3-04-255/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-2102/2004 Otsuse kuupäev

11.11.2004 Kohtunik

Tiina Pappel Kohtuasi L.M.i kaebus Riigikantselei maavanemakandidaatide nõuetele vastavuse hindamiseks moodustatud asjatundjate komisjoni 28.07.2004 koosoleku protokollilise otsuse nr. 1 p 2.2.4 alapunktiga 2 tekitatud materiaalse ja moraalse kahju hüvitamise nõudes. Asja läbivaatamine 03.11.2004 Kohtuistungil osalesid Kaebuse esitaja L.M. ning vastustaja Riigikantselei volitatud esindaja Annely Kase.

Resolutsioon

Jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 26 lg 1 p 6).

Käesoleva otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest 11.11.2004 arvates esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu. Apellatsioonkaebuse esitamisest tuleb otsuse teinud kohtule kirjalikult teatada 10 päeva jooksul arvates 11.11.2004 (HKMS § 31 lg 1, 5).

Vaieldamatud asjaolud

20.07.2004 esitas kaebuse esitaja Riigikantseleile konkursiteatele (t. lk. 162-163) vastavad dokumendid (t lk. 93-155) kandideerimaks Lääne maavanema ametikohale. Konkursiteate järgi oli üheks maavanemakandidaadile esitatavaks nõudeks teenistus riigi kõrgemate ametnike põhigruppi kuuluval või valitaval ametikohal riigivõi kohaliku omavalitsuse ametiasutuses või organis või avalik-õiguslikus organisatsioonis vähemalt 3 aastat. 28.07.2004 koosoleku protokolli nr. 1 punkti 2.2.4 kohaselt leidis Riigikantselei maavanemakandidaatide nõuetele vastavuse hindamiseks moodustatud asjatundjate komisjon (edaspidi Komisjon), et kaebuse esitaja on esitanud kõik nõutud dokumendid tähtaegselt ja nõuetekohaselt. Kandidaadi haridus ning keeleoskus vastavad esitatud nõuetele. Kandidaadi töökogemus ei vasta nõuetele. Punkti 2.2.4 alapunkti 1 kohaselt otsustati lubada kaebuse esitaja osalema Lääne maavanema ametikohale väljakuulutatud avalikul konkursil. Punkti 2.2.4 alapunkti 2 kohaselt otsustas komisjon tunnistada kaebuse esitaja Lääne maavanema ametikohale esitatud nõuetele mittevastavaks, kuna esitatud dokumentide kohaselt kandidaadi töökogemus avalikus teenistuses puudub. Maavanema ametikohale kehtestatud töökogemuse nõudeks on teenistus riigi kõrgemate ametnike põhigruppi kuuluval või valitaval ametikohal riigivõi kohaliku omavalitsuse ametiasutuses või organis või avalikõiguslikus organisatsioonis vähemalt 3 aastat. 30.07.2004 teatas Komisjon kaebuse esitajale 28.07.2004 tehtud otsusest, lubada kaebuse esitaja küll osalema Lääne maavanema ametikohale väljakuulutatud avalikul konkursil, kuid mitte tunnistada kaebuse esitajat Lääne maavanema ametikohale kehtestatud nõuetele vastavaks, kuna esitatud dokumentide põhjal kaebuse esitajal kogemus avalikus teenistuses puudub (t lk. 6). Kaebuse esitaja vaidlustas otsuse Tallinna Halduskohtus.

Kaebuse esitaja taotlus ja seisukoht

Kaebuse esitaja taotleb talle Komisjoni otsusega, mitte tunnistada kaebuse esitajat Lääne maavanema ametikohale kehtestatud nõuetele vastavaks, tekitatud materiaalse ning moraalse kahju hüvitamist. Materiaalne kahju, suurusega 1 387 500 (üks miljon kolmsada kaheksakümmend seitse tuhat viissada) krooni, on saadud Vabariigi Valitsuse 29.01.2003 korraldusega nr. 107-k (t lk. 75) kehtestatud Lääne maavanema kuupalgamäära 23 125.- (kakskümmend kolm tuhat ükssada kakskümmend viis) krooni korrutamisel viie aasta (maavanema ametisoleku aeg) kuude arvuga. Materiaalseks kahjuks on kaebuse esitaja saamata jäänud tulu. Moraalse kahju suuruse on kaebuse esitaja leidnud kehtestatud miinimumpalga 2480.- (kaks tuhat nelisada kaheksakümmend) krooni ning viie aasta kuude korrutamise tulemusena, mille korrutiseks on 148 800 (ükssada nelikümmend kaheksa tuhat kaheksasada) krooni.

