Denial of legal aid for asylum top-up claims based on unsettled factual questions violates equality in legal protection

Stattgebender Kammerbeschluss: Versagung von PKH für asylrechtliche Aufstockungsklage trotz ungeklärter entscheidungserheblicher Rechtsfrage sowie mangelnde Differenzierung im Entscheidungsmaßstab zwischen PKH- und Hauptsacheentscheidung verletzt jeweils den Anspruch auf Rechtsschutzgleichheit (Art 3 Abs 1 GG iVm Art 19 Abs 4 S 1 GG) - keine Berücksichtigung von Änderungen in der Beurteilung der Erfolgsaussichten nach Bewilligungsreife des PKH-Antrags zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden - Gegenstandswertfestsetzung

[TENOR]

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Beschlüsse des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 24. Mai 2018 - 13 A 114/18 - und - 13 A 134/18 - und vom 19. Juni 2018 - 13 A 125/18 - verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes.

Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sachen werden an das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Das Land Schleswig-Holstein hat den Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen im Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird für die Verfassungsbeschwerdeverfahren jeweils auf 5.000 € (in Worten: fünftausend Euro) festgesetzt.

[GRUENDE]

I. Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Ablehnung der Bewilligung von Prozesskostenhilfe für Aufstockungsklagen von syrischen Asylsuchenden durch das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht.

1. Die Beschwerdeführer, geboren am 5. Januar 1996 (2 BvR 1122/18), am 8. Januar 1991 (2 BvR 1222/18) und am 6. Januar 2000 (2 BvR 1583/18), sind männliche syrische Staatsangehörige. Sie reisten im September 2015 in die Bundesrepublik Deutschland ein und beantragten Asyl. Die Beschwerdeführer begründeten den Antrag unter anderem mit ihrer drohenden Einziehung zum Wehrdienst (2 BvR 1122/18 und 2 BvR 1583/18) beziehungsweise mit ihrer Entziehung vom bereits begonnenen Wehrdienst (2 BvR 1222/18).

2. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) erkannte jeweils den subsidiären Schutzstatus zu und lehnte die Asylanträge im Übrigen ab. Die drohende Einberufung zum Wehrdienst rechtfertige nicht die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft (2 BvR 1122/18 und 2 BvR 1583/18). Beweismittel für die Entziehung vom Wehrdienst seien nicht vorgelegt worden (2 BvR 1222/18).

3. Die Beschwerdeführer erhoben im Januar 2017 Klage, mit der sie die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft begehrten, und beantragten die Bewilligung von Prozesskostenhilfe. Die Beschwerdeführer in den Verfahren 2 BvR 1122/18 und 2 BvR 1583/18 begründeten die Klage unter anderem damit, dass ihnen politische Verfolgung drohe, wenn sie im Falle der Rückkehr nach Syrien den Wehrdienst verweigerten. Der Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 1222/18 machte geltend, dass ihm politische Verfolgung drohe, weil er sich dem Wehrdienst bereits durch Ausreise entzogen habe.

4. Das Verwaltungsgericht lehnte mit Beschlüssen vom 24. Mai 2018 (2 BvR 1122/18 und 2 BvR 1212/18) und vom 19. Juni 2018 (2 BvR 1583/18) - dem jeweils zeitgleich ergangenen Gerichtsbescheid beigefügt - die Bewilligung von Prozesskostenhilfe ab. Die Erfolgsaussichten der beabsichtigten Rechtsverfolgung erschienen nach den Ausführungen in den Gerichtsbescheiden allenfalls entfernt. Die Maßgaben des Beschlusses der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Oktober 2017 - 2 BvR 1352/17 u.a. - lägen im Entscheidungszeitpunkt nicht mehr vor. Denn das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht habe mit Urteilen vom 4. Mai 2018 - 2 LB 17/18 u.a. - inzwischen die maßgebliche Frage entschieden, inwieweit wehrdienstfähigen Männern, die sich dem Wehrdienst durch Ausreise entzogen hätten beziehungsweise im Falle einer Rückkehr dem Wehrdienst entziehen wollten, die Flüchtlingseigenschaft zuzuerkennen sei. Die Klageabweisung begründete es damit, dass eine Bestrafung wegen Wehrdienstentziehung oder eine im Falle einer Rückkehr drohende Einberufung nicht die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft rechtfertige, da diese Maßnahmen nicht an einen der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 AsylG genannten Verfolgungsgründe anknüpften. Dies habe die Kammer in Übereinstimmung mit den Oberverwaltungsgerichten Rheinland-Pfalz, Saarland, Nordrhein-Westfalen und Hamburg und anders als der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bereits entschieden.

