Land consolidation: Admissibility of non-admission of revision and validity of lay judge allocation in simultaneous hearing days

Besetzung des Flurbereinigungsgerichts

[TENOR]

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. März 2021 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 17. März 2021 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 600 € festgesetzt.

[GRUENDE]

Der Beklagte ordnete auf Antrag der Bundesrepublik Deutschland mit vorläufiger Anordnung vom 27. September 2019 gegenüber dem Kläger die Entziehung des Besitzes und der Nutzung mehrerer Grundstücke an. Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch. Der Beklagte widerrief die vorläufige Anordnung mit Bescheid vom 29. Mai 2020, gegen den der Kläger ebenfalls Widerspruch erhob. Der Kläger begehrt die Ergänzung des Widerrufsbescheids um eine Kostenentscheidung zu seinen Gunsten. Das Flurbereinigungsgericht hat die Klage abgewiesen und die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.

Die hiergegen gerichtete, auf alle Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Dies setzt voraus, dass die Rechtssache eine Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die der - gegebenenfalls erneuten oder weitergehenden - höchstrichterlichen Klärung bedarf, sofern diese Klärung in dem angestrebten Revisionsverfahren zu erwarten steht und dies zu einer Fortentwicklung der Rechtsprechung über den Einzelfall hinaus führen wird. Der Rechtsmittelführer hat darzulegen, dass diese Voraussetzungen vorliegen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerdebegründung nicht.

Die Fragen:

Ist der Widerruf eines mit zulässigem und begründetem Widerspruch angefochtenen, objektiv rechtswidrigen Verwaltungsakts durch die Ausgangsbehörde stets sachwidrig?

Hilfsweise: Ist der Widerruf eines mit zulässigem und begründetem Widerspruch angefochtenen, objektiv rechtswidrigen Verwaltungsakts durch die Ausgangsbehörde jedenfalls dann stets sachwidrig, wenn die Ausgangsbehörde diese Rechtswidrigkeit fahrlässig nicht erkennt oder gar bewusst aus ihrer Betrachtung ausblendet?

würden sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Das Flurbereinigungsgericht hat nicht angenommen, mit dem angefochtenen Bescheid sei ein objektiv rechtswidriger Verwaltungsakt widerrufen worden, und ist zudem nicht im Sinne der hilfsweise aufgeworfenen Frage davon ausgegangen, die Ausgangsbehörde habe die - vermeintliche - objektive Rechtswidrigkeit des widerrufenen Bescheids fahrlässig nicht erkannt oder bewusst ausgeblendet. Es hat vielmehr lediglich ausgeführt, der Kläger habe auch dann keinen Anspruch auf die begehrte Kostenentscheidung, wenn die widerrufene vorläufige Anordnung rechtswidrig gewesen wäre. Denn der Beklagte sei selbst von deren Rechtmäßigkeit ausgegangen und habe nicht aus sachwidrigen Gründen von dem Erlass eines Abhilfebescheids abgesehen. Das angefochtene Urteil beruht daher auf der Erwägung, der Erlass eines Widerrufsbescheids statt eines Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids sei unabhängig von einer etwaigen Rechtswidrigkeit der vorläufigen Anordnung nicht aus sachwidrigen Gründen, namentlich nicht allein zur Vermeidung der Verpflichtung, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen, erfolgt.

2. Der Zulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist ebenfalls nicht dargelegt. Dieser Zulassungsgrund ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der in der Vorschrift aufgeführten Gerichte aufgestellten ebensolchen (abstrakten) Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Die nach Auffassung eines Beschwerdeführers divergierenden Rechtssätze müssen einander gegenübergestellt und die entscheidungstragende Abweichung muss hierauf bezogen konkret herausgearbeitet werden. Das bloße Aufzeigen einer vermeintlich fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht aufgestellt haben, genügt den Darlegungsanforderungen einer Divergenzrüge nicht. So aber liegt der Fall hier.

Der Kläger ist der Auffassung, das Urteil des Flurbereinigungsgerichts weiche von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 - (BVerwGE 101, 64) ab, soweit es annimmt, die Klage könne auch dann keinen Erfolg haben, wenn die vorläufige Anordnung vom 27. September 2019 rechtswidrig gewesen wäre. Mit diesem Vorbringen ist eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht dargelegt.

