Constitutional validity of reducing civil servants' special payments to cover long-term care insurance contributions under Article 33(5) and Article 3(1) of the Basic Law

Kürzung von Sonderzahlungen durch den Dienstherrn; amtsangemessene Alimentation

[GRUENDE]

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

1. Vor dem Hintergrund, dass sie um einen Beitrag für Pflegeleistungen gekürzte Versorgungsbezüge erhalten hat, hält die Klägerin für grundsätzlich klärungsbedürftig,

ob die Kürzung der Sonderzahlung der baden-württembergischen Versorgungsempfänger zum Zwecke der "wirkungsgleichen" Übertragung der Belastung der Rentner mit der vollständigen Tragung des Beitrags zur Pflegeversicherung der Rentner Art. 33 Abs. 5 GG und den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Diese Frage ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig; sie lässt sich vielmehr anhand der Rechtsprechung des Senats und des Bundesverfassungsgerichts ohne Weiteres beantworten.

a) Wie das Berufungsgericht bereits zutreffend hervorgehoben hat, gehört die Gewährung einer Sonderzahlung neben den Dienst- oder Versorgungsbezügen nicht zu den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Der Dienstherr hat zwar die amtsangemessene Alimentierung der Beamten und Versorgungsempfänger zu gewährleisten; wie er dieser Verpflichtung nachkommt, steht jedoch in seinem gesetzgeberischen Ermessen. Er kann Sonderzahlungen folglich kürzen oder ganz streichen. Auch wenn er hierbei (in den Gesetzesmaterialien oder im Gesetz selbst) eine unzulängliche oder nicht tragfähige Begründung gibt, ändert dies nichts an seiner generellen Befugnis, Sonderzahlungen zu kürzen. Insbesondere wird durch die Kürzung keine Pflicht der Versorgungsempfänger begründet, einen Beitrag zu ihrer Versorgung zu leisten; vielmehr steht ihnen von vornherein nur der gekürzte Betrag als Versorgungsleistung zu (vgl. insoweit zu § 14a BBesG Urteil vom 19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C 34.01 - BVerwGE 117, 305 = Buchholz 240 § 14a BBesG Nr. 1). Selbst wenn der Dienstherr durch die Kürzung der Sonderzuwendung seine Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation verletzt, führt dies - wie bei jeder anderen, das Alimentationsniveau absenkenden Regelung auch - nicht automatisch dazu, dass die entsprechende Regelung unanwendbar oder verfassungswidrig ist. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Verletzung der Alimentationspflicht des Gesetzgebers nicht die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit einer bestimmten Regelung nach sich ziehen kann, die eine Leistung kürzt oder streicht, die - wie Beihilfen oder die jährliche Sonderzuwendung - für sich genommen verfassungsrechtlich nicht gewährleistet ist (vgl. Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94; vgl. auch Urteil vom 30. April 2009 - BVerwG 2 C 127.07 - Buchholz 270 § 12 BLV Nr. 3; vgl. hierzu auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08, 1 BvL 6/09, 1 BvL 7/09, 1 BvL 8/09, 1 BvL 9/09, 1 BvL 10/09 - juris, Rn. 16).

b) Nicht klärungsbedürftig ist auch, ob es mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, die Verminderung der Sonderzahlung nur Versorgungsempfängern und nicht aktiven Beamten aufzuerlegen. Das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang auf das gesetzgeberische Anliegen hingewiesen, Einschnitte in der Rentenversicherung "wirkungsgleich" auf die Versorgungsempfänger zu übertragen. Ob dieses Anliegen berechtigt ist und ob ihm in überzeugender Weise Rechnung getragen ist, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens; jedenfalls ist erkennbar, dass die unterschiedliche Behandlung von aktiven Beamten und Versorgungsempfängern an einen sachlichen Grund anknüpft und nicht willkürlich ist.

2. Ohne Erfolg bleibt auch die Verfahrensrüge, das Berufungsgericht habe übersehen, dass in dem Leistungsantrag der Klägerin ein auf Feststellung einer zu geringen Alimentation gerichteter Feststellungsantrag enthalten sei.

