3-04-177/3 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Kaire Pikamäe ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 20. märts 2006, Tallinn Haldusasja number 3-04-177 Haldusasi K. P. kaebus riigisekretäri 31.05.2004 käskkirja nr 92-p ebaseaduslikuks tunnistamise ja kuue kuu ametipalga hüvitise väljamõistmise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 16.12.2004 otsus haldusasjas nr 3- 1795/2004 Menetluse alus ringkonnakohtus K. P apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja K. P, esindaja advokaat Allar Aru Vastustaja Riigikantselei, esindaja advokaat Toomas Vaher

RESOLUTSIOON

Jätta K. P apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 16. detsembri 2004 otsus haldusasjas nr 3-1795/2004 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule Tallinna Ringkonnakohtu kaudu 30 päeva jooksul arvates otsuse kättesaamisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigisekretäri 04.10.1999 käskkirjaga nr 109-p võeti K. P avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-de 19, 21 p 2, 22 ja 37 lg 1 alusel teenistusse ja nimetati Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikohale kohusetäitjaks määratud ajaks alates 04.10.1999 kuni konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni (p 1); määrati kuupalgaks 12 090 krooni 33. palgaastme järgi (p 2) ja otsustati kohaldada kuuekuulist katseaega (p 3).

3-04-177 2(5) Riigisekretäri 02.04.2004 käskkirjaga nr 70-p peatati K. P teenistussuhe tema avalduse ning ATS § 108 p 1 ja puhkuseseaduse § 29 lg 1 alusel alates 01.04.2004 kuni 01.04.2005.

Riigisekretäri 31.05.2004 käskkirjaga nr 92-p vabastati majandusosakonna direktori kohusetäitja K. P teenistusest arvates 01.06.2004 ATS § 113 lg 1 alusel teenistustähtaja möödumise tõttu.

2. K. P palus halduskohtule esitatud kaebuses tunnistada tema teenistusest vabastamise riigisekretäri 31.05.2004 käskkirjaga nr 92-p ebaseaduslikuks ja teenistusse ennistamise nõudest loobumise tõttu välja mõista hüvitusena kuue kuu ametipalk. 1) Kaebuse kohaselt oli teenistusse võtmisel juttu võimalusest kandideerida majandusosakonna direktori ametikohale. Kuna ATS järgi on ametniku katseaja maksimaalne kestus 6 kuud, on mõistlik eeldada, et peale nimetatud tähtaja möödumist toimub atesteerimine ja peale seda edutamine või korraldatakse konkurss. Riigikantselei kohaldas vääralt ATS võimalust nimetada isik teenistusse määratud tähtajaks. Kaebaja nimetamine majandusosakonna direktori kohusetäitjaks tuleb lugeda määramata ajaks teenistusse nimetamiseks. ATS § 21 lg 1 on üldsäte, mille järgi võetakse isikud reeglina teenistusse määramata tähtajaks. Sama paragrahvi 2. lõige sätestab erandid. Kaebaja suhtes kohaldati ATS § 21 lg 2 p-s 2 toodud erandit. Seadusandja tahe on selle erandi osas selgelt suunatud lühiajalistele ajutistele teenistusse võtmistele, mis lõppevad peatselt ametikoha täitmiseks korraldatava konkursiga. Kaebaja puhul kestis "lühiajaline ja ajutine" teenistusse määramine neli ja pool aastat, mis on ebamõistlikult pikk aeg. Lisaks leiti võimalus ametikoha täitmiseks vahetult peale kaebaja lapsehoolduspuhkusele jäämist, mis viitab riigikantselei poolt halvausksele käitumisele. 2) Kaebaja asendas korduvalt Riigikantselei peadirektorit tema äraolekul. Teenistusülesannete täitmise kohta talle etteheiteid ei tehtud, määrati aga lisatasu nõutavast tulemuslikuma töö eest. 3) Majandusosakonna direktori ametikohale konkurssi ei korraldatud ja seetõttu on kaebajaga teenistussuhe lõpetatud õigusvastaselt. Kui konkurss siiski toimus, korraldati see vahetult peale kaebaja lapsehoolduspuhkusele jäämist.

