7 Afs 83/2020 · Nejvyšší správní soud

OUTCOME: zrušeno + odmítnuto MATTER: Dotace, rozpočtová pravidla

7 Afs 83/2020 - 29

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Základní škola ŠKOLAMYŠL, se sídlem Hrnčířská 272, Zahájí, Litomyšl, zastoupený JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 5. 2. 2020, č. j. 52 A 61/2019 - 101, takto:

I. V řízení s e p o k r a č u j e .

II. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne

5. 2. 2020, č. j. 52 A 61/2019 - 101, s e z r u š u j e .

III. Žaloba s e o d m í t á .

IV. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I.

[1] Žalobce žádostmi ze dne 2. 1. 2019 a ze dne 3. 1. 2019 požádal žalovaného o poskytnutí dotace a zvýšení dotace na školní rok 2019/2020 dle zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením (dále též „zákon o poskytování dotací soukromým školám“), pro základní školu a školní družinu. Žalovaný v návaznosti na uvedené žádosti vydal dne 12. 2. 2019 sdělení nazvané „rozhodnutí“ č. j. KrÚ 11969/2019, v němž uvedl, že žádostem žalobce o poskytnutí

7 Afs 83/2020

dotace a zvýšení dotace na školní rok 2019/2020 nevyhověl a smlouvu o poskytnutí dotace na tento školní rok se rozhodl s žalobcem neuzavřít. Důvodem bylo to, že žalobce nepředložil v termínu do 15. 10. 2018 informaci o projednání výroční zprávy o činnosti školy za předchozí školní rok ve školské radě. Jestliže se žalobce bránil tím, že školskou radu nezřídil, a tudíž na něj tato povinnost nedopadá, nelze mu přisvědčit; školská rada je povinným orgánem všech základních škol.

[2] Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce odvolání. Rozhodnutím Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále též „MŠMT“) ze dne 9. 4. 2019, č. j. MSMT-10439/2019-3 (dále též „rozhodnutí MŠMT“), bylo odvolání zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.

[3] Žalobce podal žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále též „krajský soud“), kterou se předně domáhal zrušení rozhodnutí MŠMT, event. vyslovení jeho nicotnosti v řízení dle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.,

soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“), a dále se v řízení dle § 82 a násl. s. ř. s. domáhal

ochrany před tvrzeným trvajícím nezákonným zásahem krajského úřadu spočívajícím v neuzavření smlouvy o poskytnutí dotace na školní rok 2019/2020 a smlouvy o zvýšení dotace na tentýž školní rok, a požadoval, aby soud přikázal žalovanému uzavřít se žalobcem tyto smlouvy.

[4] Rozsudkem ze dne 19. 12. 2019, č. j. 52 A 49/ 2019 - 69, krajský soud vyslovil podle § 76 odst. 2 s. ř. s. nicotnost rozhodnutí MŠMT ze dne 9. 4. 2019, č. j. MSMT-10439/2019-3, a nicotnost rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 2. 2019, č. j. KrÚ 11969/2019. Krajský soud dovodil, že obranu proti neuzavření smlouvy o poskytnutí, resp. zvýšení dotace představuje žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 a násl. s. ř. s., neboť úkon, kterým je žadatel vyrozuměn o neuzavření smlouvy, je pouze informativním sdělením, nikoli rozhodnutím (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, č. j. 2 Afs 245/2016 - 43, publ. pod č. 3692/2018 Sb. NSS, Škola U Potůčku, dále též „rozsudek ve věci Škola U Potůčku“).

