II.ÚS 559/99 · Ústavní soud České republiky

Ke zrušení usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jímž bylo zrušeno usnesení zastupitelstva obce

Ústavní soud

rozhodl v senátu o návrhu 1) Zastupitelstva

města Ú. a 2) Zastupitelstva městského obvodu Ú. - N.,

zastoupených JUDr. P. T., na zrušení usnesení Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky ze dne 13. října 1999 č. 457 (17.

schůze), t a k t o :

V usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 č. 457

se zrušuje část II., kterou bylo zrušeno usnesení Zastupitelstva

městského obvodu Ú. - N. č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998.

V ostatním se návrh zamítá.

Odůvodnění

Dne 9.12.1999 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost 1)

Zastupitelstva města Ú., 2) Zastupitelstva městského obvodu

Ú. - N. proti usnesení Poslanecké sněmovny PČR č. 457 ze dne 13.

října 1999 s návrhem na zrušení ustanovení § 62 a 62a zákona č.

367/1990 Sb. o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších

předpisů (dále jen "zákon o obcích").

Stěžovatelé ve svém podání vylíčili stručně skutkovou

podstatu své stížnosti a rozebrali právní důvody, jimiž svou

stížnost podpírají.

Zejména zdůrazňují, že usnesením Poslanecké sněmovny bylo

porušeno právo na samosprávu, zaručené územním samosprávným celkům

v čl. 8 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), které je

rovněž vyjádřeno a vymezeno v § 13 odst. 1 a 2, § 14 odst. 1 a 2

zákona o obcích. Dovozují, že rozhodnutí o realizaci stavebních

úprav v Matiční ulici zcela nepochybně patří do samostatné

působnosti obce a jakýkoli zásah do této samosprávné působnosti je

možný jen, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným

zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto mají stěžovatelé za to, že

státní moc - v daném případě moc zákonodárná - postupovala

v rozporu s tímto ustanovením Ústavy a že zrušení usnesení

Zastupitelstva městského obvodu Ú. - N. Poslaneckou sněmovnou bylo

neústavním zásahem do činnosti územního samosprávného celku.

Své názory a argumenty pak stěžovatelé podporují citací

argumentů právních teoretiků.

Protože spolu s ústavní stížností byl podán i návrh na

zrušení ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích, II. senát Ústavního

soudu usnesením ze dne 11. ledna 2000

sp. zn. II.ÚS 559/99

řízení

o ústavní stížnosti přerušil podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona

č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a návrh na zrušení § 62 a §

62a zákona o obcích, postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí

podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Věc byla zapsána pod sp. zn.

Pl.ÚS 1/2000. Nálezem pléna Ústavního soudu ze dne 5. dubna 2000

bylo v této části návrhu rozhodnuto tak, že části ustanovení § 62

a § 62a zákona o obcích, pokud stanovily kompetenci České národní

rady k nápravě nesprávných opatření, se ruší.

Po odpadnutí překážky (§ 63 zák. č. 182/1993 Sb., ve vztahu

k § 111 odst. 2 in fine občanského soudního řádu) může senát

pokračovat v řízení.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

ze dne 11. 2. 2000 k návrhu na zrušení napadeného usnesení je

uvedeno, že stěžovatelé podání stížnosti proti usnesení Poslanecké

sněmovny odůvodňují tvrzením, že přijatým usnesením bylo porušeno

zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu a dále,

že došlo k nezákonnému zásahu státu do činnosti územních

samosprávných celků (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Ve své argumentaci

pak dále vytýkají přijatému usnesení, že nebylo odůvodněno

a zveřejněno ve Sbírce zákonů, že nebylo obci doručeno, že

zástupce obce neměl možnost se k věci před Poslaneckou sněmovnou

vyjádřit a že veškeré stavební úpravy provedené podle zmíněného

usnesení již byly před jeho zrušením provedeny na základě

stavebních předpisů.

Usnesení Poslanecké sněmovny č. 457, jehož zrušení se

navrhovatelé domáhají, sestává z pěti částí a celkem devíti

výroků. Jedná se o usnesení, které Poslanecká sněmovna přijala dne

13. října 1999 při svém řádném jednání v rámci své 17. schůze.

Zásady jednání Poslanecké sněmovny se řídí zákonem č. 90/1995 Sb.,

o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

Pokud se jedná o posouzení věci, která je předmětem

stížnosti, tedy zrušení rozhodnutí Poslanecké sněmovny ve věci

nápravy nesprávného opatření, tato se přímo týká výroku v bodě II.

napadeného usnesení, kterým Poslanecká sněmovna cit.:" ruší

usnesení Zastupitelstva městské části Ú. - N. č. Z/69/98 ze dne

15. 9. 1998". Je třeba zde poukázat na to, že navržený petit zní

na zrušení celého usnesení č. 457. Proto nelze v daném případě

otázku posouzení a rozhodnutí zúžit pouze na její jediný bod,

týkající se právě samotného tzv. rozhodnutí ve věci pozastaveného

usnesení, ale i na další Poslaneckou sněmovnou schválené výroky

dotyčného usnesení tak, jak je to navrhováno v ústavní stížnosti.

