Effectiveness of Asylantragsrücknahme in Dublin III Procedure and Validity of National Abschiebungsverbot Claims

Unwirksame Asylantragsrücknahme im Dublin-Verfahren

[LEITSATZ]

1. Ein Antragsteller ist mit einem Schutzersuchen, mit dem er zielstaatsbezogene Gefahren geltend macht, die ihrer Art nach objektiv geeignet sind eine Anerkennung als Asylberechtigter oder eine Zuerkennung internationalen Schutzes zu begründen (materielles Asylbegehren im Sinne von § 13 Abs. 1 AsylG), auf das Asylverfahren vor dem Bundesamt zu verweisen. Er hat kein Wahlrecht zwischen einer Prüfung durch die Ausländerbehörde und einer Prüfung durch das Bundesamt (Bestätigung der Rechtsprechung zu § 13 Abs. 1 AsylVfG a.F., vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2009 - 1 C 11.08 - BVerwGE 134, 124 Rn. 34).

2. Nimmt ein Asylbewerber seinen Antrag auf internationalen Schutz unter Aufrechterhaltung eines Antrags auf Feststellung nationaler Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 und 7 Satz 1 AufenthG zurück, setzt die Wirksamkeit der Rücknahme die Darlegung voraus, dass das aufrechterhaltene Abschiebungsschutzbegehren nicht auf Gründe gestützt wird, die dem internationalen Schutz (Flüchtlingsschutz und subsidiärer Schutz) unterfallen.

3. Über die Wirksamkeit der Rücknahme eines Asylantrags befindet für die Zwecke des Dublin-Verfahrens der Mitgliedstaat, der dieses Verfahren durchführt, nach seinem nationalen Recht.

[TATBESTAND]

Die Kläger wenden sich gegen die Ablehnung ihrer Asylanträge als unzulässig und die Anordnung ihrer Abschiebung nach Österreich.

Die Kläger, eine Familie iranischer Staatsangehörigkeit, reisten im September 2014 mit Schengen-Visa in die Bundesrepublik Deutschland ein und stellten Asylanträge. Die Visa waren von der österreichischen Botschaft in Teheran ausgestellt worden.

Am 14. Oktober 2014 richtete das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) ein Übernahmeersuchen nach der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (Dublin III-VO) an die Republik Österreich. Die österreichischen Behörden erklärten mit Schreiben vom 29. Oktober 2014 ihre Zuständigkeit für die Bearbeitung der Asylanträge gemäß Art. 12 Abs. 2 Dublin III-VO.

Mit Bescheid vom 30. Oktober 2014 lehnte das Bundesamt die Asylanträge gemäß § 27a AsylVfG a.F. wegen anderweitiger internationaler Zuständigkeit als unzulässig ab und ordnete die Abschiebung der Kläger nach Österreich an. Dagegen erhoben die Kläger fristgerecht Klage und beantragten die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Mit anwaltlichem Schreiben vom 28. November 2014 an das Bundesamt gaben die Kläger folgende Erklärung ab: "Der Asylantrag der Mandanten wird hiermit beschränkt auf das Begehren, es möge ein Abschiebungsverbot im Sinne des § 60 Abs. 5 und § 60 Abs. 7 S. 1 AufenthG festgestellt werden. Im Übrigen wird der Asylantrag zurückgenommen." Zur Begründung ihrer Rechtsschutzgesuche machten die Kläger geltend, dass nunmehr keine Asylanträge im Sinne der Dublin III-VO mehr vorlägen und diese mithin nicht mehr anwendbar sei.

Das Verwaltungsgericht lehnte die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ab und wies mit Urteil vom 17. Februar 2015 auch die Klage ab. Es sei schon nicht erkennbar, dass die Kläger ihr Schutzgesuch wirksam auf das Bestehen nationaler Abschiebungsverbote beschränkt hätten. Ungeachtet dessen habe die Rücknahme jedenfalls dann keine Auswirkungen auf die bereits begründeten Zuständigkeiten nach der Dublin III-VO, wenn sie - wie hier - erst nach der Zustimmung des anderen Mitgliedstaats zur Übernahme erfolgt sei.