[5] Usnesením ze dne 4. 6. 2019, č. j. 52 A 49/2019 - 34, vyloučil krajský soud žalobu žalobce v části směřující proti nezákonnému zásahu žalovaného k samostatnému řízení pod sp. zn. 52 A 61/2019, v němž byl vydán nyní přezkoumávaný rozsudek krajského soudu (ze dne 5. 2. 2020, č. j. 52 A 61/2019 - 101). Krajský soud v tomto rozsudku předně konstatoval, že v souladu se závěry rozsudku ve věci Škola U Potůčku přezkoumal neuzavření smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace s žalobcem v režimu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 a násl. s. ř. s. Krajský soud ve shodě s žalovaným dovodil, že na žalobce dopadá povinnost předložení informace o projednání výroční zprávy o činnosti školy ve školské radě obsažená v § 3 odst. 2 písm. d) zákona o poskytování dotací soukromým školám, neboť žalobce má dle § 167 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (dále též „školský zákon“) povinnost školskou radu zřizovat. Není přitom podstatné, že v nynějším případě povinnost zřídit školskou radu neporušil přímo žalobce jako školská právnická osoba, ale jeho zřizovatel. Klíčové je to, že žalobce ve stanovené lhůtě nepředložil informaci o projednání výroční zprávy ve školské radě, pročež se nemůže domáhat poskytnutí, resp. zvýšení dotace. Povinnosti zřídit školskou radu se žalobce

7 Afs 83/2020 - 30 pokračování nemůže zprostit ani tím, že dle vlastních slov účel školské rady fakticky naplňuje. Krajský soud uzavřel, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, a žalobu žalobce na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného zamítl.

II.

[6] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Nezákonnost rozsudku spatřuje v nesprávné interpretaci § 3 odst. 2 písm. d) zákona o poskytování dotací soukromým školám. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že povinnost předložit žalovanému informaci o projednání výroční zprávy školskou radou se vztahuje pouze na subjekty, u kterých je tato rada zřízena. Rozhodný je skutečný stav, nikoli to, zda z jiného zákona (zde školského zákona) vyplývá povinnost školskou radu zřizovat. Žalovanému nepříslušelo zkoumat, zda zřizovatel stěžovatele jednal v souladu se školským zákonem, když školskou radu stěžovatele nezřídil. Výklad žalovaného a krajského soudu, kteří dovozují povinnost stěžovatele přeložit informaci o projednání výroční zprávy o činnosti školy ve školské radě, jde nad rámec zákona. Stěžovatel je přesvědčen, že účel školské rady byl u něj naplňován i bez jejího formálního ustavení. Postihování ryze formálního nedostatku faktickým odejmutím dotace představuje zcela nepřiměřenou tvrdost. Nadto pochybení, kterého se dopustil zřizovatel stěžovatele, může sankcionovat výhradně Česká školní inspekce. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

III.

[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti písemně vyjádřil. Setrval na názoru, že nebyly splněny podmínky pro uzavření příslušných smluv dle zákona o poskytování dotací soukromým školám. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

IV.

[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

[9] K výroku I Nejvyšší správní soud uvádí, že usnesením ze dne 7. 9. 2020, č. j. 7 Afs 83/2020 - 25, přerušil řízení o projednávané kasační stížnosti, neboť rozšířenému senátu zdejšího soudu (dále též „rozšířený senát“) byla k rozhodnutí předložena otázka, zda „představuje informace o důvodech neuzavření smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace podle § 3 odst. 3 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ř. s., nebo jde o zásah přezkoumatelný ve správním soudnictví podle § 82 s. ř. s.?“. O této otázce rozhodl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018 - 85, na základě čehož nyní rozhodující senát rozhodl, že se v řízení pokračuje.

7 Afs 83/2020

[10] Výrok II pak rovněž vychází z označeného rozsudku rozšířeného senátu. Rozšířený senát v něm konstatoval, že smlouvu dle zákona o poskytování dotací soukromým školám lze kvalifikovat jako veřejnoprávní smlouvu subordinační ve smyslu § 161 správního řádu (srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 8. 2012, č. j. Konf 62/2012 - 49, Palais Royal). Subordinační veřejnoprávní smlouva může stát zcela samostatně a jako taková je výsledkem kontraktačního procesu, o němž nelze hovořit jako o správním řízení.

„Ukončení kontraktačního procesu ze strany správního úřadu bude velmi často představovat zásah do veřejných subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby. Typicky půjde o situace popsané v předchozím bodě, ve kterých má adresát veřejné správy při splnění zákonem stanovených podmínek právo na uzavření veřejnoprávní smlouvy o určitém obsahu. Okamžikem ukončení kontraktačního procesu tak správní orgán „rozhoduje“ o tom, že se zájemcem veřejnoprávní smlouva uzavřena nebude. Jak však bylo popsáno, nejde o výsledek správního řízení, ale o výsledek kontraktačního procesu, ve kterém mají obě strany obdobné postavení.

