Constitutional admissibility of reference on recurring municipal road contributions requiring examination of interpretive alternatives

Unzulässige Richtervorlage zur Verfassungsmäßigkeit wiederkehrender Straßenbaubeiträge - unzureichende Erörterung verfassungskonformer Auslegungsalternativen der zur Prüfung vorgelegten landesrechtlichen Norm

[GRUENDE]

Die Vorlage betrifft die Frage, ob die Erhebung wiederkehrender Beiträge für sämtliche Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets oder Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde auf der Grundlage des § 10a des rheinland-pfälzischen Kommunalabgabengesetzes - KAG RP - in der Fassung des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl S. 401) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

I. 1. Das rheinland-pfälzische Kommunalabgabengesetz ermächtigt die Gemeinden zur Erhebung einmaliger oder wiederkehrender Beiträge für Verkehrsanlagen. § 10 KAG RP regelt die Erhebung einmaliger, § 10a KAG RP die Erhebung wiederkehrender Beiträge für Verkehrsanlagen:

§ 10a

Wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen

(1) Die Gemeinden können durch Satzung bestimmen, dass an Stelle der Erhebung einmaliger Beiträge (§ 10) die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils (Absatz 3) als wiederkehrender Beitrag auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden. In der Satzung kann geregelt werden, dass sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden, für deren Ausbau (§ 9 Abs. 1 Satz 2) vorteilbezogene Beiträge von Grundstücken erhoben werden können, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer dieser Verkehrsanlagen haben. Die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen trifft die Gemeinde in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten. Einer weitergehenden Begründung bedarf die Entscheidung nur, wenn statt sämtlicher Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets der Gemeinde lediglich Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung bestimmt werden. Die Begründung ist der Satzung beizufügen.

(2) Bei der Ermittlung des Beitragssatzes kann an Stelle der jährlichen Investitionsaufwendungen vom Durchschnitt der im Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erwartenden Aufwendungen ausgegangen werden. Weichen nach Ablauf dieses Zeitraums die tatsächlichen von den im Durchschnitt erwarteten Aufwendungen ab, ist das Beitragsaufkommen der folgenden Jahre entsprechend auszugleichen.

(3) Bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags bleibt ein dem Vorteil der Allgemeinheit entsprechender Anteil (Gemeindeanteil) außer Ansatz. Der Gemeindeanteil ist in der Satzung festzulegen. Er muss dem Verkehrsaufkommen entsprechen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen ist, und beträgt mindestens 20 vom Hundert.

(4) …

Der Kläger des Ausgangsverfahrens war als Miteigentümer dreier bebauter Grundstücke auf Grundlage einer gemeindlichen Satzung zu wiederkehrenden Beiträgen herangezogen worden, weil eine im Gemeindegebiet gelegene Straße ausgebaut worden war. Nach der Satzung bilden sämtliche zum Anbau bestimmte Verkehrsanlagen des Gemeindegebietes eine einheitliche öffentliche Einrichtung im Sinne des § 10a Abs. 1 KAG RP.

2. Mit Beschluss vom 1. August 2011 - 4 K 1392/10.KO -, BeckRS 2011, 53342, setzte das Verwaltungsgericht das Verfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG die Frage zur Entscheidung vor, ob §§ 10 und 10a KAG RP verfassungsgemäß sind. Es ist der Auffassung, die Vorschriften verstießen gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 31 und Art. 72 GG.

3. Mit Beschluss des Ersten Senats vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, S. 1448, hat das Bundesverfassungsgericht aufgrund zweier Verfassungsbeschwerden festgestellt, dass § 10a KAG RP nicht gegen das Grundgesetz verstößt, sondern verfassungskonform auszulegen ist.

II. Die Vorlage ist unzulässig. Sie genügt nicht den gesetzlichen Begründungsanforderungen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG.