Kaebuse esitaja on seisukohal, et Lääne maavanema kandidaadile esitatud töökogemuse nõue ei ole kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse §-ga 12, ÜRO I pakti artikli 2 lõikega 2 ning ÜRO Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee 1994 seisukohaga, mis keelab diskrimineerimise ja kohustab tagama huvitatud isikutele tõhusa kaitse. Töökogemuse nõue on kaebuse esitaja suhtes alandav, kuna kaebuse esitaja eelistas NLKP-le 10 aastat transporditöölisena töötamist. Samuti nõuab Euroopa Personalivaliku Amet avalikku konkurssi välja kuulutades kolmeaastast töökogemust vaid täisajaga ja ülikooli lõpetaja tasemele vastaval erialasel töökohal (t lk. 65 pöördel). Komisjoni otsus ei olnud motiveeritud, kuna täitmiseks esitatud elulookirjelduse vormis ei olnud töökogemuse nõuet esitatud.

Vastustaja seisukoht

Vastustaja taotleb jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Põhiseaduse § 30 sätestab, et ametikohad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes täidetakse seaduse alusel ja korras Eesti kodanikega. Maavanema ametisse nimetamise õigusliku aluse sätestab Vabariigi Valitsuse seaduse § 83, mille kohaselt maavanema nimetab regionaalministri ettepanekul viieks aastaks ametisse Vabariigi Valitsus. Maavanema ametikohale esitatavad nõuded kehtestab regionaalminister kõrgemate riigiametnike atesteerimisnõuete alusel. Komisjon esitab regionaalministrile kehtestatud nõuetele vastavad kandidaadid. Komisjonil ei ole pädevust anda hinnangut maavanema ametikohale kehtestatud nõuetele ja sellele, kas need on kooskõlas konkursi eesmärgiga või kas need on osade kandidaatide suhtes diskrimineerivad või mitte. Otsus on piisavalt motiveeritud. Konkursikuulutuses olid selgelt sõnastatud maavanema ametikohale kandideerimiseks esitatavad nõuded. Komisjon võttis otsuse tegemisel aluseks kandidaatide poolt esitatud dokumente. Kuna maavanema ametikohal on kehtestatud kindlad nõuded haridusele, töökogemusele ja juhtimiskogemusele, siis nendele nõuetele vastavuse hindamisel puudub komisjonil kaalutlusõigus – kandidaadil kas on vajalik haridus, töökogemus ja juhtimiskogemus või see puudub.

Kuna Lääne maavanema ametikohale kuulutati seaduse alusel välja avalik konkurss, kuhu võisid kandideerida võrdselt kõik Eesti kodanikud, ei saanud L.M.’il enne konkursi lõppu tekkida põhjendatud ootust, et just tema Lääne maavanema ametikohale nimetatakse. Komisjoni otsus ei tekitanud ega saanud tekitada kaebuse esitajale materiaalset kahju. Riigisekretäri 19.05.2004 käskkirjaga nr. 69 on avaliku teabe seaduse alusel maavanemakandidaatide nõuetele vastavuse hindamiseks moodustatud asjatundjate komisjoni materjalid kehtestatud juurdepääsupiiranguga asutusesiseseks kasutamiseks ja seega kolmandatel isikutel dokumentidele juurdepääs puudub. Seega ei saa L.M.i osas tehtud otsus kaebuse esitajat ka moraalselt kahjustada.

Kohtu põhjendused

1. Riigivastutuse seaduse (RVS) § 7 lg 1 kohaselt võib isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada seaduse §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste kaitsmise või taastamisega. RVS § 3 lg 1 kohaselt võib isik nõuda haldusakti kehtetuks tunnistamist ulatuses, milles rikutakse tema õigusi.

Arvestades seda, et kaebus kohtusse esitati tähtaegselt, oleks kaebuse esitaja saanud kohtult taotleda ka Komisjoni protokollilise otsuse tema õigusi rikkuvas osas tühistamist. Kaebuse esitamise seisuga 28.08.2004 ei olnud Lääne maavanema 5 aastane teenistustähtaja lõpp 1. oktoobril 2004 veel saabunud ning Vabariigi Valitsus ei olnud ka otsustanud uue maavanema ametisse nimetamist (vt. Harju Maavalitsuse pressiteade 04/10/2004 www.harju.ee). Seega oleks taotlus haldusakti osaliseks tühistamiseks olnud ilmselt riiki vähem koormav. Samas kaebuse esitaja taotles talle õigusvastase otsusega tekitatud materiaalse ja moraalse kahju hüvitamist, märkides, et on nõus kohtuvälise kokkuleppega.