3. Riigikantselei vaidles kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata.

4. Tallinna Halduskohtu 16.12.2004 otsusega jäeti K. P kaebus rahuldamata. 1) ATS § 21 lg 1 järgi võetakse ametnik teenistusse ametiasutuse koosseisus ettenähtud vabale ametikohale määramata ajaks, välja arvatud sama paragrahvi lõikes 2 sätestatud juhtudel. Lõike 2 p 2 alusel võetakse määratud ajaks teenistusse konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja - konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. Kaevatava käskkirja kohaselt kohaldati kaebaja suhtes ATS § 21 punkti 2. Kuna viidatud säte koosneb lõigetest ja punktidest, saab järeldada, et viitamisel on tehtud hooletussviga ning õige viide oleks pidanud olema ATS § 21 lg 2 p 2. 2) Et ATS § 22 lg 3 p 4 kohaselt ei kohaldata katseaega kohusetäitjale vabale ametikohale nimetamisel, ei saanud kaebaja suhtes katseaega kohaldada. Arvestades käskkirjas esinevaid muid tehnilisi vigu on käskkirja punkt 3 lisatud ilmse hooletuse tagajärjel ning selle punkti olemasolust ei saa iseenesest järeldada, et kaebajat ei nimetatud Riigikantselei majandusosakonna direktori kohusetäitjaks määratud teenistustähtajaga. Ka kaebaja märkis kaebuses, et ta võeti teenistusse kohusetäitjana määratud ajaks, kuigi tema esindaja väitis kohtuistungil, et nimetatud asjaolu on ebaselge. 3) Erinevalt töölepingu seaduse § 27 lg 1 p-st 2 ei sätesta ATS võimalust nimetada konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja teenistusse määramata ajaks. Samuti ei näe ATS ette, et määratud tähtajaga teenistussuhe võiks teatud aja möödudes muutuda määramata ajaga teenistussuhteks. ATS § 13 lg 1 kohaselt ei laiene töölepingu seadus ametnikele. Teenistussuhte muutmiseks määramata ajaga teenistussuhtest määratud ajaga teenistussuhteks

3-04-177 3(5) on vaja vastavat vormistamist (Riigikohtu 03.10.1997 otsus nr 3-3-1-26-97). Avalikku teenistust reguleerivad normid ei ole muutunud. 4) Kaebaja oli ametisse nimetatud määratud ajaks ja ta vabastati teenistusest ATS § 113 lg 1 alusel, mis sätestab, et teenistustähtaja möödumise tõttu vabastatakse teenistusest ametnik, kes oli ametisse nimetatud või valitud määratud ajaks. 5) Riigikantselei majandusosakonna direktor kuulub kõrgemate ametnike kategooriasse. ATS § 29 lg 1 järgi nimetatakse riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse § 4 lg 1 p-s 1 nimetatud kõrgemaid ametnikke ametisse üldjuhul avaliku konkursi korras. ATS § 30 p 6 alusel võib avaliku konkursita ametisse nimetada ametialase edutamise korras. ATS § 21 lg 2 p-s 2 kasutatud mõiste "konkursi korras ametisse nimetatav ametnik" tähendab ATS § 29 lg-s 1 märgitud kõrgemat ametnikku ega välista ametniku ametisse nimetamist edutamise korras. ATS § 21 lg 2 p 2 sätestab sõnasõnaliselt, et määratud ajaks teenistusse võetud kohusetäitja teenistustähtaeg lõppeb konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumisega. 6) Riigikantselei juures tegutseva kõrgemate riigiametnike konkursija atesteerimiskomisjoni 26.05.2004 koosoleku protokolli nr 9 p-st 5 nähtuvalt toimus R. R atesteerimine seoses edutamisettepanekuga majandusosakonna direktori ametikohale ja komisjon luges R. R nimetatud ametikohale vastavaks. R. R nimetati ametisse alates 01.06.2004. ATS § 91 lg 1 p 2 alusel on konkursija atesteerimiskomisjon pädev atesteerima ametnikke, kelle suhtes on tehtud edutamisettepanek ATS § 29 lg-s 1 nimetatud ametikohale. ATS § 83 lg 1 järgi võib edutada ametnikku, kes on senisel ametikohal olnud teenistuses vähemalt 6 kuud ja edutamisel sama seaduse § 29 1. lõikes nimetatud ametikohale on tunnistatud konkursija atesteerimiskomisjoni poolt vastavaks selle ametikohale, millele ametnik edutatakse. Kaebaja suhtes edutamisettepanekut tehtud ei ole ning teda ei ole vastava komisjoni poolt atesteeritud. 7) Kohus nõustus kaebajaga selles, et kohusetäitja määratakse reeglina lühiajaliselt ja möönis, et pikaajaliselt kohusetäitjana teenistuses olemine võib tekitada lootust edutamisele. Kohus leidis, et samas ei anna pikaajaline kohusetäitjana töötamine iseenesest õigust saada nimetatud ametikohale edutamise või konkursi läbi. Ametnik, kes on teenistusse nimetatud määratud ajaks, peab seadusest tulenevalt arvestama teenistussuhte lõppemise võimalusega.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