K jeho ukončení dochází buď nalezením vzájemného konsenzu obou smluvních stran, nebo tím, že v jakékoliv fázi kontraktačního procesu není konsenzu dosaženo.“ (viz odst. 77 rozsudku rozšířeného senátu, důraz přidán). Informace o neuzavření smlouvy proto dle rozšířeného senátu není správním rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 a násl. s. ř. s. Pokud jde o možnost přímé soudní ochrany prostřednictvím zásahové žaloby (§ 82 a násl. s. ř. s.), dle rozšířeného senátu by se „soud z velké části dostával do role nalézacího orgánu, což je odůvodněná výjimka ze subsidiarity soudní ochrany.

Již dříve rozšířený senát obecně uvedl, soudní ochrana „nastupuje tehdy a tam, kde ochranné prostředky ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedošlo jejich použitím ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, čj.

1 Afs 58/2017 - 42, č. 3686/2018 Sb. NSS, HOPR TRADE CZ, bod 35).“ (viz odst. 90 rozsudku rozšířeného senátu, důraz přidán).

[11] Rozšířený senát však shledal, že pro posuzovanou situaci efektivní řešení k dispozici je. Tímto je sporné řízení dle § 141 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále též „správní řád“), v němž správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv. Podle rozšířeného senátu je třeba pojem sporu z veřejnoprávní smlouvy vykládat široce. Je nutno pod něj zahrnout i spory z (dosud) neuzavřených veřejnoprávních smluv, tj. i situace, kdy vznikne spor ohledně neuzavření smlouvy o poskytnutí dotace. Sporné řízení je dle rozšířeného senátu „odpovídajícím nástrojem pro řešení sporů vyplývajících z kontraktačního procesu. Respektuje relativní rovnost smluvních stran a dává správnímu orgánu řešícímu spor dostatečně široký výrokový potenciál, který mu umožňuje reagovat na konkrétní situaci, jež může v kontraktačním procesu nastat.“ (viz odst. 87 rozsudku rozšířeného senátu). Současně rozšířený senát dovodil, že daný spor – vzniklý mezi právnickou osobou a krajským úřadem o uzavření smlouvy o poskytnutí dotace podle zákona o poskytování dotací soukromým školám – je příslušné řešit Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy [§ 169 odst. 1 písm. d) správního řádu], kterému náleží působnost v oblasti financování školství. Teprve jeho rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy, který je dotčená právnická osoba oprávněna vyvolat, je rozhodnutím přezkoumatelným v řízení o žalobě proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Afs 38/2013 - 53, Sb. NSS 2984/2014,

7 Afs 83/2020 - 31 pokračování Hluboká nad Vltavou, nebo ze dne 19. 4. 2018, č. j. 10 As 213/2014 - 187, bod 30). Soudní ochrana je tedy i v tomto případě zachována, pouze v souladu se zásadou subsidiarity správního soudnictví nastupuje až poté, co je spor rozhodnut v rámci veřejné správy (viz odst. 91 rozsudku rozšířeného senátu).

[12] Otázka, která byla předmětem posouzení ze strany rozšířeného senátu, je přitom otázkou rozhodnou i pro nynější věc. Stěžovatel v nynější věci brojí proti neuzavření smlouvy o poskytnutí, resp. zvýšení dotace žalobou na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 a násl. s. ř. s. Krajský soud tuto žalobu s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci Škola U Potůčku přijal k věcnému projednání a o žalobě rozhodl tak, že ji zamítl.