Das Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 9. Juni 2015 unter Abänderung des ablehnenden Beschlusses des Verwaltungsgerichts die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 30. Januar 2017 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Zuständigkeit der Republik Österreich für die Asylverfahren der Kläger sei nicht nachträglich auf Deutschland übergegangen. Die sechsmonatige Frist für die Überstellung sei noch nicht abgelaufen. Österreich bleibe auch nach der Erklärung der Kläger über die Rücknahme der Asylanträge und Beschränkung auf nationalen Abschiebungsschutz zuständig. Die Aufnahmeverpflichtung nach Art. 18 Abs. 1 Buchst. a Dublin III-VO sei nicht daran geknüpft, dass ein gestellter Antrag später nicht zurückgenommen worden sei. Die Anwendbarkeit der Dublin III-VO sei durch die Rücknahme nicht entfallen, weil diese erst nach der durch die Zustimmung zur Übernahme verbindlich gewordenen Feststellung der Zuständigkeit Österreichs erfolgt sei. In einem solchen Fall könne der Hauptzweck des Dublin-Systems noch erreicht werden, denn der zuständige Mitgliedstaat habe auf der Grundlage seiner Rechtsvorschriften über die Wirksamkeit der Rücknahme zu befinden und das Asylverfahren einer Beendigung durch abschließende Entscheidung zuzuführen. Das Dublin-System würde unterlaufen, wenn es der Antragsteller auch dann, wenn bereits eine - konstitutive - Zuständigkeitsregelung durch Abgabe der Übernahmeerklärung erfolgt sei, in der Hand hätte, die Zuständigkeit durch eine Rücknahmeerklärung zu beeinflussen. Die Änderungen der Dublin III-VO gegenüber der Dublin II-VO - insbesondere die gemäß der Rechtsprechung des EuGH mit der Dublin III-VO einhergehende Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten - berührten die vorliegende Fallkonstellation nicht. Nach allem komme es nicht darauf an, ob die Rücknahme der Asylanträge durch die Kläger nach deutschem Recht wirksam erfolgt sei.

Mit ihrer Revision rügen die Kläger eine Verletzung von § 29 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a, § 34a Abs. 1 AsylG. Der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig, weil die Dublin III-VO infolge der Rücknahme der Anträge auf internationalen Schutz keine Anwendung mehr finde. Die Folgen einer solchen Rücknahme seien in der Dublin III-VO nicht ausdrücklich geregelt. Angesichts der eindeutigen Vorgabe des Art. 1 Dublin III-VO entspreche es nicht dem Hauptzweck der Verordnung, auch Entscheidungen wie diejenige über die Wirksamkeit einer Rücknahme auf den ersuchten Mitgliedstaat zu verlagern. Der Annahme, dass der Zustimmungserklärung des ersuchten Mitgliedstaates auch nach der Dublin III-VO konstitutive Wirkung zukomme, stehe die Rechtsprechung des EuGH zur Dublin III-VO entgegen, nach der ein Asylbewerber im Rahmen eines Rechtsbehelfs nunmehr auch die fehlerhafte Anwendung der Zuständigkeitskriterien geltend machen könne. Eine Zustimmungserklärung solle demnach gerade keine Zuständigkeit begründen können. Nicht überzeugend sei auch die Annahme des Berufungsgerichts, es widerspreche dem Dublin-System, wenn der Antragsteller es in der Hand habe, sein Verfahren der Dublin-Verordnung zu unterstellen oder nicht. Dies lasse sich ohnehin nicht verhindern, da es einem Antragsteller freistehe, sein Begehren von vornherein auf nationalen Abschiebungsschutz zu beschränken. Dahinstehen könne, ob von einem Antrag auf internationalen Schutz ungeachtet der Dispositionsmaxime auszugehen sei, wenn ein Antragsteller sich zwar nicht förmlich auf internationalen Schutz berufe, aber Gründe anführe, die dem internationalen Schutz unterfielen. Denn die Kläger hätten zur Begründung ihres Antrags bisher nichts vorgetragen, so dass für eine vom förmlichen Antrag, der auf nationalen Abschiebungsschutz beschränkt worden sei, abweichende Auslegung kein Raum bleibe. Die Richtlinie 2013/32/EU erlaube es einem Antragsteller, anstelle des internationalen Schutzes ausdrücklich um eine andere, gesondert zu beantragende Form des Schutzes zu ersuchen. § 32 AsylG sehe in Rücknahmefällen zudem ausdrücklich vor, dass das Bundesamt noch die Voraussetzungen eines nationalen Abschiebungsverbots im Sinne des § 60 Abs. 5 bzw. 7 AufenthG prüfe. Jedenfalls könne der angefochtene Bescheid nicht ohne Vorlage des Verfahrens an den EuGH als rechtmäßig bestätigt werden.

Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und ist darüber hinaus der Auffassung, dass die Kläger ihre Asylanträge bereits nicht wirksam zurückgenommen hätten.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

[ENTSCHEIDUNGSGRUENDE]

Die Revision der Kläger ist nicht begründet. Der Senat braucht nicht abschließend zu entscheiden, ob - wozu er neigt - die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Rücknahme eines Asylantrags stehe der weiteren Anwendbarkeit der Dublin-Regeln nicht entgegen, wenn sie erst nach der Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats zur Aufnahme des Antragstellers erfolge, im Einklang mit Bundesrecht steht (§ 137 Abs. 1 VwGO) und ob sich dies hinreichend eindeutig aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ergibt. Das angefochtene Urteil erweist sich jedenfalls aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Unzulässigkeitsentscheidung (1.) und die Abschiebungsanordnung (2.) im Bescheid des Bundesamtes vom 30. Oktober 2014 sind schon deshalb rechtlich nicht zu beanstanden, weil die Kläger ihre Asylanträge nicht wirksam zurückgenommen haben und die Zuständigkeit Österreichs für die Asylverfahren bereits aus diesem Grund fortbesteht.

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung der klägerischen Begehren sind das Asylgesetz in seiner aktuellen Fassung (derzeit: in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. September 2008 , zuletzt geändert durch das während des Revisionsverfahrens am 12. Dezember 2018 in Kraft getretene Dritte Gesetz zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. Dezember 2018 ). Derselbe Anwendungsbereich verbleibt für die nach (wirksamer) Rücknahme eines Asylantrags mit der Einstellung des Asylverfahrens gemäß § 32 Satz 1 AsylG zu treffende Feststellung, ob ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegt. In allen Fällen, in denen geltend gemachte zielstaatsbezogene Gefahren grundsätzlich (auch) in den Anwendungsbereich des subsidiären Schutzes fallen, liegt hingegen ein materieller Asylantrag vor und ist der Ausländer zwingend auf das Asylverfahren beim Bundesamt zu verweisen.

Ohne Erfolg wenden die Kläger hiergegen ein, nach der oben zitierten unionsrechtlichen Definition des Antrags auf internationalen Schutz (Art. 2 Buchst. h Richtlinie 2011/95/EU, Art. 2 Buchst. b Richtlinie 2013/32/EU) liege ein Antrag auf internationalen Schutz nicht vor, wenn ein Antragsteller "ausdrücklich um eine andere, gesondert zu beantragende Form des Schutzes außerhalb des Anwendungsbereichs" der genannten Richtlinien ersucht. Ob und inwieweit eine Schutzform außerhalb des Anwendungsbereich der Richtlinien zum internationalen Schutz gesondert beantragt werden kann, ist unionsrechtlich nicht vorgegeben. Der nationale Abschiebungsschutz stellt nach deutschem Asylverfahrensrecht in der Auslegung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung aber gerade keine "gesondert zu beantragende" Schutzform dar, soweit es um Gefahrenlagen geht, die vom internationalen Schutz erfasst sind.

c) Die Wirksamkeit einer Asylantragsrücknahme setzt hiervon ausgehend jedenfalls dann die plausible Darlegung voraus, dass keine Schutzgründe (mehr) geltend gemacht werden sollen, die thematisch vom internationalen Schutz umfasst sind, wenn - wie hier - ein Antragsteller zunächst ohne Einschränkung auf bestimmte Schutzgründe um internationalen Schutz nachgesucht hat und er sich auch nach der Rücknahme auf nationale Abschiebungsverbote beruft. Das gilt auch dann, wenn er - wie die Kläger hier - im Zeitpunkt der Rücknahme zur Begründung seines Asylantrages noch nichts vorgetragen hatte. Mit der förmlichen Stellung eines Asylantrags gemäß § 14 AsylG erklärt ein Antragsteller sinngemäß, dass er solche Schutzgründe geltend machen will. An dieser Erklärung muss er sich in Ermangelung weiterer Angaben bis auf Weiteres festhalten lassen. Eine wirksame Rücknahme setzt dann die nachvollziehbare Darlegung voraus, dass und warum diese Einordnung seines Schutzbegehrens unzutreffend war oder sich die Schutzgründe nachträglich dergestalt verändert haben, dass sie nunmehr eindeutig nur unter den nationalen Abschiebungsschutz fallen können. Daran fehlt es hier. Die Kläger haben nach den Feststellungen des Berufungsgerichts und dem unstreitigen Akteninhalt nicht mitgeteilt, was sie bewogen hat, ihre Asylanträge zurückzunehmen. Dies war nicht deshalb entbehrlich, weil sie auch zur Begründung ihrer Asylanträge bisher nichts vorgetragen hatten.

