3-04-177/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

Haldusasi nr 3-1795/2004

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Tallinnas, 16.detsembril 2004

Tallinna Halduskohtu kohtunik Kristina Maimann arutas 02.12.2004 avalikul kohtuistungil K.P.e kaebust riigisekretäri 31.05.2004 käskkirja nr 92-p õigusvastasuse tuvastamiseks ja kuue kuu ametipalga väljamõistmiseks.

Asja arutamisest võtsid osa kaebaja K.P. ja tema volitatud esindaja Allar Aru ning vastustaja volitatud esindaja Toomas Vaher.

Asjaolud

K.P. võeti teenistusse riigisekretäri 04.10.1999 käskkirjaga nr 109-p. Riigisekretäri 02.04.2004 käskkirjaga nr 70-p peatati seoses lapse sünniga kaebaja teenistussuhe alates 01.04.2004 kuni 01.04.2005. 31.05.2004 sai kaebaja riigisekretäri teate teenistusest vabastamisest etteteatamise kohta ning kaebaja vabastati teenistusest 31.05.2004 käskkirjaga nr 92-p. Riigikantselei majandusosakonna direktoriks nimetati alates 01.06.2004 R.R..

Kaebaja taotlus ja põhjendused

Kaebaja palub tuvastada riigisekretäri 31.05.2004 käskkirja nr 92-p õigusvastasus ja teenistusse ennistamisest loobumise tõttu välja mõista hüvitusena kuue kuu ametipalk. Kaebuse kohaselt on rikutud kaebaja õigust teenistussuhte jätkumisele.

1. Kaebuse kohaselt oli teenistusse võtmisel juttu võimalusest kandideerida vastavale ametikohale. Vaatamata pikaajalisele töötamisele ei toimunud majandusosakonna direktori ametikohale konkurssi ning kaebaja oli sunnitud jätkama kohusetäitjana neli ja pool aastat. Kaebaja märgib, et avaliku teenistuse seaduses on ametniku katseaja maksimaalne kestus 6 kuud, mistõttu oli tal mõistlik eeldada, et peale nimetatud tähtaja möödumist toimub atesteerimine ning edutamine või korraldatakse konkurss. Kaebaja leiab, et Riigikantselei on kohaldanud vääralt avaliku teenistuse seaduses ettenähtud võimalust nimetada isik teenistusse määratud tähtajaks. Kaebaja on seisukohal, et tema nimetamine majandusosakonna direktori kohusetäitjaks tuleb lugeda määramata ajaks teenistusse nimetamiseks. Avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) § 21 lg 1 on üldsäte, mille kohaselt võetakse teenistujad reeglina teenistusse määramata tähtajaks. Sama paragrahvi teine lõige nimetab erandid. Kaebaja suhtes kohaldati teise lõike punktis 2 toodud erandit, ent selle erandi osas on seadusandja tahe selgelt suunatud lühiajalistele ajutistele teenistusse võtmistele, mis lõppevad peatselt ametikoha täitmiseks korraldatava konkursiga. Kaebaja puhul kestis "lühiajaline ja ajutine" teenistusse määramine neli ja pool aastat, mis on ebamõistlikult pikk aeg. Lisaks leiti võimalus ametikoha täitmiseks vahetult peale kaebaja lapsehoolduspuhkusele jäämist, mis viitab samuti riigikantselei poolt halvausksele käitumisele.

2. Kaebaja läbis ametisoleku ajal toimunud atesteerimised edukalt, asendas korduvalt riigikantselei peadirektorit tema äraolekul. Teenistusülesannete täitmise kohta kaebajale etteheiteid tehtud ei ole, vaid talle määrati igakuiselt lisatasu nõutavast tulemuslikuma töö eest.

3. Kaebaja leiab, et kuna majandusosakonna direktori ametikohale konkurssi ei korraldatud on kaebajaga teenistussuhe lõpetatud õigusvastaselt. Kaebaja märgib, et juhul, kui siiski toimus konkurss on imelik, et leiti võimalus majandusosakonna direktori konkursi korraldamiseks vahetult peale kaebaja lapsehoolduspuhkusele jäämist.

Vastustaja seisukoht

Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata.