S poukazem na shora uvedené se ponechává na dalším postupu řízení,

zda navrhovatelé budou skutečně trvat na zrušení usnesení

Poslanecké sněmovny v celém jeho rozsahu, nebo zda budou směřovat

své úsilí ve shodě s obsahem stížnosti ke zrušení pouze té části

usnesení, která se týká tzv. rozhodnutí ve věci podle merita věci

samotné.

V každém případě je nutno říci, že každé rozhodnutí

Poslanecké sněmovny je vždy vyjádřením názoru určité většiny

jejich členů hlasováním a že taková rozhodnutí nelze opatřit

jednoznačným zdůvodněním. Výsledek hlasování je vždy určitou

množinou hlasů poslanců - jejich vyjádření souhlasu či nesouhlasu

- když pohnutky mohou být u každého poslance zcela jiné. Navíc je

třeba zdůraznit, že ve shodě s čl. 26 Ústavy poslanec není při

výkonu mandátu vázán žádnými příkazy (na rozdíl od soudce, který

je podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázán zákonem).

Jde-li o námitku navrhovatelů ohledně nezveřejnění

schváleného usnesení ve Sbírce zákonů, takový postup podle našeho

mínění nemá oporu v právní úpravě; pokud se jedná o další námitky

ohledně postupu ve věci, je třeba říci, že procesní postup není

nijak upraven (na rozdíl od běžných procesních předpisů například

v řízení soudním apod.), a ani z dikce stávající úpravy přímo

nevyplývá, že by se mělo jednat o jakousi analogii řízení. Zákon

pouze bez dalšího hovoří o tom, že věc bude předložena do 30 dnů

od pozastavení Poslanecké sněmovně k rozhodnutí.

V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyslovila

stanovisko, že zákonodárný sbor jednal při projednávání uvedené

věci v přesvědčení, že přijaté usnesení není v přímém rozporu

s Ústavou a že právní úprava je v souladu s tehdejší ústavou,

ústavním pořádkem a právním řádem. Ponechala na Ústavním soudu,

aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného

usnesení Poslanecké sněmovny a dotyčných ustanovení zákona a vydal

příslušné rozhodnutí.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne

26. ledna 2000 se vyjadřoval pouze k návrhu na zrušení § 62 a §

62a zákona o obcích.

Protože otázka pasivní legitimace navrhovatelů, jakož

i přípustnost ústavní stížnosti byla řešena v nálezu

Pl.ÚS 1/2000

ze dne 5. 4. 2000, přistoupil senát k projednání návrhu na zrušení

usnesení Poslanecké sněmovny č. 457 ze 17. schůze dne 13. října

1999.

Celé usnesení Poslanecké sněmovny zní :

Poslanecká sněmovna

I.konstatuje, že

1.Zastupitelstvo městské části Ú. - N. s úmyslem odstranit

problémy v občanském soužití rozhodlo ve své samostatné působnosti

svým usnesením č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998 o záměru vystavět

dětské hřiště, chodníky a oplocení v Matiční ulici,

2.o vlastní stavbě oplocení se rozhoduje ve správním řízení

a o tom není Poslanecká sněmovna oprávněna se usnášet,

3.stavba oplocení již není otázkou práva. Stala se

nepravdivým symbolem o stavu české společnosti, zejména pokud jde

o ochranu práv menšin. Oplocení v Matiční ulici je těmi, jejichž

byty mělo oddělit od nejbližší komunikace, chápáno jako snižování

jejich lidské důstojnosti, a proto se tato stavba stala ve

veřejném mínění doma i v zahraničí zkresleným symbolem rasové

diskriminace;

II.ruší usnesení Zastupitelstva městské části Ú. - N. č. Z/69/98

ze dne 15. 9. 1998;

III.je si vědoma existence etnických a sociálních konfliktů,

jejichž vyřešení vyžaduje vyvážený přístup a je připravena se na

něm aktivně podílet;

IV.vyzývá

1.Zastupitelstvo městské části Ú. - N., aby pokračovalo

v jednání se zástupci vlády s úmyslem vyřešit stávající konflikt,

2.vládu, aby se situací v Matiční ulici vážně zabývala

a vynaložila veškeré možné úsilí k nalezení řešení existujícího

konfliktu při nezbytném respektu k lidským a občanským právům

všech obyvatel dotčené lokality. Zároveň, aby vyvinula potřebnou

aktivitu k vytváření pravdivého obrazu České republiky

v zahraničí.

3.všechny zúčastněné strany k dodržování zákona;

V.důrazně žádá vládu, aby jmenovala svého nového zástupce

a okamžitě jeho prostřednictvím zahájila nové jednání se všemi

zúčastněnými stranami konfliktu.

