BS-6478/2016-KBH · Københavns Byret

Sag vedrører spørgsmålet om, hvorvidt sagen skal afvises

[DOKUMENT] Afgørelse (23 sider) Københavns Byret

Udskrift af dombogen

DOM

Afsagt den 3. februar 2017 i sag nr. BS 13A-6478/2016:

Klage fra Klager Adresse 1 København K over administrativt bestemt frihedsberøvelse

Sagens baggrund og parternes påstande

Denne sag, der er anlagt den 27. oktober 2016, vedrører domstolsprøvelse i henhold til retsplejelovens kapitel 43 a af en frihedsberøvelse, som sagsøger anser sig for udsat for den 9. april 2016.

Spørgsmålet om, hvorvidt sagen skal afvises, fordi 6 månedersfristen i rets- plejelovens § 469, stk. 4, ikke er overholdt, er udskilt til særskilt afgørelse.

Klager har nedlagt påstand om, at sagen fremmes til realitetsbehandling.

Københavns Politi har nedlagt påstand om afvisning.

Dommen indeholder ikke en fuldstændig sagsfremstilling, jf. retsplejelovens § 218 a.

Oplysningerne i sagen

Ved brev af 14. oktober 2016 til Københavns Politi anmodede advokat Amalie Starck som advokat for Klager om indbringel- se af en administrativ frihedsberøvelse, som skulle være foretaget af Køben- havns Politi den 9. april 2016 i området ved Marmorkirken (Frederiks Kir- ke).

Forklaringer

Der er afgivet forklaring af Klager .

Klager har forklaret, at han deltog i en moddemonstra- tion den 9. april 2016 i City, hvor der blev afholdt en demonstration af Pegi- da. Demonstrationen startede ved Mindeankeret i Nyhavn. Folk gik herfra ad Bredgade og Borgergade. Moddemonstration var anmeldt. Han havde hørt om moddemonstrationen på cafeen i Folket Hus. Han havde delt løbe-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 2/23

sedler ud ved Mindeankeret. Det var hensigten, at deltagerne i moddemost- rationen skulle går efter Pegidademonstrationen og dele løbesedler ud. Plud- selig var han kommet til Marmorkirken. Han opgav lidt og ville tilbage til sin cykel, som holdt i Nyhavn, og derfra ville han hjem. Han havde en dia- log med en betjent på hjørnet af Bredgade og Frederiksgade ved parasollen, som man kan se på den foreviste video. Han fik at vide, at han skulle rykke ned mod Marmorkirken. Han sagde, at han var på vej hjem, men fik besked på at gå mod Marmorkirken. Han kunne se, at der var metrobyggeri. Han henvendte sig til en betjent, som sagde, at de kunne gå den anden vej rundt om Marmorkirken. Det var anden gang, han talte med en betjent. Da betjen- ten sagde, at de skulle gå bagom kirken, vidste han ikke, om det kunne lade sig gøre. Han var i tvivl og gik hen for at checke. Han konstaterede, at man ikke kunne komme rundt om kirken. Han gik tilbage til betjenten og sagde, at de ikke kunne komme ud. Han talte med 2 betjente. Han henvendte sig re- lativt hurtigt til betjentene og sagde, at de ikke kunne komme rundt om kir- ken. Der gik 1 til 1½ time fra, at det blev konstateret, at de ikke kunne kom- me rundt, til at de blev lukket ud. Der var mange almindelige mennesker til stede ved Marmorkirken, herunder turister. Hovedparten af de tilstedeværen- de ved Marmorkirken var turister, som ikke talte dansk. Der var 5-6 stykker Person 1 (P1) til stede, som havde deltaget i moddemonstrationen, herunder P1 . På et tidspunkt fik han lov at gå. Politiet lavede en sluse og gelejdede folk ud en bestemt vej. Han gik herefter mod Nyhavn for at få fat i sin cykel. Han blev efterfølgende kontaktet af P1 , som sagde, at han og nogle andre ville klage, og P1 spurgte, om han ville være med til at klage. P1 er en af dem, som tidligere har rejst en sag. Han mener, at han blev kontaktet af P1 i slutningen af sommeren eller i efteråret 2016. Der var gået nogle må- neder efter begivenhederne. Det var en dag, han var i Folkets Hus. Han kan ikke huske, hvor lang tid der gik, fra at P1 kontaktede ham, og til at han henvendte sig til advokat. Der gik måske en uge. Han oplevede den 9. april 2016 som en dårlig dag, men på tidspunktet for begivenhederne mente han ikke, at det kunne nytte noget at klage over det politiet gjorde.

Parternes synspunkter

Klager har i processkrift af 8. december 2016 anført følgende til støtte for, at sagen skal fremmes:

"Det gøres gældende, at overskridelsen af klagefristen i retsplejelovens § 469, stk. 4, udelukkende beror på Københavns Politis manglende klagevej- ledning.

Af forvaltningslovens 26 fremgår, at afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene under iagttagelse af en lovbestemt frist for sagens anlæg, skal være ledsaget af oplysning herom.

At der skal meddeles klagevejledning følger også af den generelle vejled- ningspligt i forvaltningslovens 7 samt princippet om god forvaltningsskik.

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 3/23

Det følger endvidere af Københavns Politiets egen praksis, at der ved tilba- geholdelser efter politiloven i alle tilfælde skal gives klagevejledning i for- bindelse med indgrebet.

Politiets praksis på området fremgår af Justitsministeriets besvarelse af 5. ju- li 2010 til Folketingets Retsudvalgs vedrørende spørgsmål nr. 295. Besvarel- sen omhandler, hvorvidt forvaltningslovens bestemmelser finder anvendelse i forhold til frihedsberøvelser, der foretages med hjemmel i politiloven. Det bemærkes, at svaret herpå ikke er ganske klart, men i forhold til netop klage- vejledningen forholder det sig anderledes.

I forbindelse med justitsministeriets besvarelse af spørgsmålet indhentede man en udtalelse fra Rigspolitiet, jf. besvarelsens punkt 3, side 10 ff. Her oplyste Rigspolitiet at man den 12. december 2009 havde udsendt en rund- skrivelse til landets politikredse, og følgende fremgår om denne, jf. side 12, 2. afsnit:

"I rundskrivelsen anmodede Rigspolitiet i øvrigt politikredsene om at drage omsorg for, at der altid sker orientering af personer, der frihedsberøves ad- ministrativt efter politiloven, om adgangen til at indbringe spørgsmålet om frihedsberøvelsen for domstolene, jf. retsplejelovens kapitel 43 a."

Således er landets politikredse af Rigspolitiet blevet instrueret i, at der altid skal ske klagevejledning om muligheden for domstolsprøvelse i forbindelse med frihedsberøvelser der foretages efter politiloven.

Efterfølgende gennemgås de regler, som politiets beslutninger om frihedsbe- røvelse efter politiloven er underlagt, uanset om beslutningen anses som om- fattet af forvaltningsloven, jf. besvarelsens punkt 5, side 16 ff. Det fremgår heraf, at politiet i alle tilfælde skal overholde god forvaltningsskik og agere inden for de rammer, der kan udledes af almindelige forvaltningsretlige prin- cipper.

Efter en gennemgang af klagemulighederne — både de administrative dispo- sitions- og adfærdsklager, samt muligheden for domstolsprøvelse efter rets- plejelovens kapitel 43 a — fremgår følgende på side 17, 2. sidste afsnit:

"Det bemærkes [ ...], at Københavns Politi over for Justitsministeriet har op- lyst, at der ved tilbageholdelser efter politiloven udleveres en vejledning, der beskriver bl.a. muligheden for at klage over politiets dispositioner og ad- færd, samt muligheden for domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlig- hed. "

Justitsministeriet er således af den opfattelse, at der i praksis gives klagevej- ledning i forbindelse med frihedsberøvelser efter politiloven.