1. 2003.aastal pöördus K.P. riigisekretäri poole taotlusega edutada ta majandusosakonna direktori ametikohale. Vaatamata K.P.e hariduse ning töökogemuse vastavusele ametikohal esitatavatele nõuetele, ei olnud K.P. Riigikantselei juhtkonna hinnangul majandusosakonna juhtimisel üles näidanud pühendumust ja initsiatiivi, mida Riigikantselei juhtkond pidas vastava osakonna juhi puhul vajalikuks, samuti ei jäänud juhtkond rahule tema tööga alluvate juhtimisel ning nende arendamisel. K.P.e vähese huvi ja kontrolli tõttu oli halvasti korraldatud majandusosakonna asjaajamine, esines tegematajätmisi ning ülesannete täitmisega viivitamist. Nimetatud probleemidele juhtisid nii Riigikantselei peadirektor kui riigisekretär K.P.e tähelepanu suulistel vestlustel ning osaliselt on vastavad küsimused tööalase hindamise käigus ka dokumenteeritud 25.10.2001 ja 18.11.2002 vahetu ülemuse poolt atesteerimislehe vormil koostatud dokumentides. Tulenevalt eelöeldust keeldus riigisekretär K.P.e taotlust tema edutamiseks majandusosakonna direktori ametikohale rahuldamast. Kuna majandusosakonna näol on tegu Riigikantselei suurima ning Riigikantselei ja valitsuse igapäevase töökeskkonna ja häireteta tegevuse tagamise seisukohalt olulise struktuuriüksusega, mille juhi ametikoht ei saa olla pikemat aega täitmata, pandi majandusosakonna direktori ülesannete täitmine pärast K.P.e jäämist lapsehoolduspuhkusele alates 17.11.2003 senisele istungiosakonna juhatajale R. R.. Vastavate ülesannete panemisel R. R.le arvestas riigisekretär R.

R. erialast ettevalmistust ning varasemat töökogemust ametikoha töövaldkonnaga seotud juhtivatel kohtadel teeninduse ja toitlustamise korraldamise alal, samuti pikaajalist kogemust avalikus teenistuses (25 aastat) ja Riigikantseleis (15 aastat). Riigikantselei majandusosakonna juhtimisel näitas R. R. end tööka, kohusetundliku ning usaldusväärse ametniku ja kogenud, vastutusvõimelise juhina, kes tahab ja oskab oma tööd planeerida ja iseseisvalt otsuseid langetada. R. R. üheks olulisemaks saavutuseks Riigikantselei majandusosakonna juhtimisel on majandusosakonna ning majandusvaldkonna tugiteenuste pikaajalise arengustrateegia väljatöötamine, millega on püstitatud selged, mõõdetavad eesmärgid ning kavandatud arendustegevused nii Vabariigi Valitsusele kui Riigikantseleile kvaliteetse teenindamise ning hea töökeskkonna tagamiseks. 2003.a. lõpus alustas Riigikantselei pikaajalise arengukava, sealhulgas tugiteenuste arengustrateegia, ettevalmistamist aastateks 2004-2007. Seoses pikaajalise arengukava ettevalmistamisega leidis Riigikantselei juhtkond, et ajutised lahendused ei taga majandusosakonna arengu järjepidevust ning vajalik on osakonna juhataja ametisse nimetamine. Arvestades R. R. sobivat erialast ettevalmistust, pikaajalist tööja juhtimiskogemust ning häid töötulemusi majandusosakonna direktori ülesannete täitmisel, tegi Riigikantselei peadirektor ettepaneku edutada R. R. majandusosakonna direktori ametikohale. Riigikantselei juures tegutsev kõrgemate riigiametnike konkursija atesteerimiskomisjon tunnistas 26.05.2004 toimunud koosolekul R.R. majandusosakonna direktori ametikohale vastavaks. Seoses sellega teatas riigisekretär 31.05.2004 K. P.le tema teenistusest vabastamisest.

2. Kaebuses esitatud väide, et K.P.e teenistussuhe tuleb seoses pikaajalise töötamisega lugeda määramata ajaks teenistusse nimetamiseks, ei ole korrektne. ATS § 21 kohaselt võetakse ametnik teenistusse reeglina määramata ajaks, erandid sätestab sama paragrahvi teine lõige. ATS § 21 lg 2 p 2 kohaselt võetakse konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja teenistusse konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. Võimalust nimetada konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja teenistusse määramata ajaks ATS ei sätesta. Erinevalt töölepingu seaduse regulatsioonist, mille § 27 lg 1 p-i