1. Die Vorlagefrage ist dahingehend auszulegen, dass sie sich nur auf die verfassungsrechtliche Prüfung des § 10a KAG RP bezieht, denn nur diese Vorschrift betrifft die Erhebung wiederkehrender Beiträge für Verkehrsanlagen, die Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist.

2. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ist zu begründen, inwiefern die Entscheidung des Gerichts von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängig und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Diesem Begründungserfordernis genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 127, 335 ). Dabei muss das vorlegende Gericht auf naheliegende tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte eingehen (vgl. BVerfGE 86, 71 ). Bei der Prüfung der Vereinbarkeit der einfachgesetzlichen Norm mit dem Grundgesetz hat das vorlegende Gericht vorrangig eine verfassungskonforme Auslegung in Betracht zu ziehen (vgl. BVerfGE 76, 100 ; 86, 71 ; 126, 331 ).

Der Vorlagebeschluss wird diesen Anforderungen jedenfalls hinsichtlich der Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung von § 10a KAG RP nicht gerecht. Das vorlegende Gericht weist lediglich darauf hin, es habe in Parallelverfahren "unter ausdrücklicher Zurückstellung sonstiger verfassungsrechtlicher Bedenken vergeblich eine verfassungskonforme Auslegung (…) versucht". Danach sollte aus dem Bestehen einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung aus der Gesamtheit aller zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen gemäß § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG RP zu schließen sein, dass die einzelnen Straßen nicht mehr rechtlich selbständig sind, sondern unselbständige Bestandteile des Anbaustraßennetzes darstellen. Eine Maßnahme, die für eine Einzelstraße ohne Weiteres als Ausbau zu qualifizieren wäre, stelle in Bezug auf das gesamte Anbaustraßennetz "im Regelfall" nur eine nicht beitragsfähige Unterhaltungsmaßnahme dar. Das Oberverwaltungsgericht habe diese Beschlüsse allerdings aufgehoben und auf den notwendigen Zusammenhang zwischen Abgabenlast und Sondervorteil abgestellt.

Diesen verfassungsrechtlichen Ansatz, den auch das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 25. Juni 2014 teilt, verfolgt das vorlegende Gericht aber nicht weiter. Damit versperrt es sich die Möglichkeit, den Ausbau einer Einzelstraße überhaupt als solchen zu erfassen, da dieser "im Regelfall" nur eine Unterhaltsmaßnahme des gesamten Ausbaustraßennetzes darstelle.

Die vom Oberverwaltungsgericht vertretene Ansicht, der Ausbau beziehe sich auf das gesamte Anbaustraßennetz, betrachtet das vorlegende Gericht "nicht mehr als verfassungskonforme Auslegung, denn die bisher dargestellten und noch im Folgenden darzustellenden Verfassungsverstöße stehen dem eindeutig entgegen". Damit lehnt das vorlegende Gericht die Auseinandersetzung mit der Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung der vorgelegten Norm im Ergebnis deshalb ab, weil die Norm - in der vom vorlegenden Gericht allein für richtig gehaltenen Auslegung - gegen die Verfassung verstoße. Es verkennt, dass eine Auslegungsmöglichkeit, die zu einem Verfassungsverstoß führt, gerade Voraussetzung der Suche nach einer anderen, verfassungskonformen Auslegung einer Vorschrift ist (vgl. BVerfGE 112, 164 m.w.N.). Es zieht gerade nicht in Betracht, ob das Gesetz auch so auszulegen sein könnte, dass die angenommenen Verfassungsverstöße nicht mehr vorliegen.

III. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 ist es nunmehr Aufgabe der Verwaltungsgerichte, bei der Anwendung von § 10a KAG RP zu prüfen, ob die Beitragsatzungen der Städte und Gemeinden die verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen, insbesondere im Hinblick auf das Vorhandensein eines individuell-konkret zurechenbaren, grundstücksbezogenen Vorteils der beitragspflichtigen Grundstücke vom Anschluss an die jeweilige Beitragseinheit (vgl. Beschluss des Ersten Senats vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, S. 1448 ).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.