Exclusion of police thermal imaging operators from pilot's allowance after legislative amendment: scope of legislative discretion and equal treatment of military versus police aircrew

Keine Stellenzulage für Systemoperator Wärmebild bei der Fliegerstaffel der Bundespolizei

[GRUENDE]

1. Der Kläger steht als Polizeihauptmeister im Dienst der Beklagten. Er wird bei der Bundespolizei-Fliegerstaffel auf dem Dienstposten eines Systemoperators verwendet; dabei obliegt ihm unter anderem die Bedienung der Wärmebildkamera und der Peileinrichtung in einem Hubschrauber. Bis zum 31. Juli 2013 erhielt er hierfür eine Zulage für Soldaten und Beamte als fliegendes Personal. Sein Begehren, die Zulage auch nach der zum 1. August 2013 in Kraft getretenen Rechtsänderung zu erhalten, blieb erfolglos.

Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, mit der Neufassung des Zulagentatbestands habe der Besoldungsgesetzgeber den ihm zustehenden Einschätzungsspielraum nicht überschritten. Die Ungleichbehandlung für militärische Einsätze von Soldaten beruhe auf einem sachlichen Grund. Im Übrigen gebe es bei der Bundeswehr keinen mit dem Systemoperator Wärmebildgerät vergleichbaren Dienstposten.

2. Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde des Klägers ist unbegründet. Sie hat keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache aufgezeigt (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen, ob der Besoldungsgesetzgeber mit dem Ausschluss der bei der Bundespolizei als Systemoperator Wärmebild eingesetzten Beamten von der Zulagenberechtigung seinen Bewertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten und gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen habe oder sachwidrig davon ausgegangen sei, dass Luftfahrzeugbesatzungsangehörige bei der Bundeswehr per se höheren psychischen Belastungen ausgesetzt sind als vergleichbare Besatzungsmitglieder bei der Bundespolizei, können auf Grundlage der geltenden Gesetzeslage anhand der anerkannten juristischen Auslegungsmethoden auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens sicher beantwortet werden.

a) Die Gewährung einer Stellenzulage setzt nach § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion voraus. Mit der Zulage sollen zusätzliche Anforderungen eines Dienstpostens abgegolten werden, die nicht bereits von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst sind (BVerwG, Urteil vom 27. November 2003 - 2 C 55.02 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 28 S. 19). Dabei kann der Gesetzgeber typisieren und für Beamten- oder Soldatengruppen in einem bestimmten Verwaltungszweig oder einer bestimmten organisatorischen Einrichtung in generalisierender Weise eine entsprechende Zulagenberechtigung vorsehen. Wird im Zulagentatbestand dagegen auf die konkrete Aufgabenbetrauung und Verwendung abgestellt, ist der Aufgabenkreis des jeweiligen Dienstpostens maßgeblich (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 2 C 39.11 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 38 Rn. 12). Maßgeblich für die "Betrauung" ist dabei der Aufgabenkreis, der dem Beamten durch Gesetz, allgemeine Geschäftsverteilung oder Einzelweisung übertragen ist (vgl. Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz Bd. III, Stand Juli 2017, § 42 BBesG Rn. 3).

Welche Funktionen im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG herausgehoben sind, hat der Gesetzgeber in den einzelnen Zulagenvorschriften normativ entschieden (BVerwG, Beschluss vom 20. August 2012 - 2 B 42.12 - juris Rn. 10 m.w.N.). Die sog. "Fliegerzulage" nach Ziff. II Nr. 6 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zu § 20 Abs. 2 Satz 1 BBesG) ist durch Art. 1 Nr. 43 des Gesetzes zur Neuregelung der Professorenbesoldung und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 2013 (BGBl. I S. 1514) neu geregelt worden.

