I.ÚS 145/94 · Ústavní soud České republiky

Zásada nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá

Ústavní soud České republiky

rozhodl ve věci ústavní

stížnosti ing. R. F. proti postupu Ministerstva životního

prostředí ČR, odboru ochrany přírody, při aplikaci Úmluvy

o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů

a rostlin ze dne 3. března 1973, t a k t o :

1. Vyslovuje se, že zásahem orgánu veřejné moci - Ministerstva

životního prostředí ČR, který spočívá ve vyžadování a používání

čestného prohlášení k žádostem o povolení dovozu ohrožených

živočichů při realizaci Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými

druhy volně žijících živočichů a rostlin ze dne 3. března 1973

a při aplikaci zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody

a krajiny, bylo porušeno základní lidské právo stěžovatele uvedené

v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož

nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

2. Ústavní soud z a k a z u j e Ministerstvu životního prostředí

ČR, aby pokračovalo v tomto porušování čl. 2 odst. 3 Listiny

základních práv a svobod způsobem, uvedeným v odst. 1 výroku

tohoto nálezu.

O d ů v o d n ě n í

Svou ústavní stížností ze dne 26. 9. 1994, doplněnou podáním

ze dne 9. 12. 1994, se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud zakázal

Ministerstvu životního prostředí ČR, aby svým postupem při

realizaci mezinárodní Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými

druhy volně žijících živočichů a rostlin ze dne 3. března 1973 (č.

572/1992 Sb.), označované jako CITES, zasahovalo jako orgán

veřejné moci do jeho ústavou chráněných práv. Tento postup spočívá

ve vydání textu čestného prohlášení, žádosti o povolení CITES

a registrační karty chovatele, pěstitele a žadatele o povolení

a vyžadování toho, aby stěžovatel podle těchto podkladů něco konal

nebo na jejich základě něco strpěl a v důsledku toho jsou

porušována práva stěžovatele, zaručená čl. 2 odst. 3, čl. 12 a čl.

10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Současně namítá, že

doporučení, vydávaná konferencemi smluvních stran Úmluvy CITES,

nejsou pro občany České republiky závazná a Ministerstvo životního

prostředí ČR není na jejich základě oprávněno vydávat správní

akty.

Své zdůvodnění soustřeďuje stěžovatel zejména do těchto bodů,

které se týkají především obsahu čestného prohlášení, které

Ministerstvo životního prostředí vyžaduje jako přílohu k žádosti

o povolení dovozu ohrožených živočichů, uvedených v Úmluvě CITES,

podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody

a krajiny:

1. V čestném prohlášení se ukládá pod písmenem g) povinnost vést

písemné záznamy o svém chovu s rodokmenem všech chovaných

jedinců a jejich osudu (narození, úhyn, přenechání jiné osobě

jmenovitě uvedené), který se předkládá na požádání orgánu na

ochranu přírody podle § 54 zákona o ochraně přírody. Zákon ČNR

o ochraně přírody a krajiny č. 114/1992 Sb. v § 54 ovšem ukládá

tomu, kdo drží, nabízí k prodeji zvláště chráněné živočichy

a živočichy chráněné podle mezinárodních úmluv, prokázat

povolený způsob jejich nabytí (povoleným dovozem, povoleným

chovem apod.). Neukládá tedy vést písemné záznamy o chovu.

Zákon č. 114/1992 Sb. nabyl účinnosti dnem 1. června 1992.

Nemůže se tedy vztahovat na živočichy, kteří byli nabyti před

účinností tohoto zákona.

2. Pod písmenem h) se ve zmíněném prohlášení ukládá, bude-li to

technicky možné, označit držené živočichy vhodným

nezaměnitelným způsobem. Podle § 5 odst. 6 zákona č. 114/1992

Sb. vývoz a dovoz ohrožených živočichů chráněných mezinárodními

úmluvami, jimiž je Česká republika vázána, povoluje orgán

ochrany přírody. Podle § 74 odst. 1 téhož zákona, orgány

ochrany přírody zajišťují závazky vyplývající z mezinárodních

úmluv. Podle čl. VI. odst. 7 Úmluvy CITES publikované ve Sbírce

zákonů pod č. 572/1992 se ukládá výkonnému orgánu, pokud je to

vhodné a proveditelné, opatřit každý exemplář značkou, která

usnadní jeho identifikaci. Ministerstvo životního prostředí

tedy povinnost, či spíše doporučení dané mezinárodní smlouvou,

tak přenáší na občany, ač jim to zákon neukládá. Obdobná

argumentace platí i u písmene i), kde je povinnost písemně

informovat ministerstvo o stavu chovu, tj. vypracování krátkého

souhrnu ze záznamu podle odst. g).