Gegen die Annahme, die Klägerin habe mit dem Leistungsantrag zugleich einen Feststellungsantrag gestellt, spricht bereits, dass die Klägerin einen ausdrücklichen Feststellungsantrag gestellt hatte. Ihr in der Berufungsinstanz gestellter Hilfsantrag lautete, festzustellen, dass Art. 1 Nr. 1 § 1a Abs. 1, Nr. 2 und Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des baden-württembergischen Haushaltsstrukturgesetzes vom 1. März 2005 verfassungswidrig sei. Das Berufungsgericht hat diesen Hilfsantrag dahingehend gewürdigt, dass die Klägerin die Verfassungswidrigkeit der speziellen Bestimmung festgestellt wissen wollte, die die Kürzung ihrer Versorgungsbezüge zur Folge hatte.

Es ging der Klägerin erkennbar darum, ein Hindernis aus dem Wege zu räumen, das der Auszahlung der Sonderzahlungen in der bisherigen Höhe entgegenstand. Dieser Feststellungsantrag unterstützte das Leistungsbegehren der Klägerin und hätte daher, auch wenn er nicht ausdrücklich gestellt worden wäre, als inzident gestellter Feststellungsantrag aus dem Leistungsantrag selbst entnommen werden können. Das Berufungsgericht hat dem Vorbringen der Klägerin dagegen weder ein ausdrückliches noch ein sinngemäß gestelltes Begehren entnommen, festzustellen, dass ihre Alimentation im Jahr 2005 verfassungswidrig zu niedrig gewesen sei.

Hiermit wäre ein anderer Streitgegenstand zur Nachprüfung gestellt worden. Der Streitgegenstand wird im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht nur durch den Klageantrag, sondern auch durch den Klagegrund bestimmt (vgl. Beschlüsse vom 16. Februar 1990 - BVerwG 9 B 325.89 - Buchholz 412.3 § 18 BVFG Nr. 13 S. 13 m.w.N. und vom 9. August 2000 - BVerwG 8 B 72.00 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 80). Neben der angestrebten Rechtsfolge ist auch der Sachverhalt, aus dem sich diese Rechtsfolge ergeben soll, für den Streitgegenstand bestimmend (Urteil vom 10.

Mai 1994 - BVerwG 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 68 S. 2). Hiervon ausgehend ist gegen die berufungsgerichtliche Auslegung des Antrags auch in der Sache nichts zu erinnern - unabhängig von der Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht an sie gebunden ist. Der Streitgegenstand einer auf höhere Sonderzahlung gerichteten, bezifferten Zahlungsklage bzw. des darin enthaltenen Antrages auf Feststellung, die Kürzung auf Grund eines speziellen Gesetzes sei verfassungswidrig, ist ein anderer als die Rechtsbehauptung, das allgemeine Alimentationsniveau sei zu niedrig.

Letztere erfordert eine umfassende Aufklärung, die nicht nur die unmittelbaren Besoldungsgesetze, sondern auch sonstige Gesetze in den Blick nimmt, die als Ausdruck der Fürsorge des Dienstherrn Einfluss auf das allgemeine Alimentationsniveau haben (Kindergeld, Einkommensteuer, dienstrechtliche Nebengesetze wie Beihilfegewährung in Krankheitsfällen, Zulagen, Vergütungen usw.). Bevor ein Gericht an diese Aufgabe herangehen kann, bedarf es schon aus prozessökonomischen Gründen eines Vorverfahrens, das sich auf diese Fragen konzentriert. Ein solches Verfahren ist nicht bereits dann in Gang gesetzt, wenn der Beamte - wie hier - die Anwendung einer bestimmten Vorschrift beanstandet, die zu Leistungseinbußen führt.

Dies kommt auch in dem festgesetzten Streitwert zum Ausdruck, der lediglich die Minderung der Sonderzahlung umfasst.