Standing in specific norm review: Inadmissibility of appeal for failure to substantiate current impairment by specific healthcare staffing mandates

Sozialgerichtliches Verfahren - Nichtzulassungsbeschwerde - Verfahrensmangel - Prozessurteil statt Sachurteil - Darlegung - Feststellungsklage gegen untergesetzliche Norm (hier: Qualitätssicherungs-Richtlinie Früh- und Reifgeborene) - Klagebefugnis

[TENOR]

Die Beschwerden der Klägerinnen gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 3. Dezember 2021 werden als unzulässig verworfen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens jeweils zu einem Zwölftel.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2,5 Millionen Euro festgesetzt.

[GRUENDE]

I. Die Klägerinnen sind Rechtsträger von nach § 108 SGB V zugelassenen Krankenhäusern mit von ihrem Versorgungsauftrag erfassten neonatologischen Intensivstationen, die fortlaufend Behandlungen durchführen. Sie wenden sich im Wege der Feststellungsklagen gegen Regelungen des beklagten Gemeinsamen Bundesausschusses (im Folgenden: GBA), die Anforderungen an die Qualifikation und die Verfügbarkeit von Gesundheits- und Kinderkrankenpflegern auf neonatologischen Intensivstationen stellen und einen Pflegepersonalschlüssel vorgeben. Die Regelungen finden sich in der Richtlinie des GBA über Maßnahmen zur Qualitätssicherung der Versorgung von Früh- und Reifgeborenen gemäß § 136 Abs 1 Nr 2 SGB V in Verbindung mit § 92 Abs 1 Satz 2 Nr 13 SGB V (Qualitätssicherungs-Richtlinie Früh- und Reifgeborene/QFR-RL; idF vom 20.9.2005, zuletzt außenwirksam geändert durch die Bekanntmachung des Beschlusses vom 16.2.2023, BAnz AT 22.6.2023 B2, ferner geändert durch Beschluss vom 19.10.2023, noch nicht im BAnz veröffentlicht).

Ausgangspunkt der Klagen war der GBA-Beschluss vom 20.6.2013, der in der Anlage 2 unter Nr I.2.2 (Perinatalzentrum Level 1) und Nr II.2.2 (Perinatalzentrum Level 2) zur QFR-RL Pflegepersonalschlüssel mit erheblichen Anforderungen festlegte, die bis spätestens am 1.1.2017 von den Krankenhäusern erfüllt sein sollten. Wörtlich hieß es jeweils zu beiden Leveln: "bis zum 1. Januar 2017 kann das Krankenhaus unter zu begründenden Umständen davon abweichen".In der Folgezeit wurde der Personalpflegeschlüssel - in hier nicht relevanten Punkten - modifiziert (GBA-Beschlüsse vom 17.9.2015, 15.12.2016, 17.5.2018, 19.9.2019, 20.3.2020 [COVID-19-Ausnahmen], 14.5.2020 [COVID-19-Ausnahmen], 20.22.2020 [COVID-19-Ausnahmen], 17.12.2020, 1.4.2021 [COVID-19-Ausnahmen], 2.12.2021 [COVID-19-Ausnahmen], 21.4.2022 [COVID-19-Ausnahmen]).

Anlage 2 Nr I.2.2 Abs 5 und 6 bestimmt:

(5) Auf der neonatologischen Intensivstation eines Perinatalzentrums Level 1 muss ab dem 1. Januar 2017 jederzeit mindestens eine Person nach Absatz 1 je intensivtherapiepflichtigem Frühgeborenen mit einem Geburtsgewicht vom 3.3.2004 - 1 BvR 2670/03 - SozR 4-2500 § 6 Nr 6).

Die Klägerinnen sind mit ihren Perinatalzentren Normadressaten der von ihnen angegriffenen GBA-Regelungen, sodass grundsätzlich eine unmittelbare Verletzung in “eigenen“ Rechten in Betracht kommt, da es nach der Grundkonzeption der GBA-Regelungen ohne Berücksichtigung des “klärenden Dialogs“ und der Übergangsbestimmungen keines weiteren administrativen Umsetzungsaktes bedarf. Hingegen sind die Klägerinnen gegenwärtig nicht betroffen, wenn diese Regelungen aus tatsächlichen Gründen absehbar bei ihnen keine Beschwer bewirken können. Die Klägerinnen haben weder in der Beschwerdebegründung selbst noch dort durch eine konkrete Bezugnahme auf Schriftsätze im Klageverfahren die jeweils konkrete personelle Ausstattung der Perinatalzentren für irgendeinen Zeitraum erläutert. Auch fehlt es an entsprechenden Feststellungen im LSG-Urteil. Die Beschwerdebegründung beschränkt sich auf allgemeine Ausführungen: Die rigiden Muss-Vorschriften des GBA seien in der Praxis schlicht undurchführbar gewesen und hätten zu einem sofortigen Ausschluss tendenziell aller Perinatalzentren des Level 1 und des Level 2 geführt. Deshalb habe der GBA kurz vor Ablauf einer Übergangsregelung und Scharfstellung der zwingenden Pflegeschlüssel zum 1.1.2017 beschlossen, nicht die Pflegeschlüssel aufzuheben, sondern ein kompliziertes, rechtlich höchst bedenkliches Dialogverfahren zu installieren. Aus den Dialog-Berichten der Landesgremien und -behörden ergebe sich, dass die strikten Pflegeschlüssel angesichts der Lage auf dem Arbeitsmarkt und des seit der Corona-Pandemie allgemein bekannten und durch diese Pandemie noch vertieften Mangels insbesondere auch an geeigneten qualifizierten Pflegeintensivkräften flächendeckend nicht einzuhalten seien.