3. Pod písmenem j) se uvádí, že na žádost Ministerstva životního

prostředí žadatel umožní orgánům ochrany přírody fyzickou

kontrolu všech držených živočichů daného druhu a prostor

s chovem těchto živočichů souvisejících. Zákon č. 114/1992 Sb.

umožňuje v § 62 pouze vstup na pozemky, přičemž vymezuje, že se

tak má stát v nezbytných případech, při plnění úkolů

vyplývajících z tohoto zákona a dalších předpisů na úseku

ochrany přírody a krajiny. Podle čl. 12 Listiny základních práv

a svobod je obydlí občana nedotknutelné. Jiné zásahy do

nedotknutelnosti obydlí, než domovní prohlídka, mohou být

zákonem dovoleny, jen je-li to v demokratické společnosti

nezbytné mj. pro odvrácení závažného ohrožení veřejné

bezpečnosti a pořádku. Pokud je obydlí užíváno pro podnikání

nebo provozování jiné hospodářské činnosti, mohou být takové

zásahy zákonem dovoleny též, je-li to nezbytné pro plnění úkolů

veřejné správy. Navrhovatel je chovatelem neprovozujícím

podnikání nebo jinou hospodářskou činnost a nevidí důvod, proč

by měl umožnit fyzickou kontrolu prostor s chovem chráněných

živočichů souvisejících.

4. Pod písmenem k) se ukládá žadateli předem informovat

ministerstvo, vyvstane-li potřeba přenechat chráněné živočichy

z jeho chovu jiné osobě. Takovou povinnost žádný zákon

chovatelům neukládá.

Ústavní soud přezkoumal předložený návrh ústavní stížnosti,

nezjistil důvody pro její odmítnutí ve smyslu § 43 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a vyzval účastníka řízení,

Ministerstvo životního prostředí se sídlem v Praze, aby se

k podání stěžovatele vyjádřil.

Přípisem náměstka ministra životního prostředí ze dne 28. 2.

1995 obdržel Ústavní soud ČR vyjádření k ústavní stížnosti

stěžovatele. Vyjádření se dotýká především postupu při žádostech

o vývoz a dovoz rostlin a živočichů chráněných Úmluvou CITES

a s tím spojenými formálními náležitostmi. Nezabývá se výslovně

stěžovatelem napadenými body čestného prohlášení a podává jen

bližší osvětlení k aplikaci usnesení konferencí stran Úmluvy

a jejich doporučeními.

Pokud jde o oprávnění Ministerstva životního prostředí při

realizaci Úmluvy CITES, uvádí se ve vyjádření:

"Současně nelze podle našeho názoru opomenout tu skutečnost,

že i když výslovně předpis k realizaci Úmluvy vydán nebyl,

obsahuje současný platný zákon zásadní oprávnění pro orgány

ochrany přírody, tj. v daném případě MŽP ČR, ke stanovení podmínek

pro činnosti, které by mohly způsobit nedovolenou změnu zvláště

chráněných částí přírody, popř. oprávnění k zákazu takovéto

činnosti (§ 66 zákona).

Rovněž připomínáme, že výše uvedené povinnosti nejsou

ukládány jako obecné povinnosti, závazné pro každou fyzickou či

právnickou osobu, nýbrž pouze jako podmínky pro legalizaci

určitých činností, chce-li tyto činnosti, na základě svého zájmu,

určitá fyzická či právnická osoba vykonávat. Ustanovení § 57

zákona pak jednoznačně uvádí, že lze vymezit v bližších ochranných

podmínkách zvláště chráněných druhů rostlin či živočichů činnosti

(a zásahy), které jsou vázány na předchozí souhlas orgánů ochrany

přírody.

Za neopodstatněné považuje ministerstvo názor stěžovatele, že

MŽP svými dopisy, na které si ing. F. stěžuje, porušuje § 18 odst.

1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v platném

znění. Postupem ministerstva není sledován cíl omezení či

vyloučení hospodářské soutěže. Sdělením veterinárních pracovišť,

která jsou v současné době schopna odborně zajistit označení

živočichů mikročipy jednotlivým zájemcům, je současně realizací

práva těchto zájemců na jiné důležité informace, které se vztahují

k výkonu a ochraně přírodního prostředí podle ustanovení § 72

zákona."