d) Unionsrecht steht der Bewertung der Asylantragsrücknahmen als unwirksam nicht entgegen. Die Mitgliedstaaten können danach frei entscheiden, ob und unter welchen Voraussetzungen sie die ausdrückliche Rücknahme eines Antrags auf internationalen Schutz zulassen (aa). Es obliegt auch den deutschen Behörden und Gerichten, im Rahmen des Dublin-Verfahrens und beschränkt auf dessen Zwecke über die Wirksamkeit der Rücknahme nach deutschem Recht zu befinden (bb).

aa) Art. 2 Buchst. e Dublin III-VO definiert die "Rücknahme eines Antrags auf internationalen Schutz" als die vom Antragsteller im Einklang mit der Richtlinie 2013/32/EU ausdrücklich oder stillschweigend unternommenen Schritte zur Beendigung des Verfahrens, das aufgrund des von ihm gestellten Antrags auf internationalen Schutz eingeleitet worden ist. Das Verfahren bei (ausdrücklicher) Rücknahme des Antrags regelt Art. 27 der Richtlinie 2013/32/EU. Diese Vorschrift enthält Verfahrensvorgaben für den Fall ("soweit"), dass die Mitgliedstaaten "nach nationalem Recht die Möglichkeit einer ausdrücklichen Rücknahme des Antrags vorsehen". Damit steht es den Mitgliedstaaten frei, davon abzusehen, die Möglichkeit einer ausdrücklichen Rücknahme überhaupt zu gewähren. Vor diesem Hintergrund ist es ihnen unionsrechtlich ("erst recht") auch nicht verwehrt, an die materielle Beachtlichkeit einer solchen Rücknahme bestimmte, selbstdefinierte Anforderungen zu stellen.

bb) Über die Wirksamkeit der Rücknahme hat der Senat als deutsches Gericht nach seinem nationalen Recht zu befinden. Ob ein Antrag auf internationalen Schutz überhaupt gestellt ist, hat in Zweifelsfällen die zuständige Behörde bzw. das zuständige Gericht desjenigen Staates zu entscheiden, der das Dublin-Verfahren durchführt (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Mai 2012 - C-620/10 [ECLI:EU:C:2012:265], Kastrati - Rn. 37 f.). Darum geht es letztlich auch bei der - hier relevanten - Frage nach der Wirksamkeit einer Antragsrücknahme. Die insoweit von dem Mitgliedstaat, der das Dublin-Verfahren durchführt, nach seinem nationalen Recht durchgeführte Prüfung beschränkt sich dabei auf die Zwecke des Dublin-Verfahrens und hat unionsrechtlich keine Bindungswirkung für die nach Überstellung von den österreichischen Behörden durchzuführende Antragsprüfung.

1.4 Die Zuständigkeit war im Zeitpunkt der Berufungsentscheidung schließlich nicht durch Ablauf der Überstellungsfrist (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 Dublin III-VO) auf Deutschland übergegangen (und ist dies auch weiterhin nicht).

Die zunächst nach Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Alt. 1 Dublin III-VO mit der Annahme des Aufnahmegesuchs ausgelöste sechsmonatige Überstellungsfrist begann am 29. Oktober 2014 zu laufen. Noch vor ihrem Ablauf wurde diese Frist nach Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Alt. 2 Dublin III-VO unterbrochen durch die am 12. November 2014 fristgerecht gestellten Anträge der Kläger auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen gegen die Abschiebungsanordnung, welche kraft Gesetzes ein Überstellungsverbot auslösten (vgl. § 34a Abs. 2 Satz 2 AsylG i.V.m. Art. 27 Abs. 3 Buchst. c Satz 2 Dublin III-VO). Wegen dieses verfahrenssichernden Überstellungsverbots handelt es sich bei dem Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO nach der ständigen Rechtsprechung des Senats um einen Rechtsbehelf, der gemäß Art. 27 Abs. 3 Dublin III-VO aufschiebende Wirkung hat (vgl. Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Alt. 2 Dublin III-VO). Die Überstellungsfrist wird mithin bereits durch die Stellung des Eilantrags unabhängig davon unterbrochen, ob dieser Erfolg hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2019 - 1 C 16.18 - juris Rn. 17). Aus den Gründen seines Beschlusses vom 27. April 2016 - 1 C 22.15 - (Buchholz 451.902 Europ. Ausl.- und Asylrecht Nr. 81 Rn. 18 ff.) hält es der Senat in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union weiterhin für geklärt (vgl. EuGH, Urteil vom 29. Januar 2009 - C-19/08 [ECLI:EU:C:2009:41], Petrosian - Rn. 40 ff., 44), dass auch in Fällen, in denen eine Überstellung kraft Gesetzes oder kraft wirksamer Einzelfallentscheidung lediglich zeitweise ausgeschlossen war, die Mitgliedstaaten über eine zusammenhängende Frist von sechs Monaten verfügen müssen, die sie in vollem Umfang zur Regelung der technischen Probleme für die Bewerkstelligung der Überstellung sollen nutzen dürfen.

