruselise hoone üle. Vastuolu esineb PlanS § 1 lõikega 3. Kuna kaebaja elamine jääb ehitusala lähedusse, mõjutab ehitustegevus tema senist elukorraldust.

7. Vastustaja kirjalikus vastuses paluti jätta määruskaebus rahuldamata. 1) Halduskohus on viidanud taotluse rahuldamata jätmise õiguslikule alusele, milleks on HKMS § 121 lg 2. Taotlus peab olema põhjendatud. Kohus selgitas, et kaebaja ei ole viidanud ühelegi subjektiivse õiguse õiguslikule alusele, mille kaitseks esialgset õiguskaitset taotletakse. Selline kaebus on perspektiivitu. 2) PlanS § 26 lg 3 esialgne redaktsioon on muudetud ning seda sätet ei ole ehitusloa andmisel rikutud. Detailplaneeringu kehtestamise ja ehitusloa andmise vahele jääb rohkem kui 14 päeva. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et sätte esialgne redaktsioon kuulub kohaldamisele siiani. Muutunud olukorrale on juhitud kaebaja tähelepanu ka kõnealuse detailplaneeringu vaidluses tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 9.märtsi 2006 määruses haldusasjas nr 3-04-165. Viited Tallinna Ringkonnakohtu 30.detsembri 2004 määrusele on asjakohatud, sest nimetatud määrus tehti enne PlanS § 26 lg 3 redaktsiooni muutmist. 3) Asjaolu, et PlanS § 26 lg 1 alusel võib planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks halduskohtusse pöörduda igaüks, kes leiab, et see otsus on õigusvastane, ei tähenda, et ehitusloa saaks vaidlustada igaüks olenemata sellest, kas see tema õigusi rikub või tema vabadusi piirab. Kuna ehitusseadus ei näe ette, et ehitusloa võiks vaidlustada igaüks, siis kohaldatakse HKMS § 7 lõiget 1. Ehitusloa tühistamiseks esitatud kaebuses tuleb põhjendada, kuidas haldusakt rikub õigusi või piirab vabadusi. 4) Oletusena esitatud väidet ehitise asumisest kaitsevööndis ei pea vastustaja vajalikuks esialgse õiguskaitse küsimuse lahendamisel analüüsida.

8. Kolmandate isikute kirjalikes vastustes paluti jätta määruskaebus rahuldamata. 1) Kohus on esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmist õigesti põhjendanud asjaoluga, et kui kaebuses ei ole välja toodud kaebaja õiguste rikkumist, siis on kaebus perspektiivitu. Kuigi määruses on kaebajale selgitatud, et ta peab põhjendama oma subjektiivsete õiguste rikkumist, ei ole kaebaja seda teinud. 2) Tallinna Ringkonnakohtu 30.detsembri 2004 määruse seisukohad PlanS § 26 lg 3 tõlgendamisel ei ole alates 8.maist 2005 enam kohaldatavad, sest seadust on muudetud. Ka Tallinna Ringkonnakohtu 9.märtsi 2006 määruses haldusasjas nr 3-04-165 on kohus vastavale asjaolule tähelepanu juhtinud. 3) Olukorras, kus kaebaja ei ole põhjendanud oma subjektiivsete õiguste rikkumist, on viide kohtuotsuse täitmise võimatusele ainetu. On ilmne, et kaebaja õigusi ehitusluba ei riku, sest vastasel juhul oleks ta oma õiguste rikkumist ehk kaebeõiguse olemasolu põhjendanud. 4) Väited detailplaneeringu vastuolust seadusega tuleb esitada detailplaneeringu õiguspärasuse üle peetavas vaidluses (haldusasjas nr 3-04-165). Kaebuses ei ole välja toodud ühtki sisulist asjaolu, mille tõttu on ehitusluba õigusvastane. 5) PlanS § 26 lg 1 kehtestamisega on seadusandja ette näinud võimaluse teostada planeerimismenetluse üle ulatuslikumat kontrolli kui see oleks võimalik HKMS § 7 lg 1 alusel. PlanS § 26 lõikes 1 toodud õigus ei laiene planeeringu alusel väljastatud ehitusloa vaidlustamisele. Ehitusluba saab vaidlustada üldises korras. 6) Ehitusluba ei ole vastuolus muinsuskaitseseadusega (MuKS). Viide vallasmälestiste kitsendusi reguleerivale MuKS §-le 23 pole asjakohane, sest kohvik T. on kinnismälestis. MuKS § 24 lg 1 näeb ette kitsendused just kinnismälestisel, mitte naabruses, sättest ei tulene ehituskeeldu kultuurimälestiseks tunnistatud kinnisasja kõrval asuvale kinnisasjale. MuKS §

3-06-310 5(6) 25 lg 1 kohaselt on kinnismälestise kaitsevööndiks reeglina 50 meetrit, kui kultuurimälestiseks tunnistamise õigusaktis ei ole teisiti märgitud. Kultuuriministri 13.mai 1997 määruses nr 25 ei ole teisiti märgitud. 7) Määruskaebuse väited detailplaneeringu õigusvastasusest ei oma käesolevas vaidluses tähtsust. Ka ei saanud kaebajal korteriomandi omandamise ajal tekkida õigustatud ootust, et AS-le kuuluvale kinnistule 11-korruselist hoonet ei püstitata. Kuni Tallinna Linnavolikogu 13.mai 2004 otsuse nr 97 vastuvõtmiseni kehtis vaidlusalusel maa-alal Tallinna Linnavolikogu 10.oktoobri 1996 otsusega nr 106 kehtestatud AS maa-ala detailplaneering, millega oli ette nähtud kuni 11-korruselise hoone ehitamise võimalus.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Halduskohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud ning määruskaebuse väited ei anna selle tühistamiseks alust.