2 kohaselt võib määratud tähtajaga töölepingu sõlmida maksimaalselt viieks aastaks ning §-i 78 kohaselt muutub määratud ajaks sõlmitud tööleping töösuhete jätkamisel poolte poolt lepingu tähtaja möödumisel määramata ajaks sõlmitud töölepinguks. ATS ametnike puhul taolist regulatsiooni ei sätesta. Seisukohta, et erinevalt töölepingu seaduse alusel töötavatest töötajatest ei muutu määratud ajaks teenistusse võetud ametniku teenistussuhe määramata ajaks teenistusse nimetamiseks ilma erilise vormistamiseta, on väljendanud ka Riigikohtu halduskolleegium oma 03.10.1997 otsuses asjas 3-3-1-26-97. Põhjendatud ei ole kaebuse esitaja poolt kohusetäitjana teenistusse võtmise tähtaja seostamine ATS-i alusel ametnike suhtes kohaldatava kuuekuulise katseajaga. Vastavalt ATS § 22 lg-le 2 hinnatakse katseajal ametniku töötulemusi ning vastavust ametikohal esitatavatele nõuetele. Ametniku kohusetäitjale ATS § 22 lg 3 p 4 kohaselt katseaega ei kohaldata. Kohusetäitjana teenistusse võtmise eesmärk ei ole teenistuja ametikohale vastavuse kontrollimine, vaid vastava ametniku ülesannete täitmise tagamine edasilükkamatutel juhtudel. Määratud tähtajaks teenistusse nimetamise seostamine määramata ajaks teenistusse võetud ametnikele kohaldatava katseajaga on põhjendamatu.

3. Kaebuse esitaja väide, et ametisoleku ajal läbis ta edukalt mitu atesteerimist, ei vasta tõele. Vastavalt ATS § 91 lg 2 p-le 2 ei atesteeri konkursija atesteerimiskomisjon määratud ajaks teenistusse võetavaid ametnikke. Ka K.P.t ei ole Riigikantselei juures tegutsev kõrgemate ametnike konkursija atesteerimiskomisjon tema teenistuse jooksul atesteerinud. K.P.e poolt Tallinna Halduskohtule esitatud kaebusele lisatud atesteerimislehed on koostatud K.P.e vahetu ülemuse poolt K.P.ega läbi viidud iga-aastastel vestlustel, mille eesmärgiks oli K.P.e töötulemuste hindamine majandusosakonna direktori kohusetäitjana, mitte tema sobivuse kindlaks tegemine majandusosakonna direktori ametikohale nimetamiseks. Atesteerimislehe vormi kasutamine K.P.e vahetu ülemuse poolt nimetatud vestluste sisu dokumenteerimisel ei muuda selliseid vestlusi käsitletavaks ametniku atesteerimisena ATS mõistes. Avaliku teenistuse seadus ei võimalda nimetada kõrgema ametnikuna ametisse isikut, kelle sobivust vastavale ametikohale ei ole hinnanud konkursija atesteerimiskomisjon.

4. Kaebuse esitaja väide, et tema teenistussuhte lõpetamise asjaolud ei vasta teenistusse võtmisel määratletud tähtajale, ei ole asjakohane. ATS § 21 lg 2 p 2 kohaselt võetakse konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja teenistusse konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. Konkursi korras täidetavad ametikohad sätestab ATS § 29 lg 1, mille kohaselt nimetatakse konkursi korras ametisse riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse § 4 lg 1 p-s 1 nimetatud kõrgemaid ametnikke (sh direktoreid). Erandid, mille puhul avaliku konkursi läbiviimine ei ole vajalik, sätestab ATS § 30, mille punkti 6 kohaselt võib isiku konkurssi korraldamata ametisse nimetada ametialase edutamise korras. ATS § 21 lg 2 p-s 2 kasutatud mõiste "konkursi korras ametisse nimetatav ametnik" tähendab sisuliselt kõrgemat ametnikku ATS § 29 lg 1 tähenduses ega välista sellise ametniku ametisse nimetamist edutamise korras. ATS § 21 lg 2 p 2 seob kohusetäitja teenistuse tähtaja konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumisega, mitte aga konkursi läbi viimisega. Vastavalt riigisekretäri 04.10.1999 käskkirjale nr 109-p oli K.P. võetud Riigikantselei teenistusse majandusosakonna direktori kohusetäitjana määratud ajaks kuni konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. Seega oli K.P. teadlik, et teenistussuhe temaga oli sõlmitud määratud tähtajaks. Seoses R.R. ametisse nimetamisega alates 01.06.2004 saabus K.P.e teenistustähtpäev ning K.P. vabastati ATS § 113 lg 1 alusel teenistusest alates 01.06.2004.