Der Kläger macht eine Divergenz zu Rechtssätzen geltend, nach denen der Widerruf eines mit zulässigem und begründetem Widerspruch angefochtenen objektiv rechtswidrigen Verwaltungsakts durch die Ausgangsbehörde stets oder jedenfalls dann sachwidrig sei, wenn die Ausgangsbehörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts aufgrund fahrlässiger Unkenntnis nicht erkannt habe. Diese Rechtssätze hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 - nicht aufgestellt. Danach hat die Ausgangsbehörde auch bei zulässigem und begründetem Widerspruch die Wahl, den angegriffenen Verwaltungsakt durch einen Rücknahmebescheid statt durch eine Abhilfeentscheidung aufzuheben. Die Ausgangsbehörde darf in diesem Fall den Widerspruchsführer, der im Widerspruchsverfahren obsiegt hätte, jedoch nicht ohne tragfähigen Grund um den zu erwartenden Kostenanspruch bringen. Kein tragfähiger Grund ist es, sich nur der Kostenlast zu entziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 - BVerwGE 101, 64 und LS). Anders als dieses Urteil betreffen die vom Kläger formulierten Rechtssätze zudem nicht die Rücknahme (§ 48 VwVfG), sondern den Widerruf (§ 49 VwVfG) von Verwaltungsakten. Auch aus diesem Grunde liegt keine Divergenz vor, die eine Abweichung von Rechtssätzen in Anwendung derselben Rechtsvorschrift voraussetzt.

Abgesehen davon hat das Flurbereinigungsgericht ausgeführt, es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Ausgangsbehörde eine veränderte Situation nur vorgeschoben habe und tatsächlich von der Begründetheit des Widerspruchs des Klägers ausgegangen sei. Dem Beklagten könne daher auch nicht der Vorwurf gemacht werden, er habe aus sachwidrigen Gründen von dem Erlass eines Abhilfebescheids abgesehen. Diese Erwägung ist ausdrücklich auf das aus Sicht des Klägers abweichende Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 - gestützt. Der Sache nach macht der Kläger lediglich geltend, das Handeln des Beklagten sei entgegen der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts sachwidrig. Damit wird allenfalls eine - vermeintlich - fehlerhafte Anwendung von Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts auf den vorliegenden Fall gerügt, nicht aber eine Divergenz dargelegt.

3. Die Revision ist nicht wegen eines Verfahrensfehlers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

a) Das angefochtene Urteil verletzt nicht den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG). Dieses grundrechtsgleiche Recht vermittelt den Verfahrensbeteiligten einen Anspruch darauf, dass das Gericht ihr Vorbringen vollständig in seine Entscheidungsfindung einbezieht. Dies bedeutet jedoch nicht, dass das Gericht das gesamte Vorbringen in den Entscheidungsgründen abhandeln muss. Vielmehr muss es auch in einem Urteil nur diejenigen tatsächlichen und rechtlichen Gründe angeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs gebietet zudem nur, dass das Vorbringen der Beteiligten zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen wird, nicht aber, dass das Gericht den Vorstellungen eines Beteiligten folgt. Ebenso wäre es von vornherein verfehlt, aus der Nichterwähnung einzelner Vortragselemente eines umfangreichen Vorbringens - wie dem vorliegenden - zu folgern, das Gericht habe sich mit den darin enthaltenen Argumenten nicht befasst. Art. 103 Abs. 1 GG vermittelt insbesondere keinen Schutz davor, dass ein Gericht aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts Parteivorbringen nicht weiter aufnimmt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2018 - 10 C 8.17 - BVerwGE 162, 244 Rn. 26 m.w.N.). Gemessen daran liegt eine Verletzung des Art. 103 Abs. 1 GG nicht vor.

aa) Das gilt zunächst im Hinblick auf das Vorbringen des Klägers zu der aus seiner Sicht vorgeschobenen Begründung des Widerrufsbescheids. Das angefochtene Urteil ist auf die Erwägung gestützt, es fehle an Anhaltspunkten dafür, dass die Ausgangsbehörde eine veränderte Situation nur vorgeschoben habe und tatsächlich von einer Begründetheit des Widerspruchs ausgegangen sei. Dem Beklagten könne nicht der Vorhalt gemacht werden, er habe aus sachwidrigen Gründen von dem Erlass eines Abhilfebescheids abgesehen. Es sei nicht ersichtlich, dass der Beklagte eine Erledigung des Widerspruchs in anderer Weise als durch Abhilfe oder Stattgabe in der Absicht herbeigeführt habe, sich der Kostenlast des Widerspruchsverfahrens zu entledigen.