10. Halduskohtu määrus vastab määruse põhjendamise nõuetele. Kohus on näidanud ära taotluse rahuldamata jätmise õigusliku aluse (HKMS § 121 lg 2) ja taotluse rahuldamisest keeldumise põhjendused. Kohtu seisukohad on kooskõlas viidatud sätte tõlgendamisel Riigikohtu halduskolleegiumi lahendites toodud seisukohtadega. Halduskohtu määruses osundatud Riigikohtu lahendites on nenditud, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise üheks aluseks on kaebuse ilmne perspektiivitus. Sama mõtet on korratud Riigikohtu halduskolleegiumi 2.märtsi 2006 määruses nr 3-3-1-3-06. Vaidlus puudutas ehitusloa kehtivuse peatamist ning Riigikohus rõhutas, et kaebuse perspektiivide hindamisega seonduvalt tuleb esmalt kindlaks teha, kas ja millist kaebaja väidetavat õigust vaidlustatud haldusakt rikub (p 9). Halduskohus on järeldanud põhjendatult, et kui kaebusest ei ilmne kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist, tuleb lugeda kaebus menetluse käesolevas staadiumis ilmselt perspektiivituks ning esialgsest õiguskaitsest keelduda. Kohtuotsuse täitmise tagamist ja esialgse õiguskaitsega kolmandate isikute haldusaktist tulenevate õiguste piiramist ei saa pidada põhjendatuks olukorras, kus kohtu eelhinnangu kohaselt kaebusel eduväljavaated puuduvad.

11. Halduskohtuliku kaebeõiguse üldregulatsiooni sisaldavast HKMS § 7 lõikest 1 tuleneb, et tühistamiskaebuse võib esitada üksnes see isik, kes leiab, et haldusaktiga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Üldjuhul näevad ka eriseadustes paiknevad erisätted kaebeõiguse kohta ette, et kohtusse võib pöörduda isik, kes leiab, et rikutud on tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kui eriseadustes ei ole ette nähtud, kes võib halduskohtusse kaebuse esitada, siis juhindutakse samuti HKMS § 7 lõikest 1 (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 9.juuni 2004 otsus nr 3-3-1-28-04).

Asjaolust, et PlanS § 26 lg 1 näeb ette subjektiivsete õiguste riivest sõltumatu igaühe kaebeõiguse, ei saa ka ringkonnakohtu hinnangul teha järeldust, et samasugune kaebeõigus laieneb ehitusloa vaidlustamisele. Kuna ehitusloa andmist reguleeriv EhS ei sätesta, kes võib esitada ehitusloa peale halduskohtusse kaebuse, tuleb juhinduda HKMS § 7 lõikest 1. PlanS § 26 lg 1 ei ole ehitusloa vaidlustamisel kaebeõigust reguleeriva sättena kohaldatav ka siis, kui sama isik on eelnevalt vaidlustanud detailplaneeringu kehtestamise otsuse.

3-06-310 6(6) 12. Halduskohus märkis õigesti, et kaebusest ei nähtu, mil moel võib ehitusluba kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuda. Asjaolusid, millest saaks järeldada kaebaja õiguste riivet, ei ole esile toodud ka määruskaebuses.

Ehitusloa aluseks oleva detailplaneeringu kohtus vaidlustamise fakt iseenesest ei tekita kaebajale kaitstavat subjektiivset õigust nõuda ehitusloa tühistamist. PlanS § 26 lõikest 3 sellist õigust ei tulene, sest 6.aprillil 2005 vastu võetud planeerimisseaduse muutmise seaduses, millega viidatud sätte 8.maist 2005 jõustunud redaktsioon kehtestati, puudub rakendussäte, mis näeks ette varasemast redaktsioonist tulenenud keelu edasiulatuva kohaldamise pooleliolevate planeeringuvaidluste puhul. Detailplaneeringu kehtestamise otsuse kehtivuse peatamist tuleb taotleda selle haldusakti vaidlustamisel. Küllaldaseks aluseks, väitmaks ehitusloaga oma õiguste rikkumist või vabaduste piiramist, ei saa olla ka pelgalt asjaolu, et kaebaja elab ehitusala lähiümbruses, kui kaebaja ei osuta õiguslikule alusele, millest tuleneb tema õigus nõuda ehitamise keelamist. Määruskaebuses osutatud MuKS sätted, mille järgimata jätmist kaebaja oletab, kaitsevad eeskätt avalikku huvi ning neist ei ole tuletatav kaebaja subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Kaebaja seost kohvikuga T. asjast ei nähtu.

Lilianne Aasma

Oliver Kask

Ruth Virkus