Pl.ÚS 13/95 · Ústavní soud České republiky

Obecně závazná vyhláška města Kutné Hory o dopravě ve městě

Ústavní soud České republiky

rozhodl dne 8. 11. 1995 ve věci

návrhu přednosty Okresního úřadu Kutná Hora, na zrušení obecně

závazné vyhlášky města Kutná Hora, o dopravě ve městě Kutná Hora,

č. 10/94 ze dne 1. 7. 1994, t a k t o :

Obecně závazná vyhláška města Kutná Hora č. 10/94, o dopravě

ve městě Kutná Hora, ze dne 1. 7. 1994, přijatá Městským

zastupitelstvem města Kutná Hora, s e r u š í dnem vyhlášení

tohoto nálezu ve Sbírce zákonů České republiky.

O d ů v o d n ě n í

Dne 24. 5. 1995 obdržel Ústavní soud České republiky návrh

přednosty Okresního úřadu Kutná Hora na zrušení obecně závazné

vyhlášky města Kutná Hora, č. 10/94, o dopravě v tomto městě.

Vyhláška, přijatá Městským zastupitelstvem v Kutné Hoře dne

31. 5. 1994, se odvolává na § 36 odst. 1 písm. f) a § 14 odst. 1

písm. i) zákona o obcích. Účinnosti nabyla dnem 1. 7. 1994. Na

úřední desce byla vyvěšena od 1. 6. 1994 do 16. 6. 1994. Její text

je uveden v příloze.

Okresní úřad Kutná Hora podle ustanovení § 62 odst. 1 zákona

č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění, pozastavil rozhodnutím

č. j. P-15/95 dne 1. března 1995 výkon výše uvedené vyhlášky

z důvodu jejího rozporu s ustanovením § 14 a § 16 odst. 2

uvedeného zákona. Městské zastupitelstvo Kutná Hora návrh na

zrušení vyhlášky projednalo dne 23. března 1995 a přijalo

usnesení, že svou obecně závaznou vyhlášku o dopravě ve městě č.

10/94 neruší. V důsledku toho podal přednosta Okresního úřadu

v Kutné Hoře, opíraje se o ustanovení § 64 odst. 3 zákona č.

182/1993 Sb., návrh, aby Ústavní soud ČR napadenou vyhlášku, podle

čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, zrušil.

Svůj návrh přednosta Okresního úřadu Kutná Hora odůvodnil

tím, že v § 14 zákona o obcích v platném znění je taxativně

stanovena samostatná působnost obce, do níž náleží podle odst. 1

písm. i) vydávání obecně závazných vyhlášek v samostatné

působnosti, které schvaluje podle § 36 odst. 1 písm. f) téhož

zákona obecní zastupitelstvo. Samostatná působnost na úseku

dopravy však v § 14 odst. 1 uvedena není. V té souvislosti se

zmiňuje i o nálezu Ústavního soudu, uveřejněném pod č. 35/1994

Sb., který pokládá v tomto paragrafu uvedený výčet za taxativní.

Provoz na pozemních komunikacích je upraven vyhláškou č. 99/1989

Sb., podle níž jsou stanovena pravidla provozu na komunikacích.

Tato vyhláška neobsahuje zmocnění obce, aby upravovala provoz

motorových vozidel na pozemních komunikacích.

Zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích, v platném

znění, stanoví v § 3 odst. 6, že obcím přísluší výkon státní

správy ve věcech, týkajících se místních a účelových komunikací,

především státního odborného dozoru (§ 24). V tom smyslu upravuje

zákon i předmět působnosti obce (§ 3c odst. 1 písm. c) a odst. 2)

a poskytuje jí zmocnění k provedení některých úprav cestou obecně

závazných vyhlášek, např. zabezpečení sjízdnosti (§ 9 odst. 3).

Žádná zmocnění však nezakládají příslušnost obce k vydání vyhlášky

o dopravě ani v přenesené působnosti.

Soudce zpravodaj zaslal návrh přednosty Okresního úřadu

v Kutné Hoře Městskému zastupitelstvu v Kutné Hoře, jako účastníku

řízení, k vyjádření. Město Kutná Hora ve svém sdělení ze dne 18.