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 4/23

Dette er ikke sket i nærværende sag.

Retsfølgerne af manglende klagevejledning Klagevejledningens formål er at sikre, at den der er klageberettiget ikke lider retsstab. I nærværende situation er formålet at sikre, at den frihedsberøvede også i praksis meddeles muligheden for domstolsprøvelse, som grundlovens 71, stk. 6, fastsætter.

Efter praksis er konsekvensen af manglende klagevejledning, at fristen sus- penderes, således at klager stilles som var der givet korrekt klagevejledning. Der henvises i denne forbindelse til Steen Rønsholdt, Forvaltningsret — retssikkerhed, proces, sagsbehandling, 4. udgave 2014, side 518-519 og Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret — sagsbehandling, 7. udgave 2014, side 372, samt U2004.2893H.

I forhold til hvorvidt klagefristen i retsplejelovens § 469, stk. 4 må anses for absolut, skal det bemærkes, at enhver lovfæstet frist i udgangspunktet må anses for absolut, med mindre andet er bestemt, som det er tilfældet i § 469, stk. 2, 2. punktum. At en frist i udgangspunktet må anses for absolut, er der- for ikke en hindring for, at fristen suspenderes i det tilfælde, hvor den klage- berettigede ikke er orienteret om klagemuligheden, jf. den føromtalte prak- sis.

Der henvises i øvrigt til en lignende sag fra København Byret (BS nr. 4B- 2773 — 2786/2014, 2787 - 2799/2014, 1601 - 1605/2014, 5982 - 5985/2015 og 6094 - 6095/2014), hvor netop spørgsmålet om Københavns Politis manglende klagevejledning medførte suspension af klagefristen i retspleje- lovens § 469, stk. 4. Ved rettens kendelse af 7. oktober 2015 blev det beslut- tet, at sagerne skulle realitetsbehandles. ...

Konsekvensen af Københavns Politis manglende klagevejledning af Klager bør derfor være, at fristen for domstolsindbringelse sus- penderes, således af denne løber fra klager har modtaget korrekt klagevej- ledning, subsidiært fra klager fik kendskab til muligheden for dom- stolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed.

Københavns Politis manglende klagevejledning bør således ikke lægges kla- gerne til last."

Københavns Politi har i til støtte for afvisningspåstanden i processkrift af 21. november 2016 anført følgende:

"Sagen påstås afvist under henvisning til fristoverskridelsen, jf. herved § 469, stk. 4. Begæringen om prøvelse af lovligheden af den frihedsberøvelse, som sagsøgeren mener sig udsat for den 9. april 2016, er således først frem- sat ved e-mail af 14. oktober 2016 og modtaget hos Københavns Politi den 15. oktober 2016, hvilket er mere end 6 måneder efter den dato, hvor fri-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 5/23

hedsberøvelsen skulle være sket og ophørt. Sagsøger findes på denne bag- grund ikke at have krav på indbringelse efter de lempeligere processuelle regler i retsplejelovens kapitel 43 a.

Da anvendelsen af reglerne bl.a. har betydning for pålæggelse af sagsom- kostninger ser Københavns Politi sig derfor nødsaget til at fastholde påstan- den om afvisning af den senest indkomne begæring, uanset om retten i øv- rigt måtte finde, at de tidligere fremkomne begæringer vedrørende samme episoder skal realitetsbehandles og ikke afvises som påstået.

Særligt i relation til sagsøgers anbringende om, at indbringelsesfristen må anses for suspenderet henset il, at han ikke modtog klagevejledning vedrø- rende indgrebet, gøres det gældende, at der ikke var pligt til at give klagevej- ledning i anledning af det skete indgreb. En manglende klagevejledning kan således ikke få indflydelse på indbringelsesfristen.

Det gøres i den forbindelse gældende, at de operative indgreb, som politiet kan foretage med hjemmel i politilovens § 5, uanset om det er et påbud, en personvisitation eller en frihedsberøvelse, ikke er at betragte som afgørelser i forvaltningslovens forstand, hvorfor de mere formelle regler om høring af borgeren før indgrebet, oplysning til denne om om begrundelsen for indgre- bet samt underretning om klageadgang, ikke er gældende. Der henvises hen- vises i den forbindelse til det i litteraturen anførte, jf. herved Politiret, 6. ud- gave, side 228 øverst, samt Politiloven med Kommentarer, 3. udgave, side 48.

Parterne har i det væsentligste procederet i overensstemmelse hermed.

Retsgrundlaget

Af de specielle bemærkninger til retsplejelovens § 469, stk. 4, Folketingsti- dende tillæg A 1953-54, spalte 1516, fremgår blandt andet:

"... Da det må skønnes rimeligt, at adgangen til at begære sag rejst efter dette kapitel kun står åben en kortere tid efter frihedberøvelsens ophør, foreslås det, at begæring om sagens indbringelse for retten skal fremsættes inden 4 u- ger efter frihedsberøvelsens ophør, dog at justitsministeren i indtil 6 måne- der undtagelsesvis kan tillade afvigelse fra fristen, når der foreligger en sær- lig grund dertil. Overskrides disse frister, er den pågældende henvist til sags- anlæg efter de almindelige regler om borgerlige sager. ..."

Justitsministeriet besvarede den 5. juli 2010 spørgsmål nr. 295 (Alm.del), som Folketingets Retsudvalg havde stillet til justitsministeren den 4. decem- ber 2009. Heraf fremgår:

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 6/23

"... Spørgsmål nr. 295 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del):

”Ministeren bedes redegøre for, om ministeren er enig i, at forvaltningsloven er gældende for politiets virksomhed, når det drejer sig om indgreb overfor personer, hvor dette ikke er et led i strafferetsplejen?”

Svar:

1.1. Justitsministeriet har – bl.a. i lyset af de samtidigt stillede spørgsmål nr. 296 og 297 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del) – forestået det forelig- gende spørgsmål således, at der sigtes til, om forvaltningslovens regler fin- der anvendelse i forhold til de administrative frihedsberøvelser, som politiet af ordens- eller sikkerhedsmæssige hensyn kan foretage i medfør af politilo- vens §§ 5, 8 og 9.

Det følger af politilovens § 5, stk. 3, at politiet med henblik på at afværge fare for forstyrrelse af den offentlige orden samt fare for enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed kan frihedsberøve den eller de personer, der giver anledning til faren, når mindre indgribende midler – f.eks. påbud, legemsbesigtigelse og fratagelse af genstande – ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.

Efter politilovens § 8, stk. 4, kan politiet frihedsberøve forsamlingsdeltage- re, der giver anledning til fare for betydelig forstyrrelse af den offentlige or- den eller fare for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed. Også i dette tilfælde skal frihedsberøvelsen ske med henblik på at afværge fare for de nævnte beskyttelsesinteresser, ligesom det er en betingelse, at mindre indgri- bende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.

Politiet kan efter politilovens § 9, stk. 3, med henblik på at afværge opløb, der indebærer fare for forstyrrelse af den offentlige fred og orden eller fare for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed, frihedsberøve den eller de personer, der giver anledning til faren, når mindre indgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.