Z výpisu usnesení z jednání Zastupitelstva městského obvodu

Ú. - N. ze dne 15. 9. 1998 je přesné znění usnesení č. Z/69/98

toto :

Výpis usnesení z jednání Zastupitelstva městského obvodu

Ú. - N., které se konalo dne 15. 9. 1998 od 15,00 hodin

v restauraci "Na Skalce", v prostorách obřadní síně

usnesení č. Z/69/98

Stavební úpravy v ulici Matiční - dětské hřiště a oplocení

Zastupitelstvo městského obvodu Ú. - N. projednalo předloženou

zprávu a souhlasí s realizací stavebních úprav v ulici Matiční ve

smyslu důvodové zprávy dle finančních možností v následujícím

pořadí jednotlivých stavebních úprav :

-dětské hřiště

-chodníky, oplocení (1,8 m)

-oplocení (1,5 m) a nové vchody

Ing. P. T.

starosta

Ústavní soud, jak je uvedeno v odůvodnění jeho nálezu Pl.ÚS

1/2000, byl nucen pro své rozhodnutí posoudit právní charakter

napadeného usnesení Poslanecké sněmovny. Dovodil, že jde

o zrušovací akt orgánu, t. j. Poslanecké sněmovny, který k němu

nemá žádnou pravomoc. Pro tento svůj akt nemá právní oporu

v Ústavě ani v jiném právním předpisu; příslušná ustanovení § 62

resp. § 62a zákona o obcích byla derogována dnem účinnosti Ústavy,

t. j. 1. ledna 1993 na základě zásady lex posterior derogat

priori; zde dokonce je derogujícím zákonem Ústava.

Právní akt vydaný nepříslušným úřadem (orgánem) je v právní

teorii nazýván absolutně zmatečným právním aktem - jde o paakt,

který nikoho nezavazuje. V normativním světě se jeví jako

neexistující, a proto striktně vzato jej nelze ani rušit - je to

ne-norma.

Usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 je též

výslednicí předcházejících normativně zcela pochybných aktů. Jde

o usnesení vlády České republiky č. 505/1999 z 26. 5. 1999 čl. IV,

dávající pokyn přednostovi Okresního úřadu v Ú. předložit tuto věc

v případě nezjednání nápravy Zastupitelstvem města Ú.

k rozhodnutí Poslanecké sněmovně a dále jde o předložení návrhu

přednostou Okresního úřadu v Ú. na zrušení usnesení Zastupitelstva

městského obvodu Ú.-N. k rozhodnutí Poslanecké sněmovny České

republiky, které jsou v rozporu s Ústavou. Usnesení Poslanecké

sněmovny o zrušení dotčeného usnesení bylo publikováno a poté

široce komentováno a medializováno doma i za hranicemi.

Možnost vydat deklaratorní nález (rozhodnutí), že jde

o případ nulity, náš právní řád nezná.

Právní praxe i teorie však dospěly k závěru, že je velmi

obtížná interpretace těchto aktů a volili v jisté a rozumné míře

v zájmu efektivnosti dohledu nad zákonností možnost napadat

(v daném případě zákazem) i takové právně neexistentní normy

(Zemský zákon č. 7 ze dne 16. dubna 1864). Bližší zdůvodnění je

obsaženo v nálezu Ústavního soudu

Pl.ÚS 1/2000

.

Nejde totiž o akt týkající se jen tohoto případu. Svým

významem jej daleko přesahuje, neboť Poslanecká sněmovna stále

považuje a v minulosti i považovala - byť proti Ústavě - za

zákonné rušit opatření v samostatné působnosti obcí na návrh

přednostů okresních úřadů. V období od 1. ledna 1997 do dnešní

doby tak rozhodovala o 4 usneseních a jednom opatření podle již

zmiňovaných a derogovaných ustanovení § 62 a § 62a zákona

o obcích.

Celé usnesení Poslanecké sněmovny č. 457 je značně

nekonzistentní. Jeho části sub. I.,III., IV., V. mají pouze

deklarativní a politický význam bez zavazujícího účinku pro obec.

Nejsou autoritativním aktem, který by závazným způsobem upravoval

nebo zakládal právní poměry tak, že by takový projev byl schopen

právní moci.

Proto v této části musel být návrh ústavní stížnosti

zamítnut :

Ke zrušení části II., byť se jednalo o nulitní akt,

dochází v důsledku porušení ústavních kompetencí, a to zvláště čl.

8 a 15 Ústavy. Jinak by to vytvářelo nežádoucí a neúnosný vliv na

právní povědomí společnosti, zejména na představy o kompetencích

Parlamentu. Přitom je naprosto nutné zcela odmítnout jakékoli

spojování této argumentace s hodnocením obsahu usnesení

Zastupitelstva městského obvodu Ú. - N. i jeho provádění. Nejde

vůbec o obsah onoho zrušeného usnesení, ten je při právním

posuzování usnesení Poslanecké sněmovny zcela irelevantní - jde

o to, že žádný orgán v tomto státě, byť jeden z nejvyšších, si

nesmí osvojovat pravomoc, která mu nepřísluší. Bylo by to porušení

zásad právního státu : nikdo nesmí zasáhnout do práv a svobod

jiného, ať jde o fyzickou či právnickou osobu nebo o samosprávu

jinak, než na ochranu zákona a jen způsobem, který stanoví zákon.

To je ratio legis všech těchto úvah o možnostech zrušit napadené

usnesení Poslanecké sněmovny.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.