5. Die Beschwerdeführer erhoben gegen die Beschlüsse jeweils Anhörungsrüge, die das Verwaltungsgericht verwarf.

6. Die Beschwerdeführer haben fristgerecht Verfassungsbeschwerde erhoben, mit der sie eine Verletzung der Rechtsschutzgleichheit rügen. In dem für die Entscheidung über die Prozesskostenhilfe maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligungsreife sei die entscheidungserhebliche Tatsachenfrage, ob wehrdienstfähigen syrischen Männern mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit deswegen politische Verfolgung drohe, weil sie sich dem Wehrdienst in der syrischen Armee durch Flucht ins Ausland entzogen hätten beziehungsweise bei Rückkehr entziehen wollten, in der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (noch) nicht geklärt gewesen. Die Versagung von Prozesskostenhilfe verstoße daher gegen die klaren und dem Verwaltungsgericht auch bekannten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts unter anderem in seinem Beschluss vom 29. August 2017 - 2 BvR 351/17 u.a. -.

7. Die Akten des Ausgangsverfahrens haben dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen. Das Ministerium für Justiz, Europa, Verbraucherschutz und Gleichstellung des Landes Schleswig-Holstein und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

II. Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerden zur Entscheidung an und gibt ihnen statt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerden ist zur Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erforderlich. Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerden maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen hat das Bundesverfassungsgericht bereits geklärt (vgl. BVerfGE 81, 347 ). Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind in einer die Entscheidungskompetenz der Kammer eröffnenden Weise offensichtlich begründet. Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts verletzen die Beschwerdeführer in ihrer durch Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG grundrechtlich geschützten Rechtsschutzgleichheit.

1. Das Recht auf effektiven und gleichen Rechtsschutz, das für die öffentlich-rechtliche Gerichtsbarkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG abgeleitet wird, gebietet eine weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung des Rechtsschutzes (vgl. BVerfGE 78, 104 ; 81, 347 m.w.N.). Es ist dabei verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich, die Gewährung von Prozesskostenhilfe davon abhängig zu machen, dass die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg hat und nicht mutwillig erscheint.

Die Auslegung und Anwendung des § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO (hier in Verbindung mit § 166 VwGO) wie auch des jeweils anzuwendenden einfachen Rechts obliegt hierbei in erster Linie den zuständigen Fachgerichten, die dabei von Verfassungs wegen den Zweck der Prozesskostenhilfe zu beachten haben. Das Bundesverfassungsgericht kann nur eingreifen, wenn Verfassungsrecht verletzt ist, insbesondere wenn die angegriffene Entscheidung Fehler erkennen lässt, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der durch das Grundgesetz verbürgten Rechtsschutzgleichheit beruhen.

Die Fachgerichte überschreiten ihren Entscheidungsspielraum, wenn sie die Anforderungen an das Vorliegen einer Erfolgsaussicht überspannen und dadurch den Zweck der Prozesskostenhilfe, dem Unbemittelten den weitgehend gleichen Zugang zum Gericht zu ermöglichen, deutlich verfehlen (vgl. BVerfGE 81, 347 ). Die Prüfung der Erfolgsaussicht soll nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung selbst in das Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorzuverlagern und dieses an die Stelle des Hauptsacheverfahrens treten zu lassen (vgl. BVerfGE 81, 347 ; vgl. Bergner/Pernice, in: Emmenegger/ Wiedmann, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Band 2, 2011, S. 241 ). Prozesskostenhilfe ist allerdings nicht bereits zu gewähren, wenn die entscheidungserhebliche Frage zwar noch nicht höchstrichterlich geklärt ist, ihre Beantwortung aber im Hinblick auf die einschlägige gesetzliche Regelung oder die durch die bereits vorliegende Rechtsprechung gewährten Auslegungshilfen nicht in dem genannten Sinne als "schwierig" erscheint. Ein Fachgericht, das § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO dahin auslegt, dass auch schwierige, noch nicht geklärte Rechtsfragen im Prozesskostenhilfeverfahren "durchentschieden" werden können, verkennt jedoch die Bedeutung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtsschutzgleichheit (vgl. BVerfGE 81, 347 ). Denn dadurch würde dem unbemittelten Beteiligten im Gegensatz zu dem bemittelten die Möglichkeit genommen, seinen Rechtsstandpunkt im Hauptsacheverfahren darzustellen und von dort aus in die höhere Instanz zu bringen (vgl. BVerfGK 2, 279 ; 8, 213 ).