Det følger af de nævnte bestemmelser, at frihedsberøvelsen skal være så kortvarig og skånsom som muligt og så vidt muligt ikke må udstrækkes ud over 6 timer, når frihedsberøvelsen er foretaget efter lovens § 5, stk. 3, eller ud over 12 timer, når den er foretaget efter lovens § 8, stk. 4, og § 9, stk. 3.

Af forarbejderne til de nævnte bestemmelser i politilovens §§ 5, 8 og 9, føl- ger, at frihedsberøvelse alene kan ske med henblik på at ”afværge fare” for de i bestemmelserne nævnte politiretlige beskyttelsesinteresser (orden, fred eller sikkerhed), jf. navnlig Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5886. Endvidere er det i forarbejderne anført, at indgreb efter politiloven forudsæt- ter, at der er konstateret en konkret og nærliggende fare for forstyrrelse

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 7/23

– og i de tilfælde, der er omfattet af § 8 betydelig forstyrrelse – af de pågæl- dende beskyttelsesinteresser. Det fremgår i øvrigt, at det vil afhænge af en konkret vurdering af situationen, om der foreligger den til et indgreb (f.eks. frihedsberøvelse) fornødne fare, og det er i den forbindelse ikke en betingel- se, at der er realiseret en krænkelse af den offentlige orden mv., men der skal være en vis sandsynlighed for, at det vil ske, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5917, og side 5923.

Herudover følger det af forarbejderne til bestemmelserne i §§ 5, 8 og 9, at politiet i forbindelse med en frihedsberøvelse skal iagttage bl.a. det alminde- lige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Dette indebærer, at friheds- berøvelse alene kan ske, hvis mindre indgribende midler ikke er eller skøn- nes at være tilstrækkelige til at afværge den konkrete fare, og at frihedsberø- velsen ikke må være ude af proportioner med den fare, som frihedsberøvel- sen skal afværge, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5884.

Endelig er det anført i forarbejderne, at det forhold, at en frihedsberøvelse skal være så kortvarig som muligt, indebærer, at den frihedsberøvede person skal løslades, når de omstændigheder, der gav anledning til frihedsberøvel- sen, ikke længere er til stede, dvs. at behovet for en (fortsat) frihedsberøvel- se dermed som udgangspunkt vil ophøre samtidig med, at den konkrete fare er afværget. I den forbindelse skal formålet med frihedsberøvelsen tillægges betydning. Er formålet med indgrebet at bringe en person ud af en faresitua- tion, vil der normalt ikke være grundlag for at indbringe den pågældende til en politistation. Omvendt kan der eventuelt ske indbringelse af en person, der gentagne gange forsøger at forcere afspærringen til et farligt område el- ler lignende, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5886, side 5919 og side 5923.

Om den nærmere karakter af de frihedsberøvelser, der kan tænkes foretaget efter politiloven, er det i forarbejderne anført, at frihedsberøvelse kan dække over en lang række af indgreb lige fra meget kortvarige frihedsberøvelser på stedet til indbringelse på en politistation og anbringelse i venterum. Friheds- berøvelse kan således ifølge forarbejderne dække over situationer, som den frihedsberøvede vel knap nok selv vil opfatte som en frihedsberøvelse, f.eks. hvis politiet af hensyn til en persons sikkerhed kortvarigt tilbageholder den- ne for at holde ham væk fra et farligt sted, f.eks. i forbindelse med tumulter under afholdelse af sportsarrangementer, jf. Folketingstidende 2003-04, til- læg A, side 5886.

Som nævnt ovenfor må frihedsberøvelse efter politiloven alene ske med henblik på at ”afværge fare” for de i bestemmelserne nævnte politiretlige beskyttelsesinteresser (orden, fred eller sikkerhed), og frihedsberøvelse kan derfor ikke foretages med henblik på strafforfølgning. I den forbindelse er der anført følgende i forarbejderne, jf. Folketingstidende 2003- 04, tillæg A, side 5918:

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 8/23

”Hvis et forhold må antages at ville medføre strafferetlig forfølgning mod den, der udsættes for indgrebet, skal politiet som udgangspunkt gå frem efter retsplejelovens regler. I den konkrete situation, hvor der er behov for en øjeblikkelig indskriden på grund af en konkret og nær- liggende fare for sikkerheden eller den offentlige orden, vil politiet imidlertid ikke være forpligtet til forinden nærmere at vurdere, om hjemmelsgrundlaget for et indgreb formelt vil være retsplejelovens regler eller bestemmelser i denne lov. Der vil derfor kunne forekomme situationer, hvor f.eks. en frihedsberøvelse umiddelbart iværksættes uden for strafferetsplejen, men senere overgår til at være en anholdelse efter retsplejelovens regler, fordi der skønnes at være grundlag for strafforfølgning.”

1.2. Politiet var også før politilovens vedtagelse tillagt opgaver med hensyn til beskyttelsen af tungtvejende og samfundsmæssige grundlæggende inte- resser, herunder beskyttelsen af den offentlige fred og orden samt enkeltper- soners og den offentlige sikkerhed, beskyttelsen af forsamlinger ”under åben himmel” og beskyttelse mod opløb, der indebærer fare for forstyrrelse heraf. Der kan herved henvises til de dagældende bestemmelser i retsplejelovens § 108, § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871.

Den nævnte bestemmelse i retsplejelovens § 108 (politiets generalfuldmagt) havde følgende ordlyd:

”§ 108. Politiets opgave er at opretholde sikkerhed, fred og orden, at påse overholdelsen af love og vedtægter samt at foretage det fornødne til forhindring af forbrydelser og til efterforskning og forfølgning af sådanne. Stk. 2. Med justitsministerens samtykke kan der pålægges politiet an- dre opgaver.”

I forhold til bestemmelsen i retsplejelovens § 108 kan der peges på, at det fremgår af forarbejderne til politiloven, at det før denne lovs vedtagelse var almindeligt antaget, at politiet med hjemmel i retsplejelovens § 108 kunne foretage en række indgreb over for borgerne – herunder frihedsberøvelse – med henblik på at opretholde sikkerhed, fred og orden, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5882 og 5884.

Om de nævnte beføjelser for politiet til at foretage indgreb, som i dag er re- guleret i politiloven, skal det bemærkes, at de vedrører en forvaltningsmæs- sig virksomhed, som er knyttet til et område, hvor der træffes en række be- slutninger i forhold til borgerne, som ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, men derimod er et led i faktisk forvaltningsvirksomhed.

Som eksempler herpå kan nævnes, at politiet dirigerer trafikken uden om et i øvrigt offentligt tilgængeligt sted, hvor der er sket et færdselsuheld, og såle-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 9/23

des begrænser trafikanternes bevægelsesfrihed, at politiet bringer en bil til standsning, fordi det vurderes, at der fra bilen eller personerne i den udgår en konkret eller overhængende fare for forstyrrelse af den offentlige orden eller for enkeltpersoners eller det offentliges sikkerhed, eller at politiet af- spærrer området omkring en boligblok, evakuerer bygninger og forhindrer beboere i at bevæge sig ind i deres bolig på grund af en overhængende fare for den offentlige orden mv. som følge af f.eks. en bombetrussel eller en mistanke om gasudslip.

2.1. Som det fremgår af pkt. 1.1, har Justitsministeriet forestået det forelig- gende spørgsmål således, at der sigtes til, om forvaltningslovens regler fin- der anvendelse i forhold til de administrative frihedsberøvelser, som politiet kan foretage i medfør af politilovens §§ 5, 8 og 9.

