Zoning plan validity despite owner's refusal to implement use; topographic boundaries defining inner versus outer urban areas

Vollzugs(un)fähigkeit eines Bebauungsplans bei entgegenstehenden Nutzungsabsichten des Grundstückseigentümers

[TENOR]

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. August 2021 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 € festgesetzt.

[GRUENDE]

Die sowohl zur Frage der Erforderlichkeit bauplanerischer Festsetzungen als auch zur Frage der Abgrenzung von Innenbereich und Außenbereich jeweils auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde ist nicht begründet.

1. a) Soweit der Verwaltungsgerichtshof von der Erforderlichkeit des Bebauungsplans ausgegangen ist, hat die Rechtssache nicht die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die ihr die Beschwerde beimisst. Dies ist nur dann der Fall, wenn die Rechtssache eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden kann, sofern dies über den Einzelfall hinaus zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder zur Fortbildung des Rechts beiträgt (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ).

Die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen, in der Sache übereinstimmenden Fragen,

ob eine bauplanerische Festsetzung städtebaulich erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 HS. 1 BauGB sein kann, wenn der Eigentümer des Grundstücks von vornherein und ständig erklärt hat, er sei an der festgesetzten Nutzung nicht interessiert und werde sie auch in Zukunft nicht verwirklichen, wenn die Festsetzung also nicht in absehbarer Zeit realisiert werden kann (sog. "anfängliche Funktionslosigkeit" als Fallgruppe der fehlenden Planerforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 HS. 1 BauGB),

unter welchen Voraussetzungen entgegenstehende Nutzungsabsichten von Grundstückseigentümern als Vollzugshindernisse einer Festsetzung eine anfängliche Funktionslosigkeit derselben Festsetzung begründen können,

rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Sie sind, soweit sie überhaupt einer verallgemeinerungsfähigen Beantwortung zugänglich sind, angesichts der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht klärungsbedürftig. Mittlerweile überwundene Unsicherheiten in der Verwendung des Begriffs "anfängliche Funktionslosigkeit" (siehe BVerwG, Urteil vom 6. Mai 1993 - 4 C 15.91 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 66 S. 64; Beschlüsse vom 17. Februar 1997 - 4 B 16.97 - [insoweit in Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 37 nicht abgedruckt] juris Rn. 3 ff. und vom 6. Juni 1997 - 4 NB 6.97 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 37 S. 19 f.>) sind ohne Bedeutung.

Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Gegen dieses Gebot verstößt ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen der Vollzugsfähigkeit entbehrt und folglich seinen gestalterischen Auftrag verfehlt. Daher ist ein Bebauungsplan unwirksam, dessen Verwirklichung im Zeitpunkt seines In-Kraft-Tretens dauerhafte Hindernisse tatsächlicher oder rechtlicher Art entgegenstehen würden (BVerwG, Beschlüsse vom 24.

Oktober 1990 - 4 NB 29.90 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 23 S. 27 f. und vom 25. August 1997 - 4 NB 12.97 - Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 7 S. 5 f.; Urteile vom 30. August 2001 - 4 CN 9.00 - BVerwGE 115, 77 und vom 21. März 2002 - 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 ). Dieser Maßstab verlangt als Prognose keine letzte Gewissheit, dass der Vollzug der Regelung unter allen Umständen ausgeschlossen sein wird, sondern die von den konkreten Einzelfallumständen abhängige Prüfung, ob auf der Grundlage der Darlegungen des Planungsträgers in der Planbegründung die Annahme gerechtfertigt ist, dass der Bebauungsplan bzw. einzelne seiner Festsetzungen realistischerweise umgesetzt werden können.

Dabei ist nicht zuletzt die Art der in Rede stehenden Festsetzungen von Bedeutung. Flächenfestsetzungen tragen - im Unterschied zu festgesetzten Maßnahmen - in aller Regel schon dadurch eine Vollzugswahrscheinlichkeit in sich, dass die Zulässigkeit neuer Vorhaben (§ 29 Abs. 1 BauGB) an ihnen zu messen ist (§ 30 BauGB) und sich so zumindest langfristig ein Gebietswandel einstellen wird. Deswegen können und müssen unter Umständen auch auf längere Dauer andere als die festgesetzten Nutzungen hingenommen werden (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 4 CN 4.13 - BVerwGE 150, 101 Rn. 14).

Vor diesem Hintergrund lässt sich nur unter Würdigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beurteilen, ob angesichts von Bekundungen des Nutzungsberechtigten davon auszugehen ist, dass die Verwirklichung der Festsetzung auf Dauer ausgeschlossen erscheint. Verallgemeinernd lässt sich indessen sagen, dass allein der Wille eines Grundstückseigentümers, die Realisierung einer bestimmten Festsetzung zu verhindern, regelmäßig nicht zur Rechtswidrigkeit dieser Festsetzung führt. Dies gilt sowohl für Fälle nachträglicher Funktionslosigkeit als auch für Fälle der Vollzugsunfähigkeit (BVerwG, Beschluss vom 5.