Aus diesem verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt der Rechtsschutzgleichheit folgt, dass Änderungen in der Beurteilung der Erfolgsaussichten, die nach der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags eintreten, grundsätzlich nicht mehr zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden zu berücksichtigen sind (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 4. Oktober 2017 - 2 BvR 496/17 -, juris, Rn. 14; in jeweils unterschiedlichen Konstellationen BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 26. Juni 2003 - 1 BvR 1152/02 -, NJW 2003, S. 3190 ; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 13. Juli 2005 - 1 BvR 175/05 -, NJW 2005, S. 3489; BVerfGK 8, 213 ; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Juli 2016 - 2 BvR 2231/13 -, NJW-RR 2016, S. 1264 ; Linke, NVwZ 2003, S. 421 ). Denn der vernünftig abwägende Rechtsschutzsuchende kann die Entscheidung über die Klageerhebung - jedenfalls in einem Rechtsgebiet wie dem Asylrecht, in dem ein isolierter Prozesskostenhilfeantrag vielfach als unzulässig angesehen wird (vgl. kritisch und mit weiteren Nachweisen Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 166 Rn. 29) - nur innerhalb des Laufs der Rechtsbehelfsfristen treffen. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht zwischenzeitlich auch die Rechtsprechung der Obergerichte, wobei es verfassungsrechtlich unerheblich ist, ob für die Beurteilung der hinreichenden Erfolgs-aussichten generell auf den Zeitpunkt der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags abgestellt wird (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. April 2017 - 7 ZB 16.498 -, juris, Rn. 1; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 29. Juni 2012 - 12 PA 69/12 -, juris, Rn. 2) oder jedenfalls dem entscheidenden Gericht zuzurechnende Verzögerungen bei der Entscheidung über den Prozesskostenhilfeantrag nicht zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden berücksichtigt werden (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. März 2012 - 18 E 1326/11 -, juris, Rn. 19; OVG Bremen, Beschluss vom 2. September 2014 - 2 PA 93/14 -, juris, Rn. 3; jeweils zu der Frage des zwischenzeitlich rechtskräftigen Abschlusses des Hauptsacheverfahrens; a. A. und auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abstellend noch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 27. Juli 2004 - 2 PA 1176/04 -, DÖV 2005, S. 34).

2. Die angegriffenen Beschlüsse werden diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gerecht, soweit sie den Klagen hinreichende Erfolgsaussichten absprechen. Die entscheidungserhebliche Frage, inwieweit wehrdienstfähigen syrischen Männern, die sich dem Wehrdienst durch Ausreise entzogen haben beziehungsweise sich im Falle einer Rückkehr dem Wehrdienst entziehen wollen, die Flüchtlingseigenschaft zuzuerkennen ist, war im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der Bewilligungsreife der Prozesskostenhilfeanträge - in allen betroffenen Verfahren hatten die Beschwerdeführer bei Klageerhebung im Januar 2017 die Klage jeweils begründet und dem zeitgleich gestellten Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe die erforderlichen Unterlagen beigefügt - in der Rechtsprechung des für das Verwaltungsgericht maßgeblichen Obergerichts nicht geklärt.

In der Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. November 2016 - 3 LB 17/16 - ist sie nicht beantwortet worden. Die Oberverwaltungsgerichte beziehungsweise Verwaltungsgerichtshöfe der anderen Länder vertraten im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligungsreife zu dieser Frage unterschiedliche Auffassungen (vgl. einerseits die Gefahr politischer Verfolgung bejahend BayVGH, Urteil vom 12. Dezember 2016 - 21 B 16.30372 -, juris, Rn. 25 ff.; andererseits diese verneinend OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 1 A 10922/16.OVG -, juris).

Damit lag jedenfalls eine klärungsbedürftige Tatsachenfrage bezüglich der Verfolgungsgefahr für diese Gruppe in Syrien vor, die durch das Verwaltungsgericht nicht im Prozesskostenhilfeverfahren zu Lasten der Beschwerdeführer durchentschieden werden konnte. Auch das - zudem später ergangene - Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 3. März 2017 - 13 A 317/17 - konnte insoweit keine abschließende Klärung herbeiführen. Vielmehr gebot es der Zweck der Prozesskostenhilfe, es dem Rechtsschutzsuchenden zu ermöglichen, seinen Rechtsstandpunkt zu der klärungsbedürftigen Frage im Hauptsachverfahren darzustellen und in die zur Klärung berufene Instanz zu bringen, Prozesskostenhilfe zu bewilligen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1.

Kammer des Zweiten Senats vom 18. Oktober 2017 - 2 BvR 1352/17 u.a. -, juris, Rn. 14). Der Umstand, dass das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht die entscheidungserhebliche Tatsachenfrage der politischen Verfolgung bei (beabsichtigter) Wehrdienstentziehung inzwischen zu Ungunsten der Beschwerdeführer geklärt hat (vgl. Urteil vom 4. Mai 2018 - 2 LB 17/18 -, juris, Rn. 88 ff.), ändert daran nichts. Denn Änderungen in der Beurteilung der Erfolgsaussichten, die nach der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags eintreten, können nicht mehr zu ihren Lasten berücksichtigt werden.