Det følger i den forbindelse af forvaltningslovens § 2, stk. 1, at loven som udgangspunkt kun gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Bestemmelserne i lo- vens kapitel 2 om inhabilitet gælder dog også for behandlingen af sager om indgåelse af kontraktsforhold eller lignende privatretlige dispositioner, jf. lo- vens § 2, stk. 2. Bestemmelserne i lovens kapitel 8 om tavshedspligt m.v. gælder endvidere for al virksomhed, der udøves inden for den offentlige for- valtning, jf. lovens § 2, stk. 3.

Det følger af det anførte, at forvaltningslovens regler om partsbeføjelser – herunder bl.a. retten til partsrepræsentation, partshøring m.v. – alene gælder i afgørelsessager.

Om den nærmere forståelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb bemær- kes følgende:

2.2. Spørgsmålet om den nærmere forståelse af forvaltningslovens afgørel- sesbegreb er behandlet i forarbejderne til forvaltningsloven, hvor der herom bl.a. er anført følgende, jf. Folketingstidende1985-86, tillæg A, spalte 115 f.:

”Som fremhævet af offentlighedsudvalget i betænkningen side 338 be- tænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision] må forslaget om at udvide offentlighedsprincippet til at omfatte al forvaltningsvirk- somhed ses på baggrund af, at de reale hensyn, der ligger bag gennem- førelsen af offentlighed i forvaltningen, efter udvalgets opfattelse prin- cipielt taler med samme styrke for at lade reglerne herom gælde såvel i afgørelsessager som i andre slags sager, jfr. herved også betænkningen side 110.

Noget tilsvarende gælder ikke generelt i forhold til de almindelige reg- ler for forvaltningens sagsbehandling, der er optaget i det foreliggende forslag til forvaltningslov. Regler om forudgående partshøring i lov- forslagets kapitel 5 lader sig således ikke med mening udstrække til at

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 10/23

skulle finde anvendelse på alle former for forvaltningens virksomhed, og det samme gælder i hvert fald i det væsentlige for reglerne om be- grundelse af forvaltningsafgørelser i lovforslagets kapitel 6, jfr. såle- des også begrundelsesudvalgets betænkning side 40f. [betænkning nr. 657/1972 om begrundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs m.v.].

Det anførte er baggrunden for, at lovforslagets § 2 indeholder en snæv- rere afgrænsning af anvendelsesområdet for forvaltningslovens regler end den, der er foreslået i offentlighedsloven.

Bestemmelsen i stk. 1 indeholder hovedreglen om, at forvaltningslo- ven kun gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Med udtrykket »truffet afgørelse« sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde fal- der således navnlig den administrative sagsbehandling, der har karak- ter af faktisk forvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden klient- behandling, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager ne- top ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner.

[…]

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er herefter den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter.”

Som det fremgår, sigtes der med udtrykket ”truffet afgørelse” i § 2, stk. 1, til udfærdigelse af retsakter (konkrete forvaltningsakter), dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfæl- de. Det er den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigel- sen af disse forvaltningsakter, der er lovens centrale anvendelsesområde.

2.3. Det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb er også behandlet i den forvalt- ningsretlige litteratur.

Hos Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 3. udgave (1956), side 242 ff., defineres en forvaltningsakt som en udtalelse fra en forvaltningsmyndighed, der har et konkret indhold, idet den er rettet til en enkelt personeller en be- stemt flerhed af personer, og som går ud på at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret. Poul Andersen anfører endvidere, at det undertiden fremhæves, at en forvaltningsakt er en ”øvrighedsakt”, som giver udtryk for den med offentlig magt udrustede statsvilje, og at der deri ligger det rigtige, at forvaltningsakten overvejende er retsforbindende for den, til hvem udta-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 11/23

lelsen rettes. Forvaltningsakten er således udtryk for en retlig magt, og for- valtningsakten er en ”retsstiftende kendsgerning”, der udløser retsvirkninger i henhold til gældende ret. Poul Andersen fremhæver endelig, at forvalt- ningsakten er en ensidig udtalelse, og at den har karakter af en viljeserklæ- ring.

Bent Christensen, Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation, 2. udga- ve (1997), anfører på side 37 f. følgende:

”Forvaltningsakter er konkrete retsakter. De er slutprodukter, og de har retsvirkninger udadtil for den eller de borgere, som forvaltningsak- ten retter sig til. Forvaltningsakten er – i modsætning til aftaler – sæd- vanligvis ensidige i den forstand, at enighed mellem forvaltningen og borgeren ikke er nødvendig.

[…]

I praksis er forvaltningsakter sjældent svære at kende fra forvaltnin- gens andre virkemidler. De bliver til som slutprodukt af en ret langva- rig proces og på grundlag af et ret omfattende faktisk og retligt materi- ale. Adressaten og eventuelle andre parter er simpelthen med under processen, og forvaltningsakten har væsentlig og i tid vidtrækkende betydning for adressaten.”

Der har også i nyere juridisk litteratur været nærmere overvejelser om, hvor- dan afgørelsesbegrebet skal forstås i forvaltningslovens forstand. En af- grænsning af afgørelsesbegrebet, der synes at gå videre, end den, der følger af forvaltningslovens forarbejder, findes hos Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 36 ff. På side 43 anføres føl- gende:

”4. Konklusion

På baggrund af det anførte kan en forvaltningsafgørelse herefter karak- teriseres som en offentlig myndigheds ensidige og for borgerne bin- dende tilkendegivelse om et forhold af væsentlig betydning for de be- rørte medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbe- stemmelser; hertil tilføjer sig sådanne beslutninger som efter fast tradi- tion og praksis anses for afgørelser.

[…]”.

Jens Peter Christensen anfører i en anmeldelse af den nævnte bog fra Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. i UfR 2003 B.230 ff. bl.a. følgende:

”[…] forarbejderne til forvaltningsloven [repræsenterer] nogle centrale lovgiverforudsætninger vedrørende såvel rimeligheden som konsek-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 12/23

venserne af de retsgarantier, som er lovfæstet med forvaltningsloven. Hertil kan vist føjes, at sondringen mellem forvaltningsakter og faktisk forvaltningsvirksomhed i lovens forarbejder måske ikke er præget af den højere formallogik, men at det dog fremstår som klart og utvivl- somt, at man fra lovgivningsmagtens side ikke har ønsket at strække forvaltningslovens gyldighedsområde længere end til de traditionelle forvaltningsakter. Når forarbejderne er, som de er, er det, fordi man ik- ke har ønsket, at det skulle gå for vidt. Den faktiske forvaltningsvirk- somhed har man - blandt andet ud fra praktiske og ressourcemæssige betragtninger - ikke ønsket skulle omfattes af forvaltningslovens reg- ler. Det er ikke den højere logik, men et udtryk for et politisk valg.

[…]

Man kommer næppe heller uden om, at væsentlighedskriteriet stiller et betydeligt krav om besindig omtanke til kriteriets udøver. Kriteriet kan blive elastik i metermål. Som Gammeltoft-Hansen anfører, er det åbenbart, at kriteriet er både vagt og standardpræget (s. 43).”

Hos John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001) er det på side 117 ff. anført, at den udvidede fortolkning af forvaltningslovens anvendelsesområde – som følger af den afgrænsning af afgørelsesbegrebet, som følger af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st. – nedtoner ”systemhen- syn” og vel ikke er uden betænkeligheder. Det er således anført, at det synes bedst stemmende med lovens forarbejder at fortolke afgørelsesbegrebet snæ- vert. Det er i den forbindelse anført, at efter denne fortolkning må der i al- mindelighed lægges vægt på, om beslutningen overvejende er af retlig ka- rakter – altså har som sit hovedformål at fastsætte, hvad der er eller skal væ- re ret i en bestemt situation. I den forbindelse anføres det, at såfremt myn- digheden ikke i den pågældende sag helt eller delvist selvstændigt (som et slutprodukt) har fastsat, hvad der er eller skal være ret i det pågældende til- fælde, er der principielt ikke tale om en afgørelse i forvaltningslovens for- stand.

