Constitutional limits on immediate enforceability of telecom shutdowns: balancing occupational freedom against consumer protection in interim administrative litigation

Nichtannahmebeschluss: Anforderungen des Art 12 Abs 1 GG an die Interessenabwägung bei der Entscheidung über die Aussetzung von gesetzlich angeordnetem Sofortvollzug im Verwaltungsprozess - hier: Abschaltung der Rufnummer eines Auskunftsdienstes wegen rechtswidriger Nutzung - Versagung von Eilrechtsschutz verletzt betroffenes Unternehmen nicht in Grundrechten aus Art 12 Abs 1 GG iVm Art 19 Abs 3 GG

[GRUENDE]

Die mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde betrifft die Versagung vorläufigen

verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehbarkeit eines Bescheids der Bundesnetzagentur, mit dem

diese insbesondere die Abschaltung einer Auskunftsrufnummer für die Dauer von drei Jahren anordnete.

I. 1. Die Beschwerdeführerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb bis zum Erlass des angegriffenen Bescheids

der Bundesnetzagentur vom 20. Dezember 2010 unter einer ihr zugeteilten Rufnummer einen Auskunfts- und Weitervermittlungsdienst

gemäß § 3 Nr. 2a des Telekommunikationsgesetzes (TKG).

Die Bundesnetzagentur stützt die Abschaltung der Rufnummer auf § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG. Die Beschwerdeführerin habe die Rufnummer

in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig genutzt. Sie habe zunächst die erforderliche Preisansage vor der Weitervermittlung unterlassen.

Nachdem dies von der Bundesnetzagentur beanstandet worden sei, habe sie eine Preisansage geschaltet, die den gesetzlichen

Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht genüge. Die Beschwerdeführerin habe zudem die Rufnummer ohne die erforderliche

Preisangabe beworben. Die Anordnung der Abschaltung erfolge nach pflichtgemäßem Ermessen. Sie sei verhältnismäßig; insbesondere

stelle die Abschaltung nach derzeitiger Sachlage die einzige wirkungsvolle Möglichkeit dar, um den rechtswidrigen Gebrauch

der Rufnummer nachhaltig zu beseitigen.

2. Die Beschwerdeführerin erhob noch im Jahr 2010 Widerspruch und stellte wegen der sofortigen Vollziehbarkeit des Bescheids

gemäß § 137 Abs. 1 TKG beim Verwaltungsgericht Köln einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.

Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 11. Februar 2011 (1 L 1908/10, juris = CR 2011, S. 303)

lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag im Wesentlichen ab. Es ordnete die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Beschwerdeführerin

lediglich hinsichtlich zweier von der Bundesnetzagentur getroffener Nebenentscheidungen an. Das Verwaltungsgericht ist der

Auffassung, dass die Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG für eine Abschaltungsanordnung vorliegen und die Entscheidung

auch im Übrigen rechtmäßig ist.

3. Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde ebenfalls angegriffenen Beschluss vom 18. Mai 2011 (13 B 236/11, juris) wies das

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Beschwerde der Beschwerdeführerin gegen den verwaltungsgerichtlichen

Beschluss zurück und beschränkte auf die Anschlussbeschwerde der Bundesrepublik Deutschland die aufschiebende Wirkung des

Widerspruchs auf eine der Nebenentscheidungen.

Das Oberverwaltungsgericht geht wie das Verwaltungsgericht von der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Abschaltungsanordnung

aus. Auf die Beanstandung der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe keine weitergehende Interessenabwägung vorgenommen,

führt es aus, ein überwiegendes Aussetzungsinteresse der Beschwerdeführerin sei nicht festzustellen. Die sofortige Vollziehung

des Bescheids sei angemessen. Die (weitere) Abwägung von privatem und öffentlichem Interesse könne sich hier von vornherein

auf solche Umstände konzentrieren, die die Beschwerdeführerin vorgetragen habe und die Annahme rechtfertigen könnten, dass

im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 137 Abs. 1 TKG ausnahmsweise abzuweichen sei. Dabei seien

die Folgen, die sich für den einzelnen Antragsteller mit dem Sofortvollzug verbänden, nur insoweit beachtlich, als sie nicht

schon regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung

gefunden hätten. Solche in diesem Sinne qualifizierte Argumente habe die Beschwerdeführerin nicht vorgebracht. Ihr Vortrag

weise nicht auf besondere Umstände hin, auf Grund derer eine Abwägung zu Gunsten ihrer privaten Interessen ausfallen müsste.

Soweit sie erhebliche wirtschaftliche Verluste bei einer sofortigen Vollziehung der Abschaltungsverfügung befürchte, möge

dies eine zutreffende Prognose sein. Eine solche Konsequenz wäre aber nur die unmittelbare Folge eines eigenen rechtswidrigen

geschäftlichen Handelns, das auch unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG weniger schutzwürdig sei

als die insofern vorrangigen Verbraucherinteressen.