Závěrem navrhuje Ministerstvo životního prostředí ČR, aby

návrh stěžovatele byl zamítnut.

Ústavní soud posoudil návrhy stěžovatelem předložené, jakož

i vyjádření účastníka, Ministerstva životního prostředí ČR,

a soustředil se jen na základní námitky stěžovatele, kterými mělo

být zasaženo do jeho ústavně zaručených práv a svobod postupem

Ministerstva životního prostředí ČR. Nezabýval se proto těmi

námitkami, které nebyly dostatečně jednoznačné pro posouzení

správnosti takového postupu, protože neměl v úmyslu prejudikovat

budoucí právní úpravě, která se jeví jako nezbytná.

Ústavní soud považoval za nutné zabývat se především otázkou,

zda byl porušen čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod,

který stanoví, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

Proto se soustředil na znění "čestného prohlášení" v napadených

bodech:

g) "povedu písemné záznamy o svém chovu s rodokmenem všech

chovaných jedinců a jejich osudu (narození, úhyn, přenechání

jiné osobě jmenovitě uvedené), který předložím na požádání

orgánu ochrany přírody podle § 54 zákona o ochraně přírody,

h) bude-li to technicky možné, označím držené živočichy vhodným

nezaměnitelným způsobem, přičemž se budu řídit doporučeními

Ministerstva životního prostředí, a způsob značení bude

součástí záznamů podle odst. g),

i) nejméně jedenkrát ročně budu písemně informovat Ministerstvo

životního prostředí o stavu svého chovu, tj. vypracuji krátký

souhrn ze záznamů podle odst. g),

j) na žádost Ministerstva životního prostředí umožním orgánům

ochrany přírody fyzickou kontrolu všech držených živočichů

daného druhu a prostor s chovem těchto živočichů souvisejících,

k) vyvstane-li potřeba přenechat chráněné živočichy z mého chovu

jiné osobě, budu o tom předem informovat Ministerstvo životního

prostředí a budu se řídit jeho doporučeními."

Na základě toho Ústavní soud zjistil, že touto cestou byl

občan nucen činit to, co mu zákon neukládá, byť i to, co mu bylo

ukládáno, bylo skryto za jeho dobrovolné čestné prohlášení.

Dobrovolnost byla ovšem nulová, protože toto čestné prohlášení

bylo nutnou součástí povolení dovozu, a tím i podmínkou kladného

vyřízení žádosti. Vzhledem k tomu Ústavní soud ČR dospěl k závěru,

že bylo zasaženo do práv stěžovatele porušením čl. 2 odst. 3

Listiny základních práv a svobod a toto zjištění považoval za

dostačující pro svůj nález, který se dotýká celého postupu

o povolování vývozu či dovozu ohrožených živočichů při realizaci

Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými druhy živočichů

a rostlin.

Ústavní soud přitom předpokládá, že Ministerstvo životního

prostředí pro realizaci Úmluvy potřebuje nástroje, jak zajistit

její plnění na území České republiky fyzickými či právnickými

osobami. K tomu účelu má Ministerstvo životního prostředí v § 74

odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., resp. v § 50 odst. 5 téhož zákona,

zmocnění vydat obecně závazný předpis, ale i přitom se musí

vystříhat toho, aby nebyla porušena práva občanů zaručená Ústavou

ČR.

Ústavní soud nesouhlasil se stanoviskem Ministerstva

životního prostředí, uvedeným v jeho vyjádření k ústavní

stížnosti, že současný platný zákon obsahuje jen obecně

formulovaná zásadní opatření pro orgány ochrany přírody, včetně

těch, která se týkají realizace Úmluvy. Nekonkretizují dostatečně

povinnosti občanů, jak to vyplývá z čl. 2 odst. 3 Listiny

základních práv a svobod. Pokus nahradit tento nedostatek formou

"Čestného prohlášení", kterou má být jinak zřejmě potřebná právní

úprava nahrazena, jakýmsi dobrovolným prohlášením ze strany občana

(čestně prohlašuji, že budu dodržovat - povedu záznamy - označím),

jehož právní závaznost je pochybná, považuje Ústavní soud,

z hlediska ústavního pořádku České republiky, za ústavně

nekonformní.

P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky

se nelze odvolat. Nálezy Ústavního soudu jsou

závazné pro všechny orgány i osoby.

V Brně dne 19. října 1995