Scope of res judicata in annulment actions: binding effect of jurisdictional findings versus non-binding preliminary factual determinations

Rechtskraftwirkung bei Aufhebung eines Verwaltungsakts wegen Unzuständigkeit der Erlassbehörde

[GRUENDE]

1. Die Beschwerde betrifft die Reichweite der Bindungswirkung eines Urteils.

Die Klägerin vertreibt ein Produkt mit der Bezeichnung "HCG C30 Gall Globuli - Nahrungsergänzungsmittel". Mit Bescheid vom 14. Dezember 2016 untersagte ihr das für die Lebensmittelüberwachung zuständige Veterinäramt des beklagten Landkreises dessen weiteres Inverkehrbringen, weil die Bezeichnung "Globuli", der Hinweis auf die in der Homöopathie gebräuchliche Angabe einer Potenz "C30", die Bezugnahme auf das humane Choriongonadotropin "HCG" und die Bewerbung auf der Internetseite irreführend seien: Dem Produkt werde der Anschein eines homöopathischen Arzneimittels gegeben. Um Verbraucher vor dieser Täuschung zu schützen, müsse das weitere Inverkehrbringen des Produkts untersagt werden.

Auf die von der Klägerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Untersagungsverfügung aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Beklagte sei sachlich für eine Untersagung nicht zuständig. Die in Anspruch genommenen Rechtsgrundlagen aus Art. 54 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 und § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB fänden für Arzneimittel keine Anwendung. In Übereinstimmung mit den in der ordentlichen Gerichtsbarkeit ergangenen Entscheidungen müsse das von der Klägerin vertriebene Produkt aber als homöopathisches Präsentationsarzneimittel bewertet werden. Rechtsgrundlage für eine etwaige Untersagungsverfügung sei damit § 69 AMG, für dessen Vollzug nach der maßgeblichen niedersächsischen Zuständigkeitsverordnung nicht die Landkreise, sondern die Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter zuständig seien.

Die von der Klägerin eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht als unzulässig verworfen. Da das Verwaltungsgericht ihrem Klagebegehren vollumfänglich stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben habe, fehle es an der für die Statthaftigkeit eines Rechtsmittels erforderlichen Beschwer. Aus der nach ihrer Meinung fehlerhaften Begründung des Urteils folge nichts anderes. Die Rechtskraft erstrecke sich nicht auf die von der Klägerin gerügte Annahme des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Produkt um ein (homöopathisches Präsentations-)Arzneimittel handle.

Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg.

2. Die Beschwerde zeigt keine grundsätzlich bedeutsame Rechtsfrage auf (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Die von ihr bezeichneten Fragen,

"ob die gerichtliche Feststellung der Arzneimitteleigenschaft eines Produktes in einem Urteil, mit dem das Gericht einer Anfechtungsklage gegen eine lebensmittelrechtliche Verfügung stattgibt, weil das Gericht das von der Verfügung betroffene Produkt für ein Arzneimittel hält und aufgrund dieser Arzneimitteleigenschaft die sachliche Unzuständigkeit der die angefochtene Verfügung erlassenden Behörde annimmt, an der Rechtskraft des der Anfechtungsklage stattgebenden Urteils nach § 121 VwGO teilhat und daher den obsiegenden Kläger beschweren (kann)",

sowie

"ob rechtliche Feststellungen zur Begründung der Unzuständigkeit einer einen angefochtenen Bescheid erlassenden Behörde im Rahmen eines Anfechtungsurteils nach § 121 VwGO in Rechtskraft erwachsen und daher den obsiegenden Kläger beschweren können",

lassen sich anhand der höchstrichterlichen Rechtsprechung auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantworten, soweit dies im vorliegenden Rechtsstreit entscheidungserheblich ist. Neuen oder zusätzlichen Klärungsbedarf legt die Beschwerde nicht dar.

Die Grundsätze zur Reichweite der materiellen Bindungswirkung rechtskräftiger Urteile, mit denen auf die Anfechtungsklage des Betroffenen ein belastender Verwaltungsakt aufgehoben worden ist, sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 17.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:220916U2C17.15.0] - BVerwGE 156, 159 Rn. 9 ff. m.w.N.). Nach § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. In diesem Umfang tritt damit materielle Rechtskraft ein, d.h. der durch das Urteil ausgesprochene Inhalt ist in jedem Verfahren zwischen den Beteiligten bindend. Die Rechtskraft bindet deshalb auch, wenn und soweit sich die entschiedene Frage in einem späteren Verfahren mit einem anderen Streitgegenstand als (präjudizielle) Vorfrage stellt. Allerdings erfasst die inhaltliche Bindungswirkung aus § 121 VwGO nur die Entscheidung über den Streitgegenstand selbst, nicht aber die hierzu vorgreiflichen Rechtsverhältnisse oder Vorfragen. Diese können nur durch ein Zwischenfeststellungsurteil materielle Bindungswirkung erlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - BVerwGE 140, 290 Rn. 22 m.w.N.).