Während in Nr. 6 Abs. 1 Buchst. c) der bis zum 31. Juli 2013 geltenden Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020) eine Zulagenberechtigung auch für sonstige ständige Luftfahrzeugbesatzungsangehörige vorgesehen war - zu denen auch die Angehörigen der Bundespolizei-Fliegerstaffel auf dem Dienstposten eines Wärmebild- und Peilsystemoperators gehörten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2010 - 2 C 29.09 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 33 sowie Beschluss vom 20. August 2012 - 2 B 42.12 - juris) - sieht Ziff. II Nr. 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. d) der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in der ab 1. August 2013 geltenden Fassung eine Zulagenberechtigung nur noch für die Verwendung als Flugtechniker in der Bundespolizei oder als sonstige ständige Luftfahrzeugbesatzungsanghörige in der Bundeswehr vor. Das Aufgabenfeld des Systemoperators Wärmebildgerät in Luftfahrzeugen der Bundespolizei ist damit nicht mehr erfasst.

Diese Herausnahme aus dem Kreis der Zulagenberechtigung entsprach dem bewussten Regelungszweck der Novellierung. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 17/12455 S. 69) ist ausgeführt, dass die Tätigkeit des Systemoperators Wärmebild an Bord des Polizeihubschraubers ausschließlich polizeitaktischen Zwecken diene und im Vergleich zum Piloten und zum Flugtechniker keine herausgehobene Funktion darstelle. Der Systemoperator Wärmebildgerät trage keine fliegerische Verantwortung. Er habe seinen Arbeitsplatz nicht an einer Stelle, an der das Luftfahrzeug bedient werde; sein Arbeitsplatz sei vielmehr anstelle eines Passagiersitzes eingerichtet. Die Gewährung der benannten Stellenzulage sei angesichts dieses Anforderungsprofils nicht sachgerecht. Die mit der Teilnahme am Flugbetrieb bestehenden Belastungen würden aber durch eine erhöhte Erschwerniszulage ausgeglichen.

b) Diese Regelung begegnet keinen rechtlichen Bedenken (ebenso bereits VG Koblenz, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 2 K 307/15.KO -; OVG Koblenz, Beschluss vom 8. Januar 2016 - 10 A 11093/15 -; VG München, Urteil vom 13. Dezember 2016 - M 21 K 15.1447 -, allesamt juris).

Der Gesetzgeber besitzt im Bereich der Beamtenbesoldung grundsätzlich einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen kann. Dies gilt auch und gerade für die Frage, ob und für welche Tatbestände ein das Grundgehalt ergänzender Zuschlag gewährt werden soll (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 ). Die Gerichte haben daher nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. (Verfassungs-)rechtliche Grenzen bestehen grundsätzlich erst dann, wenn sich die Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2012 - 2 BvR 1397/09 - BVerfGE 131, 239 ).

Die Einschätzung des Besoldungsgesetzgebers, dass für ständige Luftfahrzeugbesatzungsangehörige im militärischen Aufgabenbereich der Bundeswehr besondere - und gegenüber Flügen im polizeilichen Tätigkeitsfeld gesteigerte - Anforderungen und Belastungen bestehen, überschreitet den ihm zukommenden Bewertungs- und Gestaltungsspielraum nicht. Sie findet einen tragfähigen Grund bereits in der mit der besonderen Gefährdungslage militärischer Flüge verbundenen Situation (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1984 - 6 C 94.83 - Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 6 S. 17). Der Besoldungsgesetzgeber hätte auch die bei polizeilichen Flügen auftretenden zusätzlichen Anforderungen als zulagenberechtigenden Tatbestand ansehen können, er war hierzu indes nicht verpflichtet.

Die Annahme, dass der Aufgabenbereich des Systemoperators Wärmebildgerät typischerweise nicht mit vergleichbaren Anforderungen verbunden ist, beruht auch auf sachlichen und im Gesetzentwurf der Bundesregierung nachvollziehbar dargelegten Gründen unterschiedlicher aeronautischer Aufgaben und Verantwortungsbereiche. Die gerügte Ungleichbehandlung mit Angehörigen der Bundeswehr geht insoweit ins Leere, weil es vergleichbare Dienstposten bei der Bundeswehr unstreitig nicht gibt. Im militärischen Hubschrauberbetrieb sind die Aufgaben- und Verantwortungsbereiche in anderer Weise organisiert.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.