5. K. P apellatsioonkaebuses paluti tühistada kohtuotsus ja rahuldada uue otsusega kaebus järgmistel põhjendustel: 1) Vastustaja kohaldas vääralt ATS võimalust nimetada teda teenistusse määratud tähtajaks ja tema ametisse nimetamine tuleb lugeda määramata ajaks teenistusse nimetamiseks. ATS § 22 lg 3 p 4 alusel ei kohaldata kohusetäitja vabale ametikohale nimetamisel katseaega, kuid kaebaja suhtes kohaldati teenistusse võtmisel 6-kuulist katseaega. Kaebajale jäid arusaamatuks kohtu põhjendused ja seisukoht, mille kohaselt arvestades käskkirjas esinevaid muid tehnilisi vigu on käskkirja punkt 3 lisatud ilmse hooletuse tagajärjel ning selle punkti olemasolust ei saa iseenesest järeldada, et kaebajat ei nimetatud Riigikantselei majandusosakonna direktori kohusetäitjaks määratud teenistustähtajaga. Asjaolu, et kaebaja teenistusse nimetamise käskkirjas esineb tehnilisi vigu viitamisel ATS sätetele, ei anna alust kaebaja kahjuks tehtud järelduseks, mille kohaselt üks kolmandik käskkirja resolutiivosast on lisatud käskkirja ilmse hooletuse tagajärjel. Väited, nagu oleks kaebaja suhtes kohaldatud ametisse nimetamisel ATS § 22 lg 2 punkti 2, on vastuolus asjas esitatud tõenditega, kaebaja teenistussuhte iseloomu ja kestvusega. ATS § 22 lõikes 2 ette nähtud erandid on suunatud lühiajalisele teenistusse võtmisele ja sellega seotud teenistusülesannete täitmisele.

3-04-177 4(5) 2) Kaebaja läbis edukalt katseaja ja ta vabastati ametist alusetult. Tähelepanuväärne on, et võimalus ametikoha täitmiseks vastustaja käsitluses „koosseisulise“ ametnikuga leiti vahetult peale kaebaja lapsehoolduspuhkusele jäämist. 3) Kohus ei viidanud korrektselt vastustaja osundatud Riigikohtu lahendi (nr 3-3-1-26-97) järeldustele, mis põhineksid analoogilistel faktilistel ja õiguslikel asjaoludel kui käesolev asi.