2. RVS § 7 lg 3 kohaselt hüvitatakse RVS § 7 lg 1 alusel otsene varaline kahju ja saamata jäänud tulu. Kaebusest nähtuvalt peabki kaebuse esitaja endal materiaalset kahju tekitatuks seoses saamata jäänud tuluga. RVS § 9 lg 1 kohaselt võib füüsiline isik nõuda mittevaralise kahju rahalist hüvitamist süüliselt väärikuse alandamise, tervise kahjustamise, vabaduse võtmise, kodu või eraelu puutumatuse või sõnumi saladuse rikkumise, au või hea nime teotamise korral. Kaebuse esitaja väitel oli töökogemuse nõue tema jaoks alandav. Kuivõrd seoses töökogemuse puudumisega tunnistati kaebuse esitaja maavanema ametikohale esitatud nõuetele mittevastavaks, leiab kohus, et ilmselt peab kaebuse esitaja ka Komisjoni otsust tema väärikust alandavaks ning taotleb sellega seoses moraalse kahju hüvitamist.

3. Kaebuse esitaja on pidanud õigusvastaseks Komisjoni protokollilist otsust, millega otsustati ta tunnistada maavanema ametikohale esitatud nõuetele mittevastavaks seoses töökogemuse puudumisega. Nimetatud protokollilise otsusega hinnati kaebuse esitaja vastavust konkursiteates toodud nõuetele, mis omakorda tulenesid regionaalministri 15.04.2004 määrusest nr. 1 „Maavanema ametikohale esitatavad nõuded“.

Regionaalministri 15.04.2004 määruse nr. 1 „Maavanema ametikohale esitatavad nõuded“ § 2 lõikes 2 on toodud nõuded maavanema ametikohal nõutavatele kogemustele: 1) teenistus riigi kõrgemate ametnike põhigruppi kuuluval või valitaval ametikohal riigivõi kohaliku omavalitsuse ametiasutuses või organis või avalikõiguslikus organisatsioonis vähemalt kolm aastat; 2) juhina töötamise kogemus vähemalt kaks aastat; 3) soovitavalt maavalitsuses või kohalikus omavalitsuses töötamise kogemus.

Konkursiteade sisaldas kõiki kolme regionaalministri 15.04.2004 määruse nr. 1 § 2 lõikes 2 toodud nõuet kogemusele. Vaidlus puudub selle üle, et kaebuse esitaja on pidanud diskrimineerivaks ainult eeltoodud lõike p-s 1 toodud nõuet ning on taotlenud selle kohaldamata jätmist seoses põhiseadusega vastuoluga. Samuti on ainult nimetatud nõue käesoleva haldusasja arutamisel asjassepuutuv, kuivõrd kaebuse esitaja kandidatuuri mittevastavus otsustati just nimetatud nõude põhjal.

Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku § 25 lõikele 5 jätab halduskohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata iga seaduse või muu õigustloova akti, kui see on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega. Kaebuse esitaja väidetest lähtuvalt peab kohus tuvastama, kas vastav teenistuskogemuse nõue on kooskõlas kaebuse esitaja poolt viidatud Eesti Vabariigi põhiseaduse §-ga 12 või mitte. Esmalt tuvastab kohus, millistele õiguslikele alustele teenistuskogemuse nõue tugineb.

4. PS § 30 kohaselt ametikohad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes täidetakse seaduse alusel ja korras Eesti kodanikega. Seega annab põhiseadus seadusandjale volituse otsustada Eesti Vabariigi põhiseaduse §-s 30 nimetatud ametnike teenistusse võtmise aluste ja korra üle. Seadusandja – Riigikogu on seda ka maavanema ametikoha puhul otsustanud. Maavanema teenistusse võtmise kord on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduse § 38 lõikes 1: „Maavanema nimetab regionaalministri ettepanekul viieks aastaks ametisse Vabariigi Valitsus.“

Maavanema teenistusse võtmise alus tuleneb Vabariigi Valitsuse seaduse § 38 lõikest 2, mis sätestab: „Maavanema ametikoha täitmiseks korraldatakse avalik konkurss. Konkursi viib läbi Vabariigi Valitsuse poolt määratud asjatundjate komisjon. Maavanema ametikohale esitatavad nõuded kehtestab regionaalminister kõrgemate riigiametnike atesteerimisnõuete alusel. Komisjon esitab regionaalministrile kehtestatud nõuetele vastavad kandidaadid.“ Seega on seadusandja volitanud regionaalministrit kehtestama maavanema ametikohale esitatavad nõuded kõrgemate riigiametnike atesteerimisnõuete alusel.