Die Erwägung des Verwaltungsgerichts, auf den Zeitpunkt der Bewilligungsreife sei nicht abzustellen, weil wegen der inzwischen ergangenen Entscheidung des zuständigen Oberverwaltungsgerichts die Notwendigkeit nicht mehr bestehe, die entscheidungserhebliche Tatsachenfrage zur Klärung in die zweite Instanz zu bringen, trägt nicht. Das Verwaltungsgericht verkennt insoweit, dass es im Hinblick auf den Zweck der Prozesskostenhilfe, die Situation des unbemittelten Rechtsschutzsuchenden derjenigen des bemittelten, der sein Anliegen mithilfe eines Rechtsanwalts vortragen kann, weitgehend gleichzustellen, für die Beurteilung der Erfolgsaussichten darauf ankommt, ob die Entscheidung zur Erhebung des Rechtsbehelfs aus der Sicht eines vernünftigen Rechtsschutzsuchenden verständlich erscheint.

Dabei kann nur der Zeitpunkt maßgeblich sein, in dem der Rechtsschutzsuchende diese Entscheidung trifft; es ist insoweit also eine ex-ante-Betrachtung geboten.

3. Soweit das Verwaltungsgericht die Anträge auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe unter Verweis auf die Begründung der Klageabweisung in den am selben Tag ergangenen Gerichtsbescheiden abgelehnt hat, hat es zusätzlich die Bedeutung des Gebots der Rechtsschutzgleichheit verkannt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 15. November 2017 - 2 BvR 902/17 u.a. -, juris, Rn. 14 f.).

Zwar ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn zur Begründung der Versagung von Prozesskostenhilfe auf die Begründung einer Sachentscheidung Bezug genommen wird (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Juli 2016 - 2 BvR 2231/13 -, juris, Rn. 13). Allerdings unterliegen die Entscheidung über die Bewilligung von Prozesskostenhilfe und diejenige über das Begehren in der Sache unterschiedlichen Maßstäben, die im Einzelfall eine gesonderte Begründung der Ablehnung der Prozesskostenhilfe erforderlich machen kann (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Juli 2016 - 2 BvR 2231/13 -, juris, Rn. 14). So kommt es für die Beurteilung hinreichender Erfolgsaussichten bei der Bewilligung von Prozesskostenhilfe auf die Auffassung des verständigen, unbemittelten Rechtssuchenden im Zeitpunkt der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags und damit auf eine ex-ante-Be-trachtung an.

Diesen Anforderungen ist das Verwaltungsgericht nicht gerecht geworden, weil es im Prozesskostenhilfeverfahren und im Hauptsacheverfahren die gleichen Prüfungsmaßstäbe angewendet hat. Insofern hat es verkannt, dass Prozesskostenhilfe bereits dann zu gewähren ist, wenn die Klage lediglich in einer ex-ante-Perspektive hinreichende Erfolgsaussichten hat. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe mit den Gerichtsbescheiden jeweils beigefügten Beschlüssen abgelehnt und die Ablehnung damit begründet, dass "nach den Ausführungen im vorstehenden Gerichtsbescheid die Erfolgsaussichten der beabsichtigten Rechtsverfolgung des Klägers allenfalls als entfernt erscheinen". Das Verwaltungsgericht hat damit zwar eine Prognose hinsichtlich der Erfolgsaussichten vorgenommen und diese lediglich als entfernt bewertet. Die Begründung für die negative Prognose ist jedoch letztlich dieselbe wie die für die Klageabweisung. Selbstständige Erwägungen hinsichtlich des Prozesskostenhilfeantrags aus einer ex-ante-Sicht sind insoweit nicht erkennbar und waren ausgehend von dem Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts, es komme nicht auf den Zeitpunkt der Bewilligungsreife an, auch nicht gewollt. Selbstständige Erwägungen aus einer ex-ante-Sicht wären angesichts der in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beurteilten und von dem übergeordneten Oberverwaltungsgericht damals noch nicht entschiedenen Tatsachenfrage der politischen Verfolgung bei (beabsichtigter) Wehrdienstentziehung jedoch erforderlich gewesen.

4. Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts sind aufzuheben und die Sachen dorthin zurückzuverweisen, da nicht auszuschließen ist, dass das Verwaltungsgericht bei Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Maßgaben zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre.

III. Das Land Schleswig-Holstein hat den Beschwerdeführern gemäß § 34a Abs. 2 BVerfGG die notwendigen Auslagen zu erstatten. Die Festsetzung des Werts des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 RVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 1 RVG.