6. Vastustaja kirjalikus vastuses paluti jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) Arvestades, et riigisekretäri 04.10.1999 käskkirja 109-p p 1 vastab ATS § 21 lg 2 p 2 sõnastusele ja teised ATS § 21 lõiked ei sisalda alapunkte, ei ole kahtlust selles, et vaatamata puudulikule viitele ATS § 21 p-le 2, on akti andja silmas pidanud ATS § 21 lg 2 punkti 2. K. P märkis kaebuses ka ise, et tema teenistusse võtmine toimus tähtajaliselt kuni konkursikomisjonis määratud isiku ametisse nimetamiseni. ATS § 29 lg 1 alusel nimetatakse riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse § 4 lg 1 p-s 1 nimetatud kõrgemaid ametnikke (sh direktoreid) ametisse avaliku konkursi alusel, välja arvatud ATS § 30 loetletud juhtudel. ATS § 90 lg 1 p 4 kohaselt atesteerib Riigikantselei osakondade direktoreid Riigikantselei juures tegutsev kõrgemate riigiametnike konkursija atesteerimiskomisjon. Nimetatud komisjon ei viinud kaebaja teenistusse võtmisel läbi tema suhtes atesteerimist, samuti ei toimunud sellist atesteerimist kaebaja teenistuse jooksul. Lisaks võimaldab ATS § 30 p 6 määrata kõrgemaid ametnikke ametialase edutamise korras. 2003. a pöördus kaebaja riigisekretäri poole taotlusega edutada ta majandusosakonna direktori ametikohale. Vaatamata hariduse ja töökogemuse vastavusele ametikohal esitatavatele nõuetele, ei olnud kaebaja Riigikantselei juhtkonna hinnangul majandusosakonna juhtimisel üles näidanud pühendumust ja initsiatiivi, mida juhtkond pidas osakonna juhi puhul vajalikuks, samuti ei jäänud juhtkond rahule tema tööga alluvate juhtimisel ja nende arendamisel. Seega oli kaebaja teadlik, et tema teenistus on jätkuvalt tähtajaline. Riigisekretäri 04.10.1999 käskkirja 109-p p-s 3 sisalduv viide katseaja kohaldamisele on ekslik, kuid ei muuda kaheldavaks kaebaja teenistuse tähtajalist iseloomu. 2) ATS ei võimalda nimetada Riigikantselei osakonna direktorit ametisse ilma, et viidaks läbi avalikku konkurssi või kohaldataks ametialast edutamist. Kuna kaebaja ei läbinud teenistusse nimetamisel avalikku konkurssi ja tema suhtes ei kohaldatud ka ametialast edutamist, puudus õiguslik alus tema nimetamiseks Riigikantselei majandusosakonna direktoriks määramata ajaks. Vastustaja on kaebaja teenistusse võtmisel korrektselt kohaldanud ATS § 21 lg 2 p 2. ATS ei sätesta regulatsiooni, mille järgi muutuks määratud ajaga teenistussuhe teatud perioodi möödumisel määramata ajaga teenistussuhteks. Seega ei ole vastustaja kaebaja kui määratud ajaks nimetatud ametniku kohusetäitja teenistusest vabastamisel ATS-i valesti kohaldanud. 3) Riigikantselei juures tegutsev kõrgemate riigiametnike konkursija atesteerimiskomisjon tunnistas 26.05.2004 koosolekul R. R, kellele pandi pärast kaebaja lapsehoolduspuhkusele jäämist alates 17.11.2003 kaebaja teenistusülesannete täitmine, majandusosakonna direktori ametikohale vastavaks. 31.05.2004 teatati kaebajale tema teenistusest vabastamist. Seega ei olnud kaebaja teenistusest vabastamine seotud tema jäämisega lapsehoolduspuhkusele. Seoses R. R ametisse nimetamisega alates 01.06.2004 saabus K. P teenistustähtpäev ja ta vabastati ATS § 113 lg 1 alusel teenistusest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Riigisekretäri 04.10.1999 käskkirja nr 109-p punktiga 1 nimetati kaebaja Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikohale kohusetäitjaks määratud ajaks alates 04.10.1999 kuni konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni.