Riigi kõrgemate ametnike atesteerimisnõuded on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 19. novembri 1996 määrusega nr. 293 „Ametikohtade põhigruppide atesteerimisnõuete kinnitamine“. Määruse p. kohaselt on ametikohtade põhigruppide atesteerimisnõuded riigija kohaliku omavalitsuse ametiasutuste atesteeritavate ametnike ametikohtadel teenistuseks vajalikud miinimumnõuded ametnike haridusele, kogemustele, oskustele, teadmistele ja isiksuseomadustele.

Nimetatud nõuded kehtestab riigivõi kohaliku omavalitsuse ametiasutuse juht kooskõlastatult konkursija atesteerimiskomisjoniga, kelle pädevusse kuulub ametniku atesteerimine, juhindudes põhigruppide atesteerimisnõuetest ning täiendades ja konkretiseerides neid tulenevalt konkreetse ametniku teenistuskohustustest (määruse p. 3). Määruse eeltoodud punkt on kooskõlas ka avaliku teenistuse seaduse § lõikega 3, mis sätestab: „Ametikoha atesteerimisnõuded kinnitab riigivõi kohaliku omavalitsuse ametiasutuse juht kooskõlastatult vastava konkursija atesteerimiskomisjoniga, juhindudes Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud ametikohtade põhigruppide atesteerimisnõuetest.“ Määruse p-s 6 on toodud nõuded riigi kõrgemate ametnike kogemusele: „teenistus vanemametnike põhigruppi kuuluval või valitaval ametikohal riigivõi kohaliku omavalitsuse ametiasutuses või organis 6 kuud või muul kõrgharidust nõudval tööl asutuse või ametikoha töövaldkonnas 2 aastat.“

Võrreldes regionaalministri määrust eeltoodud Vabariigi Valitsuse määrusega nähtub, et eeltoodud määrused on omavahel kooskõlas. Regionaalministri määruse § 2 lõike 2 p-s 1 toodud teenistuse nõue peaaegu sõna-sõnalt kopeerib Vabariigi Valitsuse määruse p-s 6 toodud riigi kõrgemate ametnike kogemuse nõuet. Erinev on ainult nõue teenistuse pikkusele (mis on Vabariigi Valitsuse määruses 6 kuud, regionaalministri määruses vähemalt 3 aastat). Samuti ei paku regionaalministri määruses toodud teenistuskogemuse nõue alternatiivse valikuna teenistust „muul kõrgharidust nõudval tööl asutuse või ametikoha töövaldkonnas“.

Samas ei ole eeltoodud alternatiivse võimaluse ärajätmine ning 6-kuulisest tähtajast pikema teenistustähtaja – 3 aastat – kehtestamine kohtu arvates Vabariigi Valitsuse määrusega vastuolus, kuna määruse p võimaldab määruses toodud atesteerimisnõudeid täiendada ning konkretiseerida lähtuvalt konkreetse ametniku teenistuskohustustest. Kohus on seisukohal, et kuivõrd Vabariigi Valitsus volitas regionaalministrit maavanema ametikohale esitatavaid nõudeid kõrgemate riigiametnike atesteerimisnõuete alusel kehtestama, oli regionaalministril ka volitus nõudeid vastavalt Vabariigi Valitsuse määruse p-le 3 täiendada ning täpsustada eeldusel, et nõude põhiolemus jääb samaks. Seega on kohus seisukohal, et regionaalministri määruse § 2 lg 2 p 1 tugineb seadustele ning lõppastmes põhiseaduse §-le 30.

5. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 12 lõike 1 sõnastus on järgmine: „Kõik on seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu.“

PS § 12 sätestab võrdse kohtlemise põhimõtte. Võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt käsitletakse ühetaoliselt kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ning samadel eeldustel. Ühetaoline kohtlemine peab olema tagatud ühesuguste asjaolude korral. Võrdsuse põhimõtte rikkumisega on tegemist siis, kui ühesuguseid asjaolusid käsitletakse ilma nähtavate mõistlike põhjusteta erinevalt.