Hos Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave (2009), side 91 ff., er der anført følgende:

”V Forvaltningens retsakter

[...]

B. Forvaltningsakter

Forvaltningsakter anvendes i nogle tilfælde som et samlebegreb for al- le typer af ensidige retsakter fra forvaltningen. Det almindelige er dog – som det også er tilfældet i nærværende fremstilling – at reservere be- tegnelsen for forvaltningens konkrete enkeltafgørelser. Det karakteri-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 13/23

stiske for forvaltningsakten er herefter, at den ligesom anordningen er ensidig og rettet udadtil mod eksterne adressater. Forskellen fra anord- ninger ligger navnlig i, at forvaltningsakten er rettet til en bestemt fy- sisk eller juridisk person, eller en bestemt flerhed af sådanne. Desuden adskiller den sig afgørende fra anordningen ved at være konkret i den forstand, at den efter sit indhold angår et allerede eksisterende eller hy- potetisk fuldt karakteriseret enkelttilfælde (det aktuelle enkelttilfælde). Det bør endvidere nævnes, at forvaltningsakten, uanset dens ensidige karakter, også har en vis bindende virkning for udstederen.”

Også hos Jens Garde m.fl., Forvaltningsret Sagsbehandling, 6. udgave (2007), side 14, lægges det bl.a. på baggrund af forarbejderne til forvalt- ningsloven til grund, at en afgørelse i forvaltningslovens forstand i hovedsa- gen svarer til en klassisk forvaltningsakt. Det er dog anført, at det ikke kan afvises, at en nærmere afgræsning af lovens afgørelsesbegreb i tvivlstilfælde må ske ud fra den pågældende beslutnings væsentlighed over for den eller de berørte og – hvor der fortsat er tvivl – ud fra det reale behov, den eller de berørte har for i den givne situation at blive omfattet af forvaltningslovens partsrettigheder.

I tilknytning til den omtale af afgørelsesbegrebet i den juridiske litteratur, som er nævnt ovenfor, bemærkes det om de frihedsberøvelser (anholdelser), politiet kan iværksætte inden for strafferetsplejen, at John Vogter, a.st., side 134 anfører følgende:

”De processuelle beslutninger under en straffesags efterforskning er ikke omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, hvad enten be- slutningen skal forelægges retten eller ej. Det gælder f.eks. beslutnin- ger om foretagelse af særlige efterforskningsskridt, såsom anholdelse, telefonaflytning, beslaglæggelse, ransagning m.v.”

Der kan om frihedsberøvelse inden for strafferetsplejen desuden henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st., side 55.

2.4. Der er også i retspraksis taget stilling til det nærmere indhold af forvalt- ningslovens afgørelsesbegreb.

Højesteret har således f.eks. i en række sager taget stilling til, om nogle per- sonalemæssige dispositioner inden for den offentlige forvaltning kunne ka- rakteriseres som afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. herved UfR 2005.616 H, UfR 2005.622 H og UfR 2008.636 H.

Det fremgår bl.a. af UfR 2005.616 og UfR 2008.636 H, at Højesteret ved bedømmelsen af, om de pågældende personalemæssige dispositioner kunne anses for omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, har lagt vægt på den afgrænsning heraf, der følger af forarbejderne til forvaltningslovens § 2, stk. 1, jf. ovenfor under pkt. 2.2.

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 14/23

Der kan også peges på UfR 2004.2229 H, hvor Højesteret fastslog, at Ju- stitsministeriets beslutning om at udlevere en borger til Storbritannien til strafforfølgning dér efter udleveringsloven måtte anses for at være en straf- feprocessuel beslutning i forbindelse med gennemførelsen af en straffesag, og at beslutningen ikke var en afgørelse omfattet af forvaltningsloven.

3. Justitsministeriet har til brug for besvarelsen af det foreliggende spørgsmål indhentet en udtalelse fra Rigspolitiet om, hvorvidt politiet i praksis har anset beslutninger om frihedsberøvelse i henhold til politilovens §§ 5, 8 og 9 for afgørelser i forvaltningslovens forstand. Rigspolitichefen har den 25. maj 2010 udtalt følgende:

”[Rigspolitiet har] anmodet politikredsene om en udtalelse om, hvor- vidt man i praksis har anvendt forvaltningslovens regler i forbindelse med foretagelse af administrative frihedsberøvelser i medfør af politi- lovens §§ 5, 8 og 9. Rigspolitiet har i den forbindelse tilkendegivet, at spørgsmålet tillige omfatter de administrative frihedsberøvelser, som politiet tidligere foretog i medfør af retsplejelovens § 108 – og eventu- elt i medfør af § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871, der vedrører indgreb over for offentlige forsamlinger.

Det kan oplyses, at langt de fleste politikredse har tilkendegivet, at man ikke direkte anvender forvaltningslovens regler i forbindelse med iværksættelse af administrative frihedsberøvelser, men at man anven- der de almindelige forvaltningsretlige grundprincipper om proportio- nalitet og saglighed i forvaltningen.

En politikreds finder det tvivlsomt, om en administrativ frihedsberø- velse kan anses som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og har i den forbindelse oplyst, at de forvaltningsretlige principper må finde anvendelse i det omfang, det – under hensyn til den konkrete situation – praktisk kan lade sig gøre.

En række politikredse har anført, at partshøring og begrundelse – i det omfang den konkrete situation tillader det – gives mundtligt i forbin- delse med iværksættelse af frihedsberøvelsen.

På ovennævnte baggrund kan det konstateres, at forvaltningsretlige grundprincipper om saglighed og proportionalitet selvsagt i praksis er blevet fulgt i forbindelse med iværksættelse af administrative friheds- berøvelser, men at landets politikredse ikke i praksis har behandlet el- ler betragtet sådanne som afgørelser i forvaltningslovens forstand.

I tilknytning til det ovenfor anførte skal Rigspolitiet bemærke, at det er Rigspolitiets opfattelse, at iværksættelse af administrative frihedsberø- velser ikke skal betragtes som afgørelser i forvaltningslovens forstand.

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 15/23

Det gælder både administrative frihedsberøvelser efter politilovens §§ 5, 8 og 9 og efter de tidligere gældende hjemmelsbestemmelser i rets- plejelovens § 108, § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871.

En stringent anvendelse af forvaltningslovens regler ville i øvrigt være vanskeligt at forene med formålet med iværksættelse af administrative frihedsberøvelser, idet sådanne indgreb typisk anvendes under sponta- ne omstændigheder og ofte i forbindelse med forsamlinger af større menneskemængder, f.eks. i forbindelse med pludseligt opståede uro- ligheder ved fodboldkampe eller demonstrationer.

Herudover henledes opmærksomheden på, at Rigspolitiet i en rund- skrivelse af 12. december 2009 orienterede politikredsene om ændrin- gen af politiloven, jf. lov nr. 1107 af 1. december 2009 om ændring af straffeloven og lov om politiets virksomhed (politiloven), der indebar, at 6-timers grænsen for varigheden af frihedsberøvelse efter politilo- vens § 8, stk. 4, 2. pkt. (om forsamlinger), og § 9, stk. 3, 2. pkt. (om opløb) blev forlænget til 12 timer.