II. 1. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art.

3 Abs. 1 GG. Die Fachgerichte hätten bei der Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes die Reichweite ihrer Berufsfreiheit

verkannt und zum Teil deren Bedeutung übersehen.

2. Die Akten des Ausgangsverfahrens sind beigezogen. Dem Land Nordrhein-Westfalen sowie der Bundesnetzagentur wurde Gelegenheit

zur Stellungnahme geben.

III. Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen für eine Annahme der Verfassungsbeschwerde

zur Entscheidung nach § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Annahme ist insbesondere nicht zur Durchsetzung der Berufsfreiheit

der Beschwerdeführerin angezeigt. Jedenfalls im Hinblick auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts lässt sich nicht feststellen,

dass Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG verletzt wird.

1. Der Umstand, dass der Widerspruch der Beschwerdeführerin gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 20. Dezember 2010

gemäß § 137 Abs. 1 TKG keine aufschiebende Wirkung hat, sowie die Beschlüsse der Ausgangsgerichte, mit denen die (vollständige)

Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO abgelehnt worden ist, greifen selbstständig, das

heißt über den mit der Maßnahme als solcher verbundenen Eingriff hinaus, in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin ein.

Ihr wird schon vor rechtskräftiger Entscheidung der Hauptsache die Möglichkeit genommen, ihren Auskunfts- und Weitervermittlungsdienst

zu betreiben.

Ob es sich bei der Rufnummernabschaltung selbst - etwa im Hinblick darauf, dass sich die Beschwerdeführerin noch auf anderen

Geschäftsfeldern im Bereich der Telekommunikation betätigt - um eine Berufsausübungsregelung oder - mit Rücksicht auf die

nur in begrenztem Umfang zur Verfügung gestellte Zahl von Auskunftsrufnummern - bereits um eine Regelung der Berufswahl handelt,

braucht nicht entschieden zu werden. Denn selbst in erstgenanntem Fall läge eine in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl

nahe kommende Berufsausübungsregelung vor.

Derartige Beschränkungen sind im Sofortvollzug wie vorläufige Berufsverbote nur unter strengen Voraussetzungen zur Abwehr

konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft

(vgl. BVerfGE 44, 105 ). Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen

wird, reicht nicht aus, um die Umsetzung der Maßnahme vor der endgültigen Klärung ihrer Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren

zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 8. November 2010 - 1 BvR 722/10 -, www.bverfg.de

Rn. 12). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung - und Gleiches gilt grundsätzlich auch für die Aufrechterhaltung des gesetzlich

angeordneten Sofortvollzugs (vgl. BVerfGE 69, 220 ) - setzt vielmehr voraus, dass überwiegende öffentliche Belange

es auch mit Blick auf die Berufsfreiheit des Betroffenen rechtfertigen, seinen Rechtsschutzanspruch gegen die Grundverfügung

einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten.

Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon

ab, ob eine weitere Berufstätigkeit schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter

befürchten lässt. Im Falle des gesetzlich angeordneten Sofortvollzugs ist bei der Gesamtwürdigung die gesetzgeberische Entscheidung

für den grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses zu berücksichtigen. Die Folgen, die sich für den einzelnen Antragsteller

mit dem Sofortvollzug verbinden, sind regelmäßig nur dann beachtlich, wenn sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen

Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben (vgl. BVerfG, Beschluss

der 2. Kammer des Ersten Senats vom 10. Oktober 2003 - 1 BvR 2025/03 -, NVwZ 2004, S. 93 ).

2. Diesen Anforderungen genügt zwar der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht. Er ist jedoch, soweit für das

vorliegende Verfahren von Bedeutung, durch die im Ergebnis nicht zu beanstandenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts

überholt.

a) Das Verwaltungsgericht hat lediglich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache geprüft und - insofern allerdings in verfassungsrechtlich

nicht zu beanstandender Weise - verneint, aber keine darüber hinausgehende Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls vorgenommen.

Hierzu bestand indes Anlass.

§ 137 Abs. 1 TKG ordnet den Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen alle telekommunikationsrechtlichen

Entscheidungen der Bundesnetzagentur an. Zur Begründung dieser Regelung führt die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf -

lediglich - an, dass "regelmäßig ein Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Verwaltungsakte [der] Bundesnetzagentur

besteht" (vgl. BTDrucks 15/2316, S. 101). Eine Konkretisierung dieses Interesses in Bezug auf einzelne Fallgruppen von der

Bundesnetzagentur zu treffender Entscheidungen erfolgt nicht. Der gesetzgeberischen Entscheidung lässt sich insbesondere nicht

entnehmen - weshalb es auch keiner Entscheidung bedarf, ob dies verfassungsrechtlich hinnehmbar wäre -, dass das öffentliche

Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Verfügung der Bundesnetzagentur ausnahmslos das Interesse des Adressaten der

Verfügung am Suspensiveffekt überwiegt, selbst wenn bereits aufgrund des Sofortvollzugs die (wirtschaftliche) Existenz des

Adressaten vernichtet werden würde.