Kohus on seisukohal, et puudub vastuolu regionaalministri määruse § 2 lg 2 p 1 ning PS § 12 vahel. Nagu kohus eelnevalt tuvastas, oli vastava teenistusnõude kehtestamine seaduste ja põhiseadusega kooskõlas. Seega saab teenistusnõuet pidada PS § 12 lõike 1 mõistes mõõdupuuks, mille suhtes maavanema ametikohale kandideerijaid hinnati. Asjaolu, et erinevatel maavanema ametikohale kandideerijatel võib olla erinev teenistusja töökogemus, mistõttu ühtede teenistuskogemus võib nõudele vastata ning teistel mitte, ei saa kujutada endast kaebuse esitaja diskrimineerimist.

Sellise nõude kehtestamine, millele vastamine ei pruugi kaebuse esitajal tema senist töökogemust arvesse võttes õnnestuda, ei saa kujutada endast diskrimineerimist. PS §

12 ei sisalda võimalust diskrimineerida isikuid nende töökogemuse alusel. Arvesse tuleb võtta seda, et oma töökogemust saab isik suures osas ise oma valikutega kujundada. Seetõttu võib diskrimineerimisest rääkida vaid selliste tingimuste puhul, mille muutmine pole isiku enda võimuses, nagu näiteks PS §-s 12 toodud rahvus, rass, nahavärvus, sugu jne. Eeltoodud asjaoludel diskrimineerimist pole kaebuse esitaja väitnud ning neid asjaolusid (v.a. Eesti kodakondsus, mis tuleneb põhiseadusest ning mida kaebuse esitaja pole ka vaidlustanud) ei sea kandideerimisel tingimusteks ka regionaalministri määrus.

Samuti ei nähtu vastustaja seletusest ega kohtumaterjalidest, et kaebuse esitajat oleks teenistusnõude suhtes võrreldes teiste kandidaatidega erinevalt hinnatud – näiteks jäetud kaebuse esitaja senist töökogemust arvesse võtmata. Vaidlus puudub selle üle, et kaebuse esitajal puudus regionaalministri määruse § 2 lg 2 p-le 1 vastav teenistuskogemus. Seetõttu ei olnud Komisjoni otsuse puhul tegemist kaalutlusotsusega.

Kuivõrd määrusele vastav teenistuskogemus kaebuse esitajal puudus, muu töökogemuse nõuet konkursiteade aga ei sisaldanud, ei saanud Komisjon ka kaebuse esitaja muud tööd kaebuse esitaja nõuetele vastavuse hindamisel arvesse võtta. Kaebuse esitaja viide Euroopa Personalivaliku Ameti konkursikuulutusele ei ole asjakohane, kuna sellega ei kuulutatud välja konkurssi Eesti maavanema ametikohaga võrreldavale ametikohale Euroopa Ühenduses. Mida vastutusrikkam ning spetsiifilisem on ametikoht, seda kõrgemad on ka vastavale ametikohale esitatavad nõuded. Seetõttu ei saa vähem vastutust nõudva ametikoha konkursikuulutusega põhistada maavanema ametikohale esitatud teenistuskogemuse nõude põhiseadusvastasust.

Eeltoodust lähtuvalt leiab kohus, et käesolevas haldusasjas puudub alus regionaalministri 15.04.2004 määruse nr. 1 § 2 lg 2 punkti 1 kohaldamata jätmiseks. Nimetatud säte on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse §-ga 12.

6. Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et Komisjoni otsus oli piisavalt motiveeritud. Konkursikuulutuses sisaldus teenistuskogemuse nõue, millega kaebuse esitaja pidi arvestama. Kaebuse esitaja teenistuskogemuse nõudele vastavuse hindamine ei olnud kaalutlusotsus, mida vastustaja oleks pidanud põhjalikult argumenteerima. Vastustaja protokolliline otsus koos 30.07.2004 kirjaga kaebuse esitajale esitatud põhistusega oli piisavalt motiveeritud.

7. Kuivõrd Komisjoni otsus tugines kaebuse esitaja töökogemuse võrdlemisele regionaalministri 15.04.2004 määruse nr. 1 § 2 lg 2 punktis 1 toodud nõudega ning kohus on eelnevalt leidnud, et eeltoodud nõue oli seaduste ja põhiseadustega kooskõlas ning puudub vaidlus selle üle, et kaebuse esitaja eeltoodud nõudele ei vastanud, tuleb kaebus jätta rahuldamata.

/allkiri/

ÄRAKIRI ÕIGE

Tiina Pappel Kohtunik