3-04-177 5(5) 8. Protsessiosaliste vahel ei ole vaidlust selle üle, et Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikoha näol on tegemist kõrgema ametniku ametikohaga, mida ATS § 29 lg 1 kohaselt on võimalik täita konkursi korras või ametialase edutamise korras ATS § 30 p 6 alusel.

Kuigi Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikoht oli vaba, ei olnud kaebajat ATS § 21 lg 1 alusel võimalik määramata ajaks teenistusse võtta, sest kaebaja teenistusse võtmise ajal ei toimunud nimetatud ametikohale konkurssi. Kuna tegemist oli konkursi korras täidetava ametikohaga ja kaebaja teenistusse võtmise ajal ei toimunud nimetatud ametikohale konkurssi, oli seda ametikohta ATS § 21 lg 2 p 2 alusel võimalik täita üksnes ametniku kohusetäitjaga kuni konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. Arvestades eeltoodut ja seda, et kaebaja teenistusse võtmise käskkirja punkt 1 vastab ATS § 21 lg 2 p 2 sõnastusele ning teised ATS § 21 lõiked ei sisalda alapunkte, nõustub ringkonnakohus vastustaja seisukohaga, et vaatamata puudulikule viitele ATS § 21 punktile 2, on käskkirja andmisel peetud silmas ATS § 21 lg 2 punkti 2. Teenistusse võtmisel katseaja kohaldamine ei muuda kaebaja teenistussuhte tähtajalist iseloomu kaheldavaks eelkõige seetõttu, et kaebaja määramata tähtajaks teenistusse võtmine oli ATS-st tulenevalt välistatud.

9. Halduskohus leidis õigesti, et erinevalt töölepingu seadusest ei näe ATS ette võimalust, et määratud tähtajaga teenistussuhe võiks teatud aja möödudes muutuda määramata ajaga teenistussuhteks.

10. Asjakohane on ka halduskohtu viide Riigikohtu halduskolleegiumi 03.10.1997 määrusele nr 3-3-1-26-97. Nimetatud määruses toodud faktilised ja õiguslikud asjaolud erinevad käesoleva haldusasja asjaoludest, sest Riigikohtu määruses käsitletud juhul oli ATS § 113 lg 1 alusel teenistusest vabastatud ametnik võetud teenistusse sotsiaalnõuniku ametikohale määramata ajaks ja vallavalitsuse liikmeks määratud ajaks. Osundatud Riigikohtu määruse seisukoht, mille kohaselt „Avaliku teenistuse seadus, erinevalt Töölepingu seaduse §-st 78, ei sätesta võimalust, et määratud ajaks teenistusse võtmine võib ilma erilise vormistamiseta muutuda määramata ajaks teenistusse võtmiseks“, on kohaldatav ka käesolevas asjas, sest avaliku teenistuse seaduse sätted erinevad selles küsimuses jätkuvalt töölepingu seaduse sätetest ning määratud ajaks teenistusse võetud ametnik ei saa ilma erilise vormistamiseta muutuda määramata ajaks teenistusse võetuks.

11. Riigikantselei juures tegutsev kõrgemate riigiametnike konkursija atesteerimiskomisjon on tunnistanud kaebaja teenistusülesandeid alates 17.11.2003 täitnud ametniku 26.05.2004 Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikohale vastavaks. Seoses R. R ametisse nimetamisega alates 01.06.2004 saabus kaebaja teenistustähtpäev ja ta vabastati ATS § 113 lg 1 alusel õigesti teenistusest teenistustähtaja möödumise tõttu. Kaebaja teenistusest vabastamiseks ATS § 113 lg 1 alusel puudusid ATS §-s 133 sätestatud piirangud. Seetõttu ei ole asjakohane kaebaja väide, et ametikoht täideti vahetult peale tema lapsepuhkusele jäämist.

12. Neil põhjendustel ei anna apellatsioonkaebuse väited kaevatava halduskohtu otsuse tühistamiseks alust. Apellatsioonkaebus tuleb jätta HKMS § 46 lg 1 p 1 alusel rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

Kaire Pikamäe Silvia Truman Lilianne Aasma