November 2002 - 4 BN 8.02 - BRS 66 Nr. 54 S. 267; Urteil vom 23. November 2016 - 4 CN 2.16 - BVerwGE 156, 336 Rn. 10).

b) Die "höchst hilfsweise" geltend gemachte Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist schon nicht ordnungsgemäß dargelegt.

2. a) Zur Frage der Bestimmung des Bebauungszusammenhangs legt die Beschwerde eine die Revision eröffnende Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ebenfalls nicht ordnungsgemäß dar. Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass sich der Verwaltungsgerichtshof zu einem abstrakten Rechtssatz aus den von ihr angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts in Widerspruch gesetzt hat (siehe hierzu BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).

Die Beschwerde verweist auf Ausführungen im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Oktober 2015 - 4 B 28.15 - (ZfBR 2016, 67 Rn. 6) und in dem dort in Bezug genommenen Urteil vom 12. Dezember 1990 - 4 C 40.87 - (Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 138 S. 53 f.) zu den Kriterien, nach denen die Abgrenzung des Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB zum Außenbereich (§ 35 BauGB) zu erfolgen hat. Bei der hierbei gebotenen umfassenden Würdigung der tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten in Gestalt äußerlich erkennbarer, optisch wahrnehmbarer Merkmale können es örtliche Besonderheiten rechtfertigen, dem Bebauungszusammenhang, der regelmäßig am letzten Baukörper endet, ein unbebautes Grundstück noch bis zu einem Geländehindernis, einer Erhebung oder einem Einschnitt (Damm, Böschung, Graben, Fluss, Waldrand o.Ä.) zuzuordnen. Maßgeblich ist dabei, ob diese besonderen topographischen oder geographischen Umstände den Eindruck der Geschlossenheit bzw. Zugehörigkeit einer Fläche zum Bebauungszusammenhang vermitteln. Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung - jedenfalls der Sache nach - einen hiervon abweichenden Rechtssatz zugrunde gelegt hat.

Der Verwaltungsgerichtshof hat vielmehr geprüft, ob der Bodensee im Sinne der Rechtsprechung eine - in den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht abschließend aufgezählte - topographischen Besonderheit ist, und dies - ungeachtet der von ihm zur Kenntnis genommenen tatsächlichen Begrenzung - verneint. Dabei hat er sich daran orientiert, ob die Seefläche das Grundstück dermaßen optisch eingrenzt, dass es zum Innenbereich zu zählen wäre. Damit hat der Verwaltungsgerichtshof - bereits hier wie auch in den nachfolgenden Ausführungen zum Bebauungszusammenhang an einer einseitig bebauten Straße - die örtlichen Gegebenheiten gewürdigt. Dass der Verwaltungsgerichtshof hierbei auch auf eine Beurteilung vergleichbarer Fälle Bezug genommen hat, ist entgegen der Auffassung der Antragsteller kein Anzeichen dafür, dass er - im Sinne eines abweichenden Rechtssatzes - die gebotene Einzelfallbetrachtung unterlassen hat. Dieser Ansicht der Beschwerde dürfte ein unzutreffendes Verständnis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegen. Die Regel, dass der Bebauungszusammenhang am letzten Baukörper endet, wird, wenn eine topographische Besonderheit vorliegt, nicht in dem Sinne umgekehrt, dass nunmehr regelhaft von einer Erstreckung des Bebauungszusammenhangs auszugehen und nur im Ausnahmefall eine andere Bewertung zulässig wäre. Der Senat hat vielmehr im Beschluss vom 8. Oktober 2015 - 4 B 28.15 - (ZfBR 2016, 67 Rn. 6) ausgeführt, dass "örtliche Besonderheiten im Einzelfall aber ausnahmsweise rechtfertigen" können, die Grenzen des Bebauungszusammenhangs auszudehnen. Bei der Prüfung einer solchen Ausnahmesituation sind die fallbezogenen Umstände zu würdigen. Dabei ist es dem Tatsachengericht nicht versagt, auch vergleichbare Fallgestaltungen mit in den Blick zu nehmen.

b) Mit der hilfsweise geltend gemachten Grundsatzrüge dringt die Antragstellerin ebenso wenig durch. Die beiden benannten obergerichtlichen Entscheidungen (OVG Greifswald, Beschluss vom 18. März 2020 - 3 LZ 804.18 - BRS 88 Nr. 74 S. 528 und VGH München, Beschluss vom 23. März 2020 - 1 ZB 18.1772 - juris Rn. 7) legen die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts formulierten Grundsätze zugrunde und stellen folglich entscheidungstragend darauf ab, dass die Bedeutung topographischer Besonderheiten für die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich nur aufgrund einer umfassenden Wertung und Bewertung aller Umstände bestimmt werden kann. In diesem Rahmen wird jeweils auch eine benachbarte Wasserfläche - Bodden bzw. (Binnen)See - als topographische Besonderheit gewürdigt, wobei im Übrigen die Ausführungen in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs auch angesichts der dort wiedergegebenen örtlichen Verhältnisse in der Sache in keiner Weise zur Stützung des Anliegens der Antragstellerin taugen. Ein weitergehender Klärungsbedarf ist nicht dargetan.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.