I den forbindelse henledte Rigspolitiet politikredsenes opmærksomhed på, at der ikke er foretaget ændringer af betingelserne for at foretage frihedsberøvelse efter politilovens §§ 8 og 9, og at frihedsberøvelse så- ledes fortsat kan ske for at afværge en konkret og nærliggende fare for forstyrrelse af den offentlige orden m.v. eller for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

Rigspolitiet anførte endvidere, at frihedsberøvelse fortsat alene vil kunne anvendes, hvis det er nødvendigt i den konkrete situation, og hvis mindre indgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afvær- ge faren. Frihedsberøvelsen skal endvidere fortsat være så kortvarig og skånsom som muligt, og personen skal løslades, så snart de omstæn- digheder, der gav anledning til frihedsberøvelsen, ikke længere er til stede.

Endelig blev det anført, at frihedsberøvelsen og dens varighed i det konkrete tilfælde skal være nødvendig og forsvarlig set i forhold til den fare, der søges afværget med frihedsberøvelsen, og at proportiona- litetsvurderingen bl.a. afhænger af frihedsberøvelsens varighed, såle- des at vurderingen alt andet lige skærpes, jo længere frihedsberøvelsen varer.

I rundskrivelsen anmodede Rigspolitiet i øvrigt politikredsene om at drage omsorg for, at der altid sker orientering af personer, der friheds- berøves administrativt efter politiloven, om adgangen til at indbringe spørgsmålet om frihedsberøvelsen for domstolene, jf. retsplejelovens kapitel 43 a.

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 16/23

Rigspolitiet har således orienteret politikredsene om de forvaltnings- retlige principper, der skal finde anvendelse i forbindelse iværksættel- se af administrative frihedsberøvelser, hvorimod Rigspolitiet – i over- ensstemmelse med det ovenfor anførte – ikke har anført, at iværksæt- telse af administrative frihedsberøvelser skal betragtes som afgørelser i forvaltningslovens forstand.”

4.1. I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt politiets beslutning om at friheds- berøve borgere uden for strafferetsplejen efter politilovens §§ 5, 8 eller 9 med henblik på fareafværgelse er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, skal Justitsministeriet bemærke følgende:

Der er ikke i politiloven eller denne lovs forarbejder taget udtrykkeligt stil- ling til, om politiets administrative frihedsberøvelser efter politilovens §§ 5, 8 eller 9 har karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Der er, så vidt det er Justitsministeriet bekendt, heller ikke i retspraksis eller i Folketingets Ombudsmands praksis taget stilling til det nævnte spørgsmål. Spørgsmålet ses heller ikke omtalt i den forvaltningsretlige litteratur.

Så vidt det er Justitsministeriet bekendt, er der endvidere ikke – hverken i retspraksis eller i den forvaltningsretlige litteratur – taget stilling til, om de administrative frihedsberøvelser, som politiet tidligere foretog i medfør af navnlig retsplejelovens § 108, der udgjorde hjemmelsgrundlaget for visse administrative frihedsberøvelser, før politiloven trådte i kraft (jf. ovenfor un- der pkt. 1.2), havde karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand.

For så vidt angår forvaltningsmyndighedernes praksis skal Justitsministeriet henvise til det, der anført i den udtalelse fra Rigspolitichefen af 25. maj 2010, som er nævnt i pkt. 3. Heraf fremgår det, at politiet i praksis ikke har anset administrative frihedsberøvelser, som der i dag er hjemmel til at fore- tage efter politilovens §§ 5, 8 eller 9, for afgørelser i forvaltningslovens for- stand. Det samme gjorde sig gældende, da hjemlen hertil fandtes i retspleje- lovens § 108 samt i § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871.

4.2. Ved vurderingen af, om politiets beslutning om administrativ frihedsbe- røvelse efter politilovens §§ 5, 8 eller 9, har karakter af en afgørelse i for- valtningslovens forstand, kan der herefter – med henvisning til det, der er anført ovenfor under pkt. 2 om forvaltningslovens afgørelsesbegreb – peges på, at en sådan beslutning vil være karakteriseret ved nogle af de elementer, der i almindelighed kendetegner en forvaltningsretlig afgørelse.

Der kan således peges på, at beslutningen om at foretage en administrativ frihedsberøvelse vil bero på politiets ensidige disposition, som forudsætter, at visse retlige betingelser er opfyldt, at beslutningen om administrativ fri- hedsberøvelse vil have et konkret indhold, at den vil være rettet udadtil mod

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 17/23

eksterne adressater, og at beslutningen vil have bindende virkning for de på- gældende adressater.

Ved en beslutning om administrativ frihedsberøvelse i henhold til politilo- ven kan det således siges at blive fastsat, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde i den forstand, at adressaten for beslutningen er for- pligtet til at forblive på det pågældende sted, og således ikke må forlade ste- det mod politiets vilje.

På denne baggrund kan det anføres, at de nævnte forhold vedrørende karak- teren af politiets beslutning om administrativ frihedsberøvelse taler for at anse en sådan beslutning efter politilovens §§ 5, 8 og 9 for en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

4.3.1. Heroverfor kan der imidlertid peges på en række forhold, der taler imod at anse politiets beslutninger om frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

4.3.2. For det første kan der peges på en række forhold ved de nævnte be- slutninger, der taler imod at betragte dem som forvaltningsretlige afgørelser.

Der kan mere overordnet henvises til, at politiets beføjelser til at foretage de indgreb, der i dag er reguleret i politiloven, som anført under pkt. 1.2 gene- relt vedrører en forvaltningsmæssig virksomhed, som er knyttet til et områ- de, hvor der træffes en række beslutninger i forhold til borgerne, som ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Der kan i den forbindelse peges på, at de beslutninger om administrativ fri- hedsberøvelse, der i dag har hjemmel i politilovens §§ 5, 8 og 9, tidligere havde hjemmel i retsplejelovens § 108 samt i § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871, og at Rigspolitiet har oplyst, at det i politiets praksis ikke har været lagt til grund, at sådanne frihedsberøvelser var afgø- relser i forvaltningslovens forstand, jf. pkt. 3 ovenfor.

Til støtte for, at de omhandlede frihedsberøvelser heller ikke efter gennem- førelsen af politiloven skal anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand, kan det anføres, at en sådan principiel ændring måtte forudsætte klare holde- punkter i f.eks. det lovforslag, der lå til grund for politiloven, og at sådanne holdepunkter ikke foreligger.

Der kan i forlængelse heraf peges på, at politiet heller ikke efter gennemfø- relsen af politiloven i politiets praksis har anset de pågældende frihedsberø- velser for afgørelser.

I forhold til politiets beslutning om frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 kan der endvidere konkret peges på, at de materielle betingelser, som lovgivningsmagten har fastlagt for, at der kan foretages frihedsberøvelse ef-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 18/23

ter disse bestemmelser, indebærer, at forvaltningslovens partsbeføjelser ikke er egnede til at finde anvendelse i forhold til sådanne beslutninger, og det kan anføres, at dette understøtter, at de pågældende beslutninger ikke skal anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Der kan herved nærmere henvises til, at forvaltningslovens partsbeføjelser som f.eks. retten til partshøring navnlig har betydning, inden en afgørelse træffes, jf. nærmere under pkt. 6 nedenfor. Heroverfor står, at de situationer, hvor det kan komme på tale at frihedsberøve i henhold til politiloven, er kendetegnet ved, at beslutningen om, hvorvidt der skal frihedsberøves, i al- mindelighed skal træffes meget hurtigt og ”på stedet”.

Frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 kan således kun ske, hvis det sker med henblik på at ”afværge fare” for de i bestemmelserne angivne poli- tiretlige beskyttelsesinteresser. Det er i den forbindelse en betingelse for at foretage indgrebet, at der er konstateret en konkret og nærliggende fare for forstyrrelse – og i de tilfælde, der er omfattet af politilovens § 8 betydelig forstyrrelse – af de pågældende beskyttelsesinteresser.

Det kan i forlængelse heraf anføres, at formålet med politilovens regler om (konkret) fareafværgelse formentlig i almindelighed ville fortabes, hvis iværksættelsen af frihedsberøvelsen skulle afvente, at forvaltningslovens partsbeføjelser – f.eks. partshøring – blev iagttaget.

Der kan endvidere peges på, at det på den ene side følger af politilovens for- arbejder (jf. pkt. 1.1 ovenfor), at politiet som udgangspunkt skal gå frem ef- ter retsplejelovens regler, hvis et forhold må antages at ville medføre straffe- retlig forfølgning mod den, der udsættes for indgrebet, men at politiet på den anden side i den konkrete situation, hvor der er behov for en øjeblikkelig indskriden på grund af en konkret og nærliggende fare for sikkerheden eller den offentlige orden, ikke vil være forpligtet til forinden nærmere at vurde- re, om hjemmelsgrundlaget for et indgreb formelt vil være den relevante del af retsplejeloven eller bestemmelserne i politiloven.

I forhold til frihedsberøvelser betyder det anførte, at politiet i en konkret si- tuation som den beskrevne ikke behøver at tage stilling til, hvorvidt der er tale om en anholdelse i henhold til retsplejeloven (i forhold til hvilken for- valtningslovens partsbeføjelser ikke gælder, jf. pkt. 2.3) eller en frihedsberø- velse efter politiloven.

Det kan i forlængelse heraf anføres, at den beskrevne forudsætning hos lov- givningsmagten ville savne mening, hvis de omhandlede administrative fri- hedsberøvelser efter politiloven – i modsætning til anholdelser efter retsple- jeloven – skulle anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand. Dette skyldes, at politiet jo i givet fald – inden frihedsberøvelsens iværksættelse – måtte tage stilling til det materielle hjemmelsgrundlag for at kunne vurdere, om beslutningens adressat havde forvaltningslovens partsbeføjelser, og i gi-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 19/23

vet fald tage stilling til, om betingelserne for f.eks. at undlade partshøring var opfyldt, jf. herom nedenfor under pkt. 6. Dette taler i sig selv for, at poli- tiets beslutninger om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

4.3.3. Herudover kan der peges på, at Højesteret i bl.a. de nyere domme, som er nævnt ovenfor under pkt. 2.4, har lagt det afgørelsesbegreb, som føl- ger af forvaltningslovens forarbejder, til grund.

Der kan i den forbindelse – på baggrund af det, der under pkt. 2 er anført om den nærmere forståelse af afgørelsesbegrebet – peges på, at de omhandlede beslutninger efter politilovens §§ 5, 8 og 9 om administrativ frihedsberøvel- se mangler nogle af de elementer, der kendetegner afgørelser i forvaltnings- lovens forstand.

Der kan herved henvises til, at det som anført under pkt. 2.2 i forarbejderne til forvaltningsloven bl.a. er anført, at der med udtrykket ”truffet afgørelse” sigtes til udfærdigelse af retsakter, og at det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven herefter er den administrative sagsbehandling i forbindel- se med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter.

Herudover kan der peges på, at der i (dele af) den forvaltningsretlige littera- tur, jf. pkt. 2.3, bl.a. er peget på, at en forvaltningsakt er et slutprodukt, som er resultatet af en ret langvarig proces, at en forvaltningsakt bliver til på grundlag af et ret omfattende faktisk og retligt materiale, og at en forvalt- ningsakt i tid har vidtrækkende betydning for adressaten.

I forlængelse heraf kan det anføres, at der i almindelighed ikke vil være tale om, at politiets beslutning om at foretage indgreb i form af frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 eller 9 er et slutprodukt, der bliver til efter en lang- varig proces, og som udmønter sig i en ”egentlig forvaltningsakt”. Beslut- ningen om at foretage sådanne indgreb efter politiloven skal i sagens natur som hovedregel træffes meget hurtigt af politiet på baggrund af en konkret faktisk situation med henblik på konkret afværgelse af nærliggende fare for den offentlige fred og orden samt enkeltpersoners og den offentlige sikker- hed mv. Der kan herved også henvises til den under pkt. 4.3.2 behandlede lovgiverforudsætning, hvorefter politiet i den konkrete situation, hvor der er behov for en øjeblikkelig indskriden på grund af en konkret og nærliggende fare for sikkerheden eller den offentlige orden, ikke vil være forpligtet til forinden nærmere at vurdere, om hjemmelsgrundlaget for et indgreb formelt vil være retsplejelovens regler eller bestemmelserne i politiloven, jf. omtalen af politilovens forarbejder i pkt. 1.1.

4.4. På baggrund af det, der er anført under pkt. 4.1-4.3, er Justitsministeri- ets mest tilbøjelig til at mene, at politiets beslutninger om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 ikke er afgørelser i forvalt- ningslovens forstand.

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 20/23

5. Justitsministeriet skal bemærke, at det forhold, at en administrativ fri- hedsberøvelse efter politiloven ikke anses for en afgørelse i forvaltningslo- vens forstand, ikke indebærer, at der ikke gælder regler for de pågældende beslutninger.

Politiet vil således i alle tilfælde i sit virke skulle overholde god forvalt- ningsskik og agere inden for de rammer, der kan udledes af de almindelige forvaltningsretlige principper om proportionalitet og saglighed samt de be- tingelser for frihedsberøvelsens iværksættelse, der følger af politilovens §§ 5, 8 og 9. Det vil bl.a. sige, at frihedsberøvelsen i det enkelte tilfælde skal være nødvendig, proportional, udgøre det mindst indgribende og tilstrække- lige middel samt i øvrigt være sagligt begrundet. Der henvises i den forbin- delse til Rigspolitiets udtalelse, som er citeret under pkt. 3.

Der kan endvidere klages til politidirektøren og eventuelt rigspolitichefen over politimæssige (operationelle) dispositioner uden for strafferetsplejen, ligesom der i medfør retsplejelovens § 1019 er mulighed for at klage til ved- kommende statsadvokat over politiets adfærd i tjenesten. Den frihedsberøve- de vil således bl.a. kunne klage over, at vedkommende er blevet tilbageholdt på et fejlagtigt grundlag, at der har været kritisable forhold under tilbagehol- delsen, at tilbageholdelsen har været for langvarig, og at politiet har været for hårdhændet.

Hertil kommer, at der i forhold til administrative frihedsberøvelser efter po- litiloven – ligesom i forhold til administrative frihedsberøvelser inden for andre retsområder – gælder en særlig let adgang til domstolsprøvelse af fri- hedsberøvelsens lovlighed efter retsplejelovens kapitel 43 a. Efter reglerne i det pågældende kapitel kan den, der har været frihedsberøvet, således over for den myndighed, som har besluttet frihedsberøvelsen, fremsætte begæring om domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed, hvorefter myndighe- den indbringer sagen for retten. Forelæggelse for retten skal finde sted inden fem søgnedage efter begæringens fremsættelse. Begæringen skal som ud- gangspunkt fremsættes inden 4 uger efter frihedsberøvelsens ophør. Retten drager omsorg for sagens oplysning og beskikker bl.a. en advokat for den, som har været frihedsberøvet, medmindre han eller hun selv har antaget en advokat.