Die Beschwerdeführerin hatte bereits im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht unter Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung

auf die einschneidenden wirtschaftlichen Folgen hingewiesen, die schon der gesetzlich angeordnete Sofortvollzug mit sich bringe,

und hierbei auch angeboten, für den Fall, dass das Gericht es für erforderlich halten sollte, ergänzend zu ihrer wirtschaftlichen

Situation vorzutragen. Das durfte das Verwaltungsgericht nicht ignorieren.

b) Das Oberverwaltungsgericht hat auf die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin - unter ausdrücklicher Heranziehung einer

einschlägigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - eine weitere Interessenabwägung vorgenommen, die den sich aus Art.

12 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen genügt. Damit hat es zu erkennen gegeben, dass es die verfassungsrechtlichen Anforderungen

an die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs schwerwiegender Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht grundsätzlich verkannt

hat.

Auch wenn das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang lediglich von "erheblichen wirtschaftlichen Verlusten" und nicht

von einer Bedrohung der Existenz der Beschwerdeführerin spricht, so ist doch nicht ersichtlich, dass das Gericht die wirtschaftlichen

Folgen eines Vollzugs des Bescheids bereits vor dessen Bestandskraft nicht oder in unvertretbarer Weise berücksichtigt hätte.

An anderer Stelle, bei der Prüfung der Zumutbarkeit der Abschaltungsverfügung, spricht es den Gesichtspunkt "einer befürchteten

Existenzgefährdung" sogar ausdrücklich an.

Dem insbesondere wirtschaftlichen Interesse der Beschwerdeführerin, ihren Auskunfts- und Weitervermittlungsdienst vorläufig

weiterhin anbieten zu dürfen, stellt das Oberverwaltungsgericht die Verbraucherschutzinteressen gegenüber, die es als vorrangig

ansieht. Zwar führt das Gericht diese Würdigung nicht näher aus. Doch liegen seine diesbezüglichen Erwägungen auf der Hand.

Dass der Gesetzgeber dem Verbraucherschutz besonderes Gewicht beimisst, ergibt sich schon daraus, dass er die hier nach der

vom Bundesverfassungsgericht in ihrem einfachrechtlichen Ausgangspunkt grundsätzlich hinzunehmenden Auffassung der Bundesnetzagentur

und der Ausgangsgerichte als Rechtsgrundlage für die Abschaltung dienende Vorschrift des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG als Soll-Vorschrift

ausgestaltet hat. Es ist zudem offensichtlich, dass das Oberverwaltungsgericht von der Wahrscheinlichkeit ausgeht, dass die

Beschwerdeführerin zur Steigerung ihres Umsatzes weiterhin die Rufnummer rechtswidrig nutzen würde. Diese Einschätzung ist

angesichts des Verhaltens der Beschwerdeführerin, insbesondere dass sie das Anhörungsschreiben der Bundesnetzagentur vom 27.

Oktober 2010 zum Anlass genommen hat, eine - nach verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Auffassung der Ausgangsgerichte

- verwirrende und überlange Preisansage zu schalten, jedenfalls nachvollziehbar.

Dass das Oberverwaltungsgericht im Schutz der Verbraucher hier ein besonderes, über die voraussichtliche Rechtmäßigkeit der

Abschalteverfügung hinausgehendes Sofortvollzugsinteresse sieht, das die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin

überwiegt, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, da andernfalls den betroffenen Verbrauchern während des womöglich

langwierigen Hauptsacheverfahrens zugemutet würde, sie aller Voraussicht nach rechtswidrig belastende Auskunfts- und Vermittlungsdienste

der Beschwerdeführerin in Anspruch zu nehmen. Das Ergebnis der Abwägung vermag die Beschwerdeführerin nicht mit ihrem Hinweis

zu erschüttern, dass die Verbraucherinteressen "relativ gering" seien. Der hier in Rede stehende Betrag von 3,98 €, den die

Verbraucher für das Anhören der Preisansage zu entrichten hatten, dürfte für den einzelnen Verbraucher zwar nicht zu einer

erheblichen Belastung führen. Doch ist zum einen die womöglich hohe Zahl der Betroffenen und zum anderen der Umstand zu berücksichtigen,

dass dieser Betrag gerade deshalb anfällt, weil die Beschwerdeführerin dem äußeren Anschein nach dem Verbraucherschutz gerecht

werden will.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.