[13] Judikaturou rozšířeného senátu je přitom nyní rozhodující senát vázán (§ 17 odst. 1 s ř. s. a contrario, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2010, č. j. 1 As 77/2010 - 95). Není přitom relevantní ani to, že rozsudek rozšířeného senátu byl vydán až po vydání nyní napadeného rozsudku krajského soudu. Správní soudy jsou povinny respektovat rozhodnutí rozšířeného senátu i u neskončených řízení. K tomu viz např. závěr uvedený v usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86: „pokud […] rozšířený senát Nejvyššího správního soudu sjednotí doposud rozdílný přístup senátů zdejšího soudu stejně jako krajských soudů rozhodujících ve věcech správního soudnictví, účinky tohoto rozhodnutí jsou orientovány výlučně do budoucna. […] Soudy rozhodující ve správním soudnictví však mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnutí rozšířeného senátu podle tam zaujatého právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních.“

[14] Aplikací závěrů rozšířeného senátu přitom nelze dospět k jinému výsledku, než že je nutno napadený rozsudek krajského soudu zrušit a stěžovatelovu žalobu odmítnout. V nyní posuzovaném případě stěžovatel využil soudní ochrany předčasně, neboť soudní ochrana má nastoupit až po přezkumu věci ve správním řízení (viz shora rekapitulovaný rozsudek rozšířeného senátu).

[15] Jelikož byla rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 2. 2019, č. j. KrÚ 11969/2019 (o neposkytnutí dotace), a rozhodnutí MŠMT ze dne 9. 4. 2019, č. j. MSMT-10439/2019-3 (o zamítnutí odvolání proti neposkytnutí dotace), rozsudkem ze dne 19. 12. 2019, č. j. 52 A 49/2019 - 69, prohlášena za nicotná (závěry tohoto rozsudku o nicotnosti daných aktů potvrdil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 4. 2022, č. j. 5 Afs 32/2020 - 34, v němž rovněž vyšel z označeného rozsudku rozšířeného senátu), dostala se věc do stavu, kdy žalovaný dosud se stěžovatelem neuzavřel smlouvu o dotaci ani jej nevyrozuměl o tom, z jakých důvodů s ním smlouvu neuzavře. Jestliže žalovaný setrvá na tom, že smlouvu uzavřít nehodlá, pak stěžovatele buď vyrozumí o tom, že s ním smlouvu neuzavře, nebo případně provede konverzi nicotného rozhodnutí podle § 157 správního řádu. V takovém případě bude stěžovatel oprávněn vyvolat spor z veřejnoprávní smlouvy, tj. sporné řízení dle § 141 správního řádu, a to u Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Až výsledné rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy je rozhodnutím, proti němuž se lze bránit u soudu, a to v řízení o žalobě proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. (srov. odst. 91 rozsudku rozšířeného senátu) Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu dodává, že stěžovateli ani v nyní posuzovaném případě „nemůže být

7 Afs 83/2020

při dalším postupu jakkoliv na újmu, že doposud procesně postupoval v návaznosti na postup správních orgánů“ (srov. odst. 116 rozsudku rozšířeného senátu).

[16] Na základě výše uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu, který žalobu věcně projednal, ačkoli k tomu nebyly splněny podmínky řízení, zrušil, a protože už v řízení před krajským soudem byly dány důvody pro odmítnutí žaloby dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., rozhodl zároveň o jejím odmítnutí (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

[17] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně rozhodne o odmítnutí žaloby, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti také o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). V daném případě bylo o náhradě nákladů soudního řízení rozhodnuto podle § 60 odst. 3 s. ř. s. (ve spojení s § 120 s. ř. s.), podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta. Do těchto nákladů řízení patří jak náklady vzniklé v řízení před krajským soudem, tak i náklady, které vznikly v řízení o kasační stížnosti (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98, ze dne 16. 7. 2021, č. j. 7 As 77/2021 - 26, ze dne 30. 9. 2021, č. j. 2 As 121/2020 - 37, ze dne 16. 12. 2021, č. j. 8 Afs 16/2021 - 44, ze dne 24. 2. 2022, č. j. 8 As 19/2020 - 51 atp.). Jak přitom plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne

30. 9. 2021, č. j. 4 Azs 187/2020 - 49, č. 4263/2021 Sb. NSS, zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a současně odmítne žalobu, zaplacený soudní poplatek za žalobu ani za kasační stížnost nevrací. Tak je tomu i v nyní projednávané věci, neboť Nejvyšší správní soud tímto rozsudkem zrušil napadený rozsudek krajského soudu a návrh současně odmítl.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 17. května 2022

JUDr. Tomáš Foltas předseda senátu