Mit Ergehen der ablehnenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts über die Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz durch Beschluss vom 12. Dezember 2014 begann die sechsmonatige Überstellungsfrist zunächst neu zu laufen, wurde aber vor ihrem Ablauf erneut unterbrochen. Eine solche neuerliche Unterbrechung der Überstellungsfrist lag entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts allerdings nicht in der - mit einem Schreiben vom 27. Mai 2015 erklärten - bloßen Einverständniserklärung der österreichischen Behörden mit einer Überstellung nach Fristablauf. Die Fristen der Verordnung sind auch im Einvernehmen der Mitgliedstaaten nicht verlängerbar (EuGH, Urteile vom 26. Juli 2017 - C-670/16 [ECLI:EU:C:2017:587], Mengesteab - Rn. 59 - 62 mit Anm. Vogt/Nestler, ZAR 2017, 418 und vom 25. Oktober 2017 - C-201/16 [ECLI:EU:C:2017:805], Shiri - Rn. 30, 34). Aufgrund des Beschlusses vom 9. Juni 2015, mit dem das Oberverwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 7 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klagen angeordnet hat, kam dem Rechtsbehelf der Kläger aber erneut aufschiebende Wirkung zu und wurde die Überstellungsfrist daher abermals unterbrochen.

Nicht zu vertiefen ist, ob der Senat einen Ablauf der Überstellungsfrist während des Revisionsverfahrens berücksichtigen könnte (ebenfalls offenlassend BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2019 - 1 C 16.18 - Rn. 34), weil auch während des Revisionsverfahrens kein Ablauf erfolgt ist. Die Unterbrechung wirkt bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klagen fort, weil die aufschiebende Wirkung gemäß § 80b Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO bis zur Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts fortdauert. Die in § 80b Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO getroffene Regelung, wonach die aufschiebende Wirkung bei Abweisung der Klage im ersten Rechtszug drei Monate nach Ablauf der gesetzlichen Begründungsfrist des gegen die abweisende Entscheidung gegebenen Rechtsmittels endet, ist hingegen nicht einschlägig. Sie erfasst nicht den hier vorliegenden Fall, in dem zwar eine Klageabweisung im ersten Rechtszug vorliegt, die aufschiebende Wirkung aber (erst) durch das Berufungsgericht angeordnet wurde und dieses dann die Klage auch im zweiten Rechtszug abweist. Einer analogen Anwendung auf diese Fallgestaltung steht hier jedenfalls der Ausnahmecharakter der - belastenden - Regelung entgegen.

2. Die auf § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylG beruhende Abschiebungsanordnung ist ebenfalls rechtmäßig. Soll ein Ausländer in einen für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG) abgeschoben werden, ordnet das Bundesamt die Abschiebung in diesen Staat an, sobald feststeht, dass sie durchgeführt werden kann (§ 34a Abs. 1 Satz 1 AsylG). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Das Bundesamt hat eine rechtmäßige Unzulässigkeitsentscheidung getroffen. Für zielstaatsbezogene oder inlandsbezogene Abschiebungsverbote, die die Durchführbarkeit der Abschiebung nach Österreich hindern würden, haben die Kläger zu keinem Zeitpunkt etwas geltend gemacht; hierfür drängt sich auch sonst nichts auf. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass das Berufungsgericht die Abschiebungsanordnung mangels gegenteiliger Anhaltspunkte als rechtmäßig bestätigt hat, ohne insoweit weitere ausdrückliche Feststellungen zu treffen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 83b AsylG nicht erhoben. Der Gegenstandswert ergibt sich aus § 30 Abs. 1 RVG. Gründe für eine Abweichung gemäß § 30 Abs. 2 RVG liegen nicht vor.