Kohtuotsuse resolutiivosa ja põhjendused

Kohus käsitleb esmalt kaebaja teenistusse võtmise asjaolusid (I) ja seejärel annab hinnangu, kas kaebaja teenistusest vabastamine on olnud õiguspärane (II).

I Kohtuistungil märkis kaebaja esindaja, et ei ole selge, kas kaebaja võeti teenistusse määratud või määramata ajaks. Seega oli pooltel vaidlus selles, kas K.P. võeti 04.10.1999 teenistusse määratud või määramata ajaks ning juhul, kui kaebaja võeti teenistusse määratud ajaks, siis kas määratud ajaks teenistusse võtmine muutus 4,5 aasta jooksul nö. vaikimisi määramata ajaga teenistussuhteks.

Kohtutoimiku leheküljel 6 olevast riigisekretäri 04.10.1999 käskkirjast nr 109-p nähtub, et K.P. on ATS § 19, § 21 p 2, § 22 ja § 37 lg 1 alusel nimetatud Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikohale kohusetäitjaks määratud ajaks alates 04.10.1999 kuni konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. Nimetatud käskkirja punktiga 2 on määratud K.P.e ametipalk ning punkt 3 kohaselt on kohaldatud K.P.ele 6-kuulist katseaega. ATS § 19 (28.02.1999-01.01.2000 kehtinud redaktsioon) sätestab, et ametnik võetakse teenistusse ametisse nimetamisega.

ATS § 21 lõige 1 sätestab, et ametnik võetakse teenistusse ametiasutuse koosseisus ettenähtud vabale ametikohale määramata ajaks, välja arvatud käesoleva paragrahvi 2. lõikes sätestatud juhtudel. Lõige 2 punkt 2 kohaselt võetakse määratud ajaks teenistusse konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja - konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumiseni. 04.10.1999 käskkirjast nr 109-p nähtub, et kaebaja suhtes kuulus kohaldamisele ATS § 21 p 2. Kuna viidatud säte koosneb lõigetest ja punktidest, siis saab järeldada, et viitamisel on tehtud hooletussviga ning õige viide oleks pidanud olema ATS § 21 lg 2 p 2.

ATS § 22 reguleerib ametnikule katseaja kohaldamist. ATS § 22 lõige 1 kohaselt teenistusse võtmise õigust omav isik võib, välja arvatud käesoleva paragrahvi 3.lõikes sätestatud juhtudel, kohaldada ametniku ametisse nimetamisel katseaega kestusega mitte üle kuue kuu. Sama paragrahvi lõige 3 punkt 4 kohaselt katseaega ei kohaldata ajutiselt äraoleva ametniku asendajale või kohusetäitjale vabale ametikohale nimetamisel. Eeltoodust tulenevalt ei saanud kaebaja suhtes kohaldada katseaega. Kohus on seisukohal, et arvestades käskkirjas esinevaid muid tehnilisi vigu on käskkirja punkt 3 lisatud ilmse hooletuse tagajärjel ning selle punkti olemasolust ei saa iseenesest järeldada, et kaebajat ei nimetatud Riigikantselei majandusosakonna direktori kohusetäitjaks määratud teenistustähtajaga.

Ka kaebaja ise on kaebuses märkinud, et ta võeti teenistusse kohusetäitjana määratud ajaks, kuigi tema esindaja väitis kohtuistungil, et nimetatud asjaolu on ebaselge. Kohus nõustub vastustajaga, et võimalust nimetada konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja teenistusse määramata ajaks ATS erinevalt töölepingu seaduse § 27 lg 1 pst 2 ei sätesta. Samuti ei näe ATS ette võimalust, et määratud tähtajaga teenistussuhe võiks teatud aja möödudes muutuda määramata ajaga teenistussuhteks. Avalikus õiguses ei kehti põhimõte, et lubatud on kõik, mis ei ole keelatud.

ATS § 13 lg 1 kohaselt töölepingu seadus ametnikele ei laiene. Teenistussuhte muutmiseks määramata ajaga teenistussuhtest määratud ajaga teenistussuhteks on vaja vastavat vormistamist (Riigikohtu halduskolleegiumi 03.10.1997 otsus asjas nr 3-3-1-26-97). Kohus ei nõustu kaebaja esindajaga selles, et Riigikohtu viidatud seisukoht ei ole käesoleval ajal enam asjakohane. Avalikku teenistust reguleerivad normid ei ole selles osas muutunud ning näevad otseselt ette kõrgemate ametikohtade täitmise, kas konkursi või edutamise korras.