Im Verwaltungsprozess besteht die Besonderheit, dass bereits der Streitgegenstand der Gestaltungsklagen regelmäßig zweistufig ist. Im Falle der stattgebenden Anfechtungsklage wird nicht nur der angefochtene Verwaltungsakt aufgehoben; festgestellt ist mit dem Urteil vielmehr zugleich, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 25 m.w.N.). Das Urteil erschöpft sich nicht in der bloßen Kassation, sondern verbietet der Behörde zugleich, in derselben Sache gegenüber demselben Beteiligten erneut eine entsprechende Verfügung zu erlassen (BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 1992 - 1 C 12.92 - BVerwGE 91, 256 und vom 28. Januar 2010 - 4 C 6.08 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 99 Rn. 11). Dies wird als Widerspruchs- und Wiederholungsverbot bezeichnet.

Das Gestaltungsurteil der Anfechtungsklage beinhaltet damit stets auch einen feststellenden Teil. Einer Zwischenfeststellung bedarf es dafür nicht. Die in dem Anfechtungsurteil enthaltene Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nimmt an der präjudiziellen Wirkung des Urteils teil (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2002 - 2 C 7.01 - BVerwGE 116, 1 und vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - BVerwGE 131, 346 Rn. 18). Hierauf beschränkt sich der gerichtliche Ausspruch im Falle der vorangegangenen Erledigung, bei der es der Kassation nicht mehr bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 1997 - 5 C 1.96 - BVerwGE 105, 370 ).

Ein rechtskräftiges Urteil, mit dem auf die Anfechtungsklage des Betroffenen ein belastender Verwaltungsakt aufgehoben worden ist, erwächst deshalb auch hinsichtlich seines tragenden Grundes in Rechtskraft (BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - BVerwGE 131, 346 Rn. 16 und 18). Wird der Klage wegen Unzuständigkeit der Erlassbehörde stattgegeben, ist rechtskräftig festgestellt, dass die Behörde nicht zuständig ist. Sie ist durch dieses Urteil - über die Kassation der angefochtenen Verfügung hinaus - am erneuten Erlass eines entsprechenden Bescheids (bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage) gehindert.

Die hierfür maßgebliche Vorfrage - im konkreten Fall also die Arzneimitteleigenschaft des streitigen Produkts - nimmt an der Bindungswirkung indes nicht teil (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2001 - 1 C 4.01 - BVerwGE 115, 111 ). Auch die für den Vollzug des Arzneimittelrechts zuständige Behörde ist daher nicht an die vom Verwaltungsgericht geäußerte Einschätzung gebunden. Umgekehrt käme die Klägerin auch mit einer Aufhebung dieser Begründung ihrem Begehren nicht näher.

3. Die Revision ist auch nicht wegen der geltend gemachten Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - (BVerwGE 131, 346 Rn. 18) zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Die mit der Beschwerde benannte Formulierung im Berufungsbeschluss:

"Die gerichtliche Entscheidung ist demgemäß die im Entscheidungssatz des Urteils sich verkörpernde Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz [...], also der konkrete Rechtsschluss vom Klagegrund auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen der begehrten Rechtsfolge anhand des die Entscheidung unmittelbar tragenden Rechtssatzes. Auf diesen unmittelbaren Gegenstand des Urteils ist die Rechtskraft beschränkt. [...] Die Rechtskraft der hier angefochtenen Entscheidung erstreckt sich daher auch nicht auf die von der Klägerin als fehlerhaft gerügte Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Produkt um ein (homöopathisches Präsentations-)Arzneimittel handelt. Sie beschränkt sich vielmehr auf die Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 14. Dezember 2016."

enthält keinen tragenden, von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden Rechtssatz.

Der Beschwerde ist allerdings zuzugestehen, dass der letzte Satz der bezeichneten Passage in dieser Formulierung missverständlich erscheint. Denn die für den Erfolg der Anfechtungsklage tragenden Gründe nehmen - wie unter Gliederungsziffer 2. bereits ausgeführt und im benannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. August 2008 ausdrücklich klargestellt - an der Rechtskraft teil. Der vermeintliche Widerspruch erhellt sich jedoch bei Berücksichtigung der von der Beschwerde weggelassenen zweiten "Pünktchenpassage". In dieser heißt es:

"§ 121 VwGO verhindert damit, dass eine derartige gerichtliche Entscheidung in einem weiteren Verfahren zwischen denselben Beteiligten einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind."

Daraus wird deutlich, dass sich das Berufungsgericht mit diesen Ausführungen auf Vorfragen für die Entscheidung zur Aufhebung des Bescheids bezogen hat. Dementsprechend ist nachfolgend darauf verwiesen, dass die von der Klägerin gerügte Feststellung zur streitigen Arzneimitteleigenschaft des von ihr vertriebenen Produkts nicht an der Rechtskraft teilhat.

Diese Aussage weicht weder generell von einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Rechtssatz ab noch ist sie im konkreten Fall zu beanstanden. Selbst wenn man der Formulierung den von der Beschwerde suggerierten überschießenden Charakter beimessen wollte, wäre sie jedenfalls nicht tragend.

Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.