8. 1995 uvedlo, že úprava provozu motorových vozidel na území

města byla provedena s ohledem na ochranu životního prostředí

a historických památek v centru města, které je památkovou

rezervací. Podle něho není vyhláška v rozporu s § 14 zákona

o obcích, protože vymezení samostatné působnosti obce je třeba

pokládat za demonstrativní, neboť mimo zde uvedené působnosti

existují další oblasti. Ustanovení § 14 odst. 2 vymezuje

samostatnou působnost obcí jako zajišťování hospodářského,

sociálního a kulturního rozvoje, ochranu a tvorbu zdravého

životního prostředí v územním obvodu obce, pokud není svěřena

jiným orgánům jako výkon státní správy. Vyhláška není ani

v rozporu s vyhláškou č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na

pozemních komunikacích, neboť byla vydána ve spolupráci

s dopravním inspektorem Policie ČR. Problém, který vyhláška řeší,

tj. především zklidnění dopravy v centru města v jeho historickém

jádru, zlepšující nejen kvalitu ovzduší, ale usměrňující počet

vozidel, vjíždějících do zóny s dopravním omezením na odůvodněné

vjezdy, pomocí zpoplatnění ve stanoveném časovém rozmezí, které

vychází z možnosti obcí vybírat poplatky za povolení k vjezdu

podle § 10 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, je

záležitostí týkající se bezprostředně obyvatel města. V tomto

směru považuje město Kutná Hora vydání obecně závazné vyhlášky, ať

je již nazvána "o dopravě", či jinak, za přímou nutnost už proto,

že místní komunikační systém, který přímo navozuje zkrácený

průjezd městem přes historické centrum, potřebuje usměrnění počtu

vjezdů úpravou vjezdů ve stanoveném časovém rozmezí zpoplatněním

a zároveň s tím i posílení možnosti kontroly zpřehledněním

vjíždějících motorových vozidel.

Předložený návrh posoudil soudce zpravodaj podle ustanovení

čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR. V čl. 79 odst. 2 Ústavy ČR je

uvedeno, že orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích

zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.

V čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR je upraveno právo zastupitelstva

v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky.

Pokud jde o napadenou obecně závaznou vyhlášku města Kutné

Hory č. 10/94 ze dne 1. 7. 1994, o dopravě ve městě, bylo

zjištěno, že nevyhovuje výše uvedeným ustanovením Ústavy ČR,

protože ani citovaný zákon o obcích v platném znění, ani zákon

o pozemních komunikacích, neobsahuje odpovídající zmocnění či

oprávnění pro obce k vydání takovéto vyhlášky o dopravě, ať již

v samostatné či přenesené působnosti.

Podrobněji lze k tomuto závěru uvést toto:

Uvození vyhlášky odkazem na ustanovení § 36 odst. 1 písm. f)

a ustanovení § 14 odst. 1 písm. i) zákona o obcích ukazuje na

skutečnost, že vyhláška byla regulérně přijata městským

zastupitelstvem a formálně procesně dosvědčuje, že se jedná

o vyhlášku vědomě, bona fide, přijímanou pro oblast samostatné

působnosti. To ostatně potvrzuje i skutečnost, že vyhlášky obce

v oblasti přenesené působnosti (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, § 24

zákona o obcích) může vydávat toliko obecní (městská) rada,

a nikoliv obecní (městské) zastupitelstvo (ustanovení § 45 písm.

l) zákona o obcích). Pokud by se jednalo o vydání vyhlášky

v oblasti přenesené působnosti, nebyl by předseda okresního úřadu

aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení (srov. § 62 odst.

2 a 3 zákona o obcích).

Samotné uvození vyhlášky odkazem na ustanovení týkající se

samostatné působnosti však nemůže dostačovat, resp. dosvědčovat,

že o oblast samostatné působnosti skutečně jde.

Jistý problém spočívá v tom, že zákon o obcích vymezuje

oblast samostatné působnosti dosti vágně. V § 13 odst. 1 generálně

stanoví, že obec spravuje "své záležitosti" samostatně. V § 14

odst. 1 pak stanoví demonstrativní (včetně vydávání obecně

závazných vyhlášek ve věcech samostatné působnosti), konkrétní

výčet věcí, které spadají do samostatné působnosti, aby v odst.

2 stanovil další úseky této působnosti jen rámcově. V této

souvislosti je však taktéž důležité ustanovení § 13 odst. 2 a §

16 odst. 2 zákona o obcích, ze kterých vyplývá, že obec se při

výkonu samostatné působnosti, resp. při plnění úkolů v této

oblasti, musí řídit zákony a obecně závaznými právními předpisy

vydanými ústředními orgány k jejich provedení. To znamená, že obec

při úvahách o vydání obecně závazné vyhlášky v oblasti samostatné

působnosti nemůže vycházet jen z demonstrativního výčtu v § 14

odst. 1 zákona o obcích (mohou sem patřit ještě další věci)

a z obecného rámce obsaženého v § 14 odst. 2 zákona o obcích.