Diese Ausführungen verletzen nicht den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass der Kläger Umstände vorgetragen hätte, aus denen sich die Absicht des Beklagten, sich aus sachwidrigen Gründen der Kostenlast des Widerspruchsverfahrens zu entledigen, entnehmen ließe. Der Kläger macht lediglich geltend, dass der Beklagte zu Unrecht von der Rechtmäßigkeit der vorläufigen Anordnung vom 27. September 2019 ausgegangen sei. Hieraus folgt aber nach der insoweit allein maßgeblichen Rechtsauffassung des Flurbereinigungsgerichts gerade nicht, dass der Widerrufsbescheid aus sachwidrigen Motiven ergangen und seine Begründung nur vorgeschoben sein könnte.

bb) Soweit der Kläger beanstandet, sein Vortrag zur Rechtswidrigkeit der vorläufigen Anordnung sei nicht hinreichend gewürdigt worden, folgt daraus ebenfalls keine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör. Das Flurbereinigungsgericht hat die Auffassung des Klägers, die vorläufige Anordnung sei rechtswidrig, im Tatbestand des angefochtenen Urteils erwähnt, ist jedoch zu dem Ergebnis gekommen, dass die Klage auch im Falle der Rechtswidrigkeit des widerrufenen Bescheids keinen Erfolg haben könne. Aus der für die Prüfung von Verfahrensmängeln allein maßgeblichen materiell-rechtlichen Sicht des Flurbereinigungsgerichts kam es - wie bereits dargelegt - nicht auf eine etwaige Rechtswidrigkeit der vorläufigen Anordnung, sondern auf das Vorliegen sachwidriger Gründe an, so dass auch keine verfahrensrechtliche Notwendigkeit dafür bestand, auf das Vorbringen des Klägers zu Ersterem näher einzugehen.

b) Das Flurbereinigungsgericht war entgegen der Auffassung des Klägers vorschriftsmäßig besetzt. Das angefochtene Urteil leidet daher nicht an einem Mangel im Sinne des § 138 Nr. 1 VwGO.

Die Beschwerde leitet einen derartigen Verstoß daraus ab, dass die ehrenamtlichen Richter A., So. und St. an sämtlichen mündlichen Verhandlungen mitgewirkt hätten, die das Flurbereinigungsgericht am 11. März 2021 durchgeführt habe. Nach Nr. III. 3. des Beschlusses über die Geschäftsverteilung des Flurbereinigungsgerichts für das Geschäftsjahr 2021 nähmen die ehrenamtlichen Richter an Verhandlungen des Flurbereinigungsgerichts in alphabetischer Reihenfolge teil, und zwar in Fortsetzung der ab dem 15. Oktober 2014 geltenden Reihenfolge der Heranziehung. Diese Bestimmung genüge nicht in jeder Hinsicht den Bestimmtheitsanforderungen. Denn sie lasse eine Regelung für den Fall vermissen, dass - wie hier - aufgrund zeitgleich bei der Geschäftsstelle eingehender Ladungsverfügungen in mehreren Verfahren Termine zur mündlichen Verhandlung anberaumt würden.

Diesem Vorbringen lässt sich eine verfahrensfehlerhafte Besetzung des Flurbereinigungsgerichts nicht entnehmen. Eine vorschriftswidrige Besetzung eines Gerichts im Sinne des § 138 Nr. 1 VwGO ist nur dann gegeben, wenn in dem behaupteten Verstoß gegen § 4 VwGO i.V.m. § 21e GVG zugleich ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG liegt. Mängel bei der Auslegung und Anwendung eines Geschäftsverteilungsplans im Einzelfall begründen einen solchen Verfassungsverstoß nur, wenn sie auf unvertretbaren, mithin sachfremden und damit willkürlichen Erwägungen beruhen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2014 - 4 B 53.13 - juris Rn. 2 m.w.N.).