Det bemærkes i den forbindelse, at Københavns Politi over for Justitsmini- steriet har oplyst, at der ved tilbageholdelser efter politiloven udleveres en vejledning, der beskriver bl.a. muligheden for at klage over politiets disposi- tioner og adfærd, samt muligheden for domstolsprøvelse af frihedsberøvel- sens lovlighed.

6. Justitsministeriet finder herudover grund til at bemærke, at selv hvis en beslutning om administrativ frihedsberøvelse efter bestemmelserne i politi- lovens §§ 5, 8 og 9 måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovens for-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 21/23

stand, ville det antageligvis i forhold til forvaltningslovens bestemmelser (i §§ 9-26) om partsbeføjelser kun have meget begrænset praktisk betydning. Om baggrunden herfor kan nærmere oplyses følgende:

De nævnte partsbeføjelser findes i forvaltningslovens § 8, stk. 1, om partsre- præsentation, i § 9, stk. 1, om partens aktindsigt, i § 11, stk. 1, om partens ret til udsættelse med henblik på at gøre sig bekendt med dokumenterne, i § 19, stk. 1, om partshøring, og i § 21, stk. 1, om udtaleret. Fælles for de nævnte bestemmelser er, at der kan gøres undtagelse, bl.a. hvis partens inte- resse i at kunne udnytte de pågældende partsbeføjelser findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige interesser, jf. f.eks. forvaltningslovens § 8, stk. 2, § 19, stk. 2, nr. 3, og § 21, stk. 2, nr. 2.

Fravigelsen af forvaltningslovens partsbeføjelser efter de nævnte bestem- melser forudsætter, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en konkret afvej- ning af på den ene side partens interesse i at opnå den pågældende partsret- tighed og på den anden side de væsentlige hensyn til offentlige interesser, jf. herom bl.a. bemærkningerne til § 8, stk. 2, i Folketingstidende 1985-86, til- læg A, sp. 132, samt John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 245 f., side 407 f. og side 418 f., Hans Gammeltoft- Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 526 og side 539 f., samt Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, Retssikkerhed, Proces, Sagsbehand- ling, 2. udgave (2006), side 297 f.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at der f.eks. vil kunne ske en fravigelse af de nævnte regler om partsbeføjelser, når tungtvejende samfundshensyn nødvendiggør et øjeblikkeligt indgreb, eller hvor afgørelsen efter sagens ka- rakter eller forholdets natur må træffes omgående. Begge disse betingelser vil antageligvis i almindelighed være opfyldt ved politiets beslutninger om frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 eller 9, jf. herved omtalen i pkt. 1.1 af betingelserne for at træffe disse beslutninger.

Det følger herudover af forvaltningslovens § 22, at en afgørelse, når den meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse (jf. herom § 24), medmindre afgørelsen fuldt ud giver parten medhold. Ved afgørelser, som meddeles mundtligt, følger det af forvaltningslovens § 23, at parten som ud- gangspunkt kan forlange efterfølgende at få en skriftlig begrundelse for af- gørelsen.

Forvaltningslovens indeholder endelig i § 25 regler om klagevejledning, og i § 26 regler om, at afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene under iagttagelse af en lovbestemt frist for sagens anlæg, skal være ledsaget af op- lysning herom.

Som nævnt under pkt. 4.3.2 er de situationer, hvor det kan komme på tale at frihedsberøve i henhold til politiloven, kendetegnet ved, at beslutningen om, hvorvidt der skal frihedsberøves, i almindelighed skal træffes meget hurtigt

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 22/23

og ”på stedet”. Det må derfor antages, at disse beslutninger i praksis vil bli- ve meddelt adressaterne mundtligt og af den grund ikke vil skulle være led- saget af en begrundelse efter forvaltningslovens § 22, ligesom de af samme grund ikke vil skulle være ledsaget af en klagevejledning efter forvaltnings- lovens § 25.

Den frihedsberøvede person ville dog efterfølgende kunne anmode om ak- tindsigt efter forvaltningslovens regler om partsindsigt (§§ 9-18) i de doku- menter, der måtte vedrøre den pågældendes sag, ligesom vedkommende vil- le kunne forlange en skriftlig begrundelse for frihedsberøvelsen efter forvalt- ningslovens § 23.

Afslutningsvis bemærkes for god ordens skyld, at som omtalt i pkt. 4.4 er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at politiets beslutninger om ad- ministrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, og spørgsmålet om en eventuel iagttagelse af forvaltningslovens bestemmelser om partsbeføjelser er således allerede af denne grund ikke aktuelt i forhold til sådanne beslutninger. ..."

Rettens begrundelse og afgørelse

Politiet besluttede den 9. april 2016 med hjemmel i politilovens § 5 at af- spærre adgangen mellem Bredgade og Frederiksgade i retning mod Marmor- kirken i forbindelse med begivenheder ved en demonstration og en modde- monstration. Det lægges til grund som ubestridt, at betingelserne for at fore- tage denne afspærring i medfør af politilovens § 5 var opfyldt. Det fremgår af den foreviste video, at der efter afspærringen befandt sig en større mæng- de personer bag afspærringen foran Marmorkirken, herunder sagsøger. Sag- søger har forklaret, at der var mange almindelige mennesker til stede ved Marmorkirken, herunder mange turister.

Retten lægger herefter til grund, at beslutningen om at foretage afspærring ikke tog sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de herved berørte enkeltpersoner foran Marmorkirken. Efter forarbejderne til forvalt- ningsloven, jf. Folketingstidende tillæg A, spalte 115f, finder retten, at be- slutningen om at foretage afspærring ikke er en afgørelse, som er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, hvorfor forvaltningsloven ikke finder anvendelse på beslutningen. Københavns Politi har herefter ikke været for- pligtet til efter forvaltningslovens § 26 at vejlede sagsøger om muligheden for at begære indbringelse for retten. På baggrund af oplysningerne om, at der var en større mængde mennesker til stede, og at afspærringen efter vide- ooptagelsens tidsangivelse varede i omkring 20-25 minutter, finder retten, at de praktiske vanskeligheder, der ville være forbundet med at vejlede om ad- gangen til at begære domstolsprøvelse efter retsplejelovens § 469 må føre til, at Københavns Politi heller ikke efter almindelig god forvaltningsskik burde have vejledt om adgangen til at begære domstolsprøvelse efter retsple-

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10 Side 23/23

jelovens § 469. Det bemærkes, at en overskridelse af fristen i retsplejelovens § 469, stk. 4, ikke afskærer sagsøger fra at anlægge et civilt søgsmål.

Københavns Politis undladelse af at vejlede sagsøger om fristen for at anmo- de om domstolsprøvelse kan herefter ikke føre til, at fristen i retsplejelovens § 469, stk. 4, suspenderes. Idet sagsøger ikke har overholdt fristen i retsple- jelovens § 469, stk. 4, afvises sagen.

Retten tager herefter Københavns Politis påstand om afvisning af sagen til følge.

Retten har ikke ved sin afgørelse taget stilling til, om at er tale om en fri- hedsberøvelse.

Thi kendes for ret:

Denne sag afvises.

Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til den anden part eller til statskassen.

Dommer

STD074201-S01-ST14-K190-T3-L03-M14-\D10