Diese Darlegungen mögen im Kontext einer abstrakten Normenkontrolle als Sachverhaltsschilderung mit Blick auf die materiell-rechtliche Prüfung genügen. Im Falle der hier vorliegenden konkreten Normenkontrolle im Wege der subjektiven Klagehäufung von Normenfeststellungsklagen ist jedoch eine Darlegung des gegenwärtigen tatsächlichen Betroffenseins jeder einzelnen Klägerin als Sachurteilsvoraussetzung erforderlich. Aufgrund der aufzuzeigenden Personalentwicklung bei jedem klagenden Krankenhaus muss eine Prognose schlüssig erscheinen, dass das Perinatalzentrum des Krankenhauses bei Wegfall der unter I. geschilderten Übergangsregelungen wegen Nichteinhaltung des Pflegepersonalschlüssels keine Leistungen mehr erbringen dürfe. Zumindest muss dargelegt werden, dass dann eine dahingehende ernsthafte Gefahr bestehe, weil eine Grenzsituation vorliege. Dies kann uU auch aus in der Vergangenheit liegenden Umständen abgeleitet werden. Das hat die Beschwerdebegründung für die einzelnen Krankenhäuser nicht dargetan. Aus dem Umstand, dass die Klägerinnen überhaupt Klage erhoben haben, ergibt sich jedenfalls noch nicht zwingend, dass jede einzelne Klägerin in eigenen Rechten gegenwärtig betroffen ist.

2. Wer - wie hier die Klägerinnen - sich auf den Zulassungsgrund der Divergenz beruft, muss entscheidungstragende abstrakte Rechtssätze im Urteil des Berufungsgerichts einerseits und in einem Urteil des BSG, des GmSOGB oder des BVerfG andererseits gegenüberstellen und Ausführungen dazu machen, weshalb beide miteinander unvereinbar sein sollen und das Berufungsurteil auf dieser Divergenz beruht (vgl zB BSG vom 19.9.2007 - B 1 KR 52/07 B - juris RdNr 6; BSG vom 9.5.2018 - B 1 KR 55/17 B - juris RdNr 8; zur Verfassungsmäßigkeit dieser Darlegungsanforderungen vgl BVerfG vom 8.9.1982 - 2 BvR 676/81 - juris RdNr 8). Erforderlich ist, dass das LSG bewusst einen Rechtssatz, der von höchstrichterlicher Rspr abweicht, aufgestellt und nicht etwa lediglich fehlerhaft das Recht angewendet hat; dies hat der Beschwerdeführer schlüssig darzulegen (vgl zB BSG vom 19.11.2019 - B 1 KR 72/18 B - juris RdNr 8). Daran fehlt es.

Mit ihrer Divergenzrüge machen die Klägerinnen geltend, das LSG weiche von dem - von ihnen formulierten - Rechtssatz des BSG ab,

dass der Umstand, dass der GBA die angegriffene Normsetzung vorläufig außer Vollzug setzt bzw vorläufig suspendiert, weder die Klagebefugnis bzw die Beschwer noch sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen der Normenfeststellungsklage (wie etwa das Feststellungsinteresse bzw das Rechtsschutzbedürfnis) entfallen lässt.

Es kann offenbleiben, ob das LSG demgegenüber den von den Klägerinnen formulierten abweichenden Rechtssatz zumindest konkludent aufgestellt hat. Wendet sich ein Beschwerdeführer mit der Divergenzrüge lediglich gegen ein Begründungselement des LSG für dessen prozessuales Vorgehen, liegt eine zulässige Divergenzrüge jedenfalls auch dann nicht vor, wenn die Begründung des damit eigentlich gerügten Verfahrensfehlers nicht den Darlegungsanforderungen entspricht. Insoweit sind an die mittelbare Rüge eines Verfahrensfehlers im Wege der Divergenzrüge keine geringeren Anforderungen zu stellen als an die unmittelbare Rüge des Verfahrensfehlers.

Die Klägerinnen rügen mit ihrer Divergenzrüge inzident, dass das LSG anstelle einer Sachentscheidung die Klagen als unzulässig abgewiesen hat. Insoweit legen die Klägerinnen aber - wie unter 1. ausgeführt - nicht hinreichend ihre Klagebefugnis dar.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 197a Abs 1 Satz 1 Teilsatz 3 SGG iVm § 154 Abs 2 und § 159 Satz 1 VwGO, diejenige über den Streitwert aus § 197a Abs 1 Satz 1 Teilsatz 1 SGG iVm § 63 Abs 2 Satz 1, § 52 Abs 1 und 4 sowie § 47 Abs 1 und Abs 2 Satz 1 GKG.

Schlegel

Scholz

Estelmann