Ein derartiger Verfassungsverstoß lässt sich der Beschwerde nicht entnehmen. Nr. III. 3. des Geschäftsverteilungsplans des Flurbereinigungsgerichts und seine Anwendung im vorliegenden Fall entsprechen den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Unter dem dort verwendeten Begriff der Verhandlungen sind die Verhandlungstage des Flurbereinigungsgerichts zu verstehen.

Diese Interpretation ist mit dem Wortlaut des Begriffs ohne Weiteres zu vereinbaren und steht entgegen der Auffassung des Klägers nicht im Widerspruch zu dem Sprachgebrauch der Verwaltungsgerichtsordnung. Maßgeblich für die Bestimmung der mitwirkenden ehrenamtlichen Richter sind die jeweiligen "Verhandlungen des Flurbereinigungsgerichts". Nr. III. 3. des Geschäftsverteilungsplans des Flurbereinigungsgerichts knüpft dabei indessen nicht an den Begriff der - möglicherweise mehrtägigen - "mündlichen Verhandlung" - nur - eines bestimmten Verfahrens an, wie er in der Verwaltungsgerichtsordnung - etwa in § 101 VwGO - verwendet wird. Die beiden Begriffe können daher gerade nicht gleichgesetzt werden. Der Begriff der Verhandlungen im Sinne von Nr. III. 3. des Geschäftsverteilungsplans des Flurbereinigungsgerichts bezieht sich - anders als der Begriff der "mündlichen Verhandlung" im Sinne der Verwaltungsgerichtsordnung - nicht auf einzelne gerichtliche Verfahren, sondern ist einer anderweitigen sachgerechten Interpretation zugänglich.

Bei der danach erforderlichen Auslegung des gerichtlichen Geschäftsverteilungsplans kommt einer gewachsenen Übung maßgebende Bedeutung zu (BVerwG, Urteile vom 29. Oktober 1963 - 6 C 198.61 - BVerwGE 17, 87 und vom 12. Dezember 1973 - 6 C 104.73 - BVerwGE 44, 215 ; Beschluss vom 22. Januar 2014 - 4 B 53.13 - juris Rn. 3). Wie sich aus der Stellungnahme der Geschäftsstelle des Flurbereinigungsgerichts vom 20. April 2021 ergibt, werden aufgrund entsprechender Ladungsverfügungen des Vorsitzenden "pro Verhandlung (egal wie viele Verfahren verhandelt werden) zwei landwirtschaftliche Beisitzer und ein Fachbeisitzer" geladen. Daraus folgt, dass der Begriff der Verhandlung in Nr. III. 3. des Geschäftsverteilungsplans des Flurbereinigungsgerichts im Sinne von Verhandlungstag (oder Sitzungstag) verstanden wird. Diese Auslegung erscheint namentlich deswegen sachgerecht, weil dem Flurbereinigungsgericht nach Nr. III. 1. und 2. seines Geschäftsverteilungsplans im Jahr 2021 vier Fachbeisitzer und fünf - ab dem 1. September 2021 vier - landwirtschaftliche Beisitzer angehören. Angesichts dieser geringen Zahl an ehrenamtlichen Richtern des Flurbereinigungsgerichts liegt es nahe, deren Inanspruchnahme in Grenzen zu halten und daher an einem Sitzungstag jeweils nur einen Fachbeisitzer (§ 139 Abs. 2 Satz 2 FlurbG) und zwei landwirtschaftliche Beisitzer (§ 139 Abs. 3 Satz 1 FlurbG) heranzuziehen. Dieser Zielsetzung wird durch ein entsprechendes Verständnis von Nr. III. 3. des Geschäftsverteilungsplans des Flurbereinigungsgerichts Rechnung getragen.

Nach Maßgabe der in dieser Weise ausgelegten Regelung ist die Besetzung des Flurbereinigungsgerichts auch hier erfolgt, ohne dass die Geschäftsstelle des Flurbereinigungsgerichts - wie der Kläger geltend macht - bei der Ladung der ehrenamtlichen Richter von den vorgegebenen Grundsätzen abgewichen wäre.

Ein Verstoß gegen § 138 Nr. 1 VwGO liegt damit nicht vor. Auf die von der Beschwerde in diesem Zusammenhang weiter erörterten Fragen, namentlich im Hinblick auf die Verfahrensweise bei gleichzeitig eingehenden Ladungsverfügungen, kommt es nicht an.

4. Von einer weiteren Begründung wird abgesehen, da sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.