Oblast vymezená naposledy uvedeným ustanovením je totiž ve

skutečnosti užší, především o úsek, který samo ustanovení

konkrétně charakterizuje: "...s výjimkou těch činností, které jsou

zvláštními zákony svěřeny orgánům jako výkon státní správy." Obec

totiž nemůže právně regulovat úseky, které jsou upraveny dalšími

správními předpisy, ani věci regulované soukromoprávně (např.

občanským zákoníkem). Vždy musí zkoumat, zda daná oblast již není,

třeba i částečně, upravena jakýmikoliv právními předpisy vyšší

právní síly.

Pokud jde o nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 35/1994

Sb. (č. 4 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), ve kterém

Ústavní soud provádí výklad problematiky samostatné působnosti,

resp. § 14 zákona o obcích, a na který se přednosta okresního

úřadu odvolává, je třeba konstatovat, že Ústavní soud se od tohoto

restriktivního výkladu odchýlil ve svém nálezu

Pl. ÚS 18/94

(č.

50 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Odlišná stanoviska

k témuž nálezu nicméně podporují dosavadní výklad.

Obecně je při zkoumání předmětné vyhlášky nutno vzít v úvahu

též existenci čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod

(a rovněž čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR), ze kterého vyplývá, že obecně

závazná vyhláška, byť i vydávaná v samostatné působnosti obce,

může ukládat povinnosti v dané oblasti jen tehdy, jestliže

povinnost lze dovodit již z dikce zákona, resp. z rámce zákonného

zmocnění (srov. např. č. 14 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního

soudu).

Napadená vyhláška se zabývá problematikou "dopravy" na území

města Kutná Hora. Upravuje právní režim zón, parkovišť, stání

vozidel, manipulaci s vraky a nepojízdnými vozidly a jejich

odtahování a také kontrolu a postih porušování povinností

stanovených vyhláškou. Samostatná působnost obce vymezená § 14

zákona o obcích - i přes zmíněnou problematičnost jejího výkladu

- nevybavuje obec právem regulovat režim "dopravy" (ve skutečnosti

jde o problematiku silničního provozu). Zajišťování bezpečnosti

a plynulosti silničního provozu je výkonem státní správy a podle

ustanovení § 12 písm. a) zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České

republiky, ve znění pozdějších předpisů, přísluší ministerstvu

vnitra, resp. Policii České republiky, která je ministerstvu

vnitra podřízena (srov. § 2 odst. 1 písm. i), § 3 odst. 1, § 22

zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Tato

problematika je pak podrobněji upravena vyhláškou č. 99/1989 Sb.,

o pravidlech provozu na pozemních komunikacích (pravidla

silničního provozu), ve znění pozdějších předpisů. Napadená obecně

závazná vyhláška je kromě nadbytečných "opakování" či nepřesného

parafrázování vyhlášky č. 99/1989 Sb. i v rozporu s ustanoveními

tohoto předpisu (srov. např. čl. 4 a § 23 an. citované vyhlášky,

čl. 8 a § 37 citované vyhlášky). To by samo mohlo vést ke zrušení

obecně závazné vyhlášky.

Pro úplnost je třeba dodat, že obcím podle § 3 odst. 6 zákona

č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších

předpisů, přísluší výkon státní správy (nikoliv samosprávy) ve

věcech týkajících se místních a účelových komunikací. I z těchto

důvodů zákon zmocňuje obce k vydání vyhlášky k zabezpečení

sjízdnosti a schůdnosti komunikací (§ 9 odst. 3 citovaného zákona)

a k eventuálnímu vydání vyhlášky vymezující úseky místních

komunikací určené pro nákladní automobily čekající na celní

odbavení (§ 24 odst. 2 citovaného zákona). Přestože se také týkají

silničního provozu, obsahové vymezení těchto vyhlášek je

speciální, užší - napadená vyhláška řeší jiné otázky - a především

by se jednalo o předpisy vydávané orgánem obce (radou) v oblasti

přenesené působnosti (výkonu státní správy).

Z výše uvedených důvodů bylo návrhu přednosty Okresního úřadu

Kutná Hora v plném rozsahu vyhověno a obecně závazná vyhláška

města Kutné Hory č. 10/94, ze dne 1. 7. 1994, byla pro rozpor se

zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích, v jeho platném znění, zrušena.

Ústavní soud požádal přednostu Okresního úřadu v Kutné Hoře,

jakož i Městské zastupitelstvo města Kutná Hora, ve smyslu § 44

odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o písemný souhlas, aby Ústavní

soud mohl o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky rozhodnout

bez ústního jednání, protože se nedalo očekávat další objasnění

věci. Oba účastníci s tím vyslovili svůj písemný souhlas, a to

přednosta Okresního úřadu v Kutné Hoře dopisem ze dne 8. 9. 1995

a Městské zastupitelstvo - Město Kutná Hora dopisem ze dne 14. 9.

1995.

P o u č e n í :

Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky

se nelze odvolat.

V Brně dne 8. listopadu 1995