II Teiseks vaidlusaluseks küsimuseks oli, kas kaebajaga teenistussuhte lõpetamine seoses R.R. edutamise korras nimetamisega Riigikantselei majandusosakonna direktori ametikohale oli õiguspärane.

Kaebaja teenistusest vabastamise õiguslikeks alusteks on ATS § 112 ja § 113. ATS § 113 lg 1 sätestab, et teenistustähtaja möödumise tõttu vabastatakse teenistusest ametnik, kes oli ametisse nimetatud või valitud määratud ajaks. Eelnevalt kohus leidis, et kaebaja oli ametisse nimetatud määratud ajaks. ATS § 29 lg 1 kohaselt nimetatakse üldjuhul konkursi korras ametisse riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse § 4 lg 1 p-s 1 nimetatud kõrgemaid ametnikke. Pooltel ei olnud vaidlust selles, et riigikantselei majandusosakonna direktor kuulub kõrgemate ametnike kategooriasse.

Erandid, mille puhul avaliku konkursi läbiviimine ei ole kohustuslik sätestab ATS § 30, mille punkt 6 kohaselt võib avaliku konkursita ametisse nimetada ametialase edutamise korras. Kohus nõustub vastustajaga, et ATS § 21 lg 2 p-s 2 kasutatud mõiste "konkursi korras ametisse nimetatav ametnik" tähendab ATS § 29 lg-s 1 märgitud kõrgemat ametnikku ega välista sellise ametniku ametisse nimetamist edutamise korras. ATS § 21 lg 2 p 2 sätestab sõnasõnaliselt, et määratud ajaks teenistusse võetud kohusetäitja teenistustähtaeg lõppeb konkursikomisjoni otsuses märgitud isiku ametisse astumisega.

Kohtutoimiku leheküljel 25 on Riigikantselei juures tegutseva kõrgemate riigiametnike konkursija atesteerimiskomisjoni 26.05.2004 koosoleku protokolli nr 9 väljavõte, mille punktist 5 nähtub, et toimus R.R. atesteerimine seoses edutamisettepanekuga majandusosakonna direktori ametikohale ning komisjon luges R.R. nimetatud ametikohale vastavaks. R.R. nimetati ametisse alates 01.06.2004. ATS § 91 lg 1 p 2 kohaselt on konkursija atesteerimiskomisjoni pädevuses ametnike atesteerimine, kelle suhtes on tehtud edutamisettepanek ATS § 29 lg-s 1 nimetatud ametikohale.

ATS § 83 lg 1 kohaselt võib edutada ametnikku, kes on senisel ametikohal olnud teenistuses vähemalt kuus kuud ning edutamisel käesoleva seaduse paragrahv 29 1. lõikes nimetatud ametikohale on tunnistatud konkursija atesteerimiskomisjoni poolt vastavaks sellele ametikohale, millele ametnik edutatakse. Kaebaja suhtes edutamisettepanekut tehtud ei ole ning kaebaja ei ole konkursija atesteerimiskomisjoni poolt atesteeritud. Kaebaja kinnitas kohtuistungil, et tema suhtes ei ole läbi viidud atesteerimist (tlk 33). Avaliku teenistuse seadus ei sätesta, et edutamise korras ametikoha täitmisele tuleks eelistada avalikku konkurssi.

Kohus nõustub kaebajaga selles, et kohusetäitja määratakse reeglina lühiajaliselt ning möönab, et pikaajaliselt kohusetäitjana teenistuses olemine võib tekitada lootust edutamisele. Samas ei anna pikaajaline kohusetäitjana töötamine iseenesest õigust saada nimetatud ametikohale edutamise või konkursi läbi. Ametnik, kes on teenistusse nimetatud määratud ajaks peab seadusest tulenevalt arvestama teenistussuhte lõppemise võimalusega.

Kohus leiab eeltoodust tulenevalt, et kaevatav haldusakt on kohtulikult kontrollitav ja õiguspärane, mistõttu tuleb jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata.

Pooled loobusid kohtukulude nõudest kohtuistungil.

Kohus, arvestades eeltoodut ja juhindudes HKMS § 26 lg 1 p-st 1, § 31 lg-st 1 ja 4, o t s u s t a b:

Jätta K.P.e kaebus rahuldamata.

Käesoleva otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu. Apellatsioonkaebuse esitamise soovist tuleb otsuse teinud kohtule teatada otsuse kuulutamisest arvates 10 päeva jooksul.

Kristina Maimann Kohtunik