8 Azs 295/2020 · Nejvyšší správní soud

OUTCOME: zrušeno a vráceno MATTER: Pobyt cizinců

8 Azs 295/2020-36

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyň: a) nezl. N. N. N., a b) nezl. N. Q. N., obě zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalovanému: Velvyslanectví České republiky v Hanoji, se sídlem 13 Chu Van An, Hanoi, Vietnamská socialistická republika, o žalobě na ochranu před nečinností žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyň proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, čj. 11 A 44/2020-73, takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, čj. 11 A 44/2020-73, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobkyně, sestry, jsou rodinnými příslušnicemi občana Evropské unie. Jejich rodiče žijí v České republice, matka je občankou Vietnamu, otec je občanem Nizozemského království. Kromě žalobkyň mají jejich rodiče i další dvě mladší děti, které žijí v České republice. Rodiče chtěli, aby obě žalobkyně přicestovaly do České republiky na krátkodobé, tzv. schengenské vízum, aby pak na území České republiky mohly podat žádost o přechodný pobyt, a celá rodina se tak mohla v České republice sloučit. Z tohoto důvodu matka přicestovala do Vietnamu a jako zákonná zástupkyně žalobkyň za ně dne

10. 3. 2020 u žalovaného podala žádost o udělení krátkodobého (tzv. schengenského) víza pro rodinného příslušníka občana Evropské unie. Poté se matka žalobkyň kvůli péči o jejich mladší sourozence vrátila do České republiky.

8 Azs 295/2020

[2] O podaných žádostech žalovaný do konce zákonné patnáctidenní lhůty nerozhodl a dne 31. 3. 2020 poslal právnímu zástupci žalobkyň e-mail, podle něhož řízení o žádostech byla v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu zastavena na základě usnesení vlády České republiky ze dne 12. 3. 2020, č. 198, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 71/2020 Sb. (dále „krizové opatření vlády č. 198“). Žalobkyně dne 3. 4. 2020, prostřednictvím zástupce, podaly podle § 80 odst. 3 správního řádu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti k Ministerstvu zahraničních věcí, které však zástupci žalobkyň dne 9. 4. 2020 e-mailem sdělilo, že k zastavení řízení o žádostech došlo přímo na základě krizového opatření vlády č. 198, jež je pro správní orgány závazné, a proto je žádost o opatření proti nečinnosti nedůvodná. Žalobkyně také z procesní opatrnosti, pokud by snad uvedené e-mailové sdělení ze dne 31. 3. 2020 bylo materiálně rozhodnutím, podaly dne 7. 4. 2021 i žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza dle § 180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále „zákon o pobytu cizinců“), které však Ministerstvo zahraničních věcí rozhodnutími ze dne 12. 5. 2021 zamítlo jako nepřípustné dle § 92 odst. 1 správního řádu.

[3] Proti tvrzené nečinnosti žalovaného se žalobkyně bránily žalobou, jíž Městský soud v Praze výše uvedeným rozsudkem zamítl. Za stěžejní městský soud považoval nalézt odpověď na otázku, zda krizové opatření vlády č. 198 mohlo vyvolat účinky spočívající v zastavení řízení.

[4] Městský soud se proto zabýval povahou tohoto krizového opatření a své úvahy uzavřel s tím, že krizová opatření vlády vydaná na základě zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), mají materiálně povahu tzv. jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále „Ústava“). Krizové opatření č. 198 pak městský soud shledal v souladu s vnitrostátním i evropským právem. Pravomoc vlády k vydání krizového opatření č. 198, jímž došlo k zastavení probíhajících individuálních správních řízení jediným společným aktem, městský soud dovodil z čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky („ústavní zákon o bezpečnosti ČR“) a § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona. Na úrovni evropského práva pak městský soud pravomoc vlády dovodil z čl. 6 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 2 odst. 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. 3. 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). Konkrétně městský soud uzavřel, že procesní postup pro rozhodování o žádostech o udělení krátkodobého víza je sice upraven nařízením Evropského parlamentu a rady (ES) č. 810/2009, ze dne 13. 7. 2009, o Kodexu společenství o vízech (vízový kodex). Unijní právo, zde Schengenský hraniční kodex, však zároveň umožňuje členským státům, např. vzhledem k šíření epidemie, vydat opatření pro ochranu veřejného zdraví, kterým zabrání vstupu osob, které by mohly být zdrojem hrozby pro veřejné zdraví, na území Evropské unie.

[5] Krizové opatření vlády č. 198 městský soud tedy neshledal nicotným, neboť toto opatření není individuálním správním aktem, u kterého by bylo možné o nicotnosti uvažovat. Vláda totiž nerozhodla o zastavení jednoho konkrétního řízení (takové usnesení by bylo individuálním správním aktem), ale o zastavení všech řízení o žádostech o krátkodobá víza. Odmítl také námitku žalobkyň, že vláda nemůže „vstupovat“ do probíhajících správních řízení. Tuto pravomocí totiž vláda disponuje. Uzavřel tedy, že

8 Azs 295/2020-37 pokračování žalovaný nečinný nebyl, neboť krizové opatření vlády č. 198 vyvolalo účinky spočívající v zastavení řízení o žádostech o udělení krátkodobých víz.

[6] Městský soud závěrem neshledal důvodnou námitku poukazující na zásah do práva žalobkyň na soukromý a rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále „Úmluva“), neboť jeho porušení z důvodu nevydání víza je možno konstatovat pouze ve zcela výjimečných případech, což žalobkyně v nyní posuzované věci neprokázaly. I kdyby snad o takový případ šlo, shledal městský soud naplnění podmínek pro aplikaci čl. 8 odst. 2 Úmluvy, jež státům umožňuje v souladu se zákonem a v případě nezbytnosti a v zájmu ochrany zdraví omezit právo na soukromý a rodinný život.

II. Kasační stížnost

[7] Žalobkyně (dále „stěžovatelky“) podaly proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[8] Stěžovatelky především namítly, že se městský soud přezkoumatelným způsobem nevypořádal s otázkou, zda bod I/3 krizového opatření vlády č. 198 má povahu právního předpisu nebo individuálního rozhodnutí. Jedná se přitom o otázku rozhodnou pro posouzení, zda k takovému rozhodnutí měla vláda pravomoc a pokud ano, na základě jakého právního předpisu. Po formální stránce vydala vláda v bodě I/3 „rozhodnutí“, neboť vláda jím rozhodla o ukončení konkrétních probíhajících individuálních správních řízení konkrétních žadatelů a chybí tak obecný předmět a třída subjektů jako znaky normativního aktu, což městský soud v bodě 42 svého rozsudku rovněž nesprávně vyhodnotil. Ostatně, za rozhodnutí je tento úkon formálně označen v § 8 krizového zákona a vyplývá i z § 38 téhož zákona. Městský soud proto otázku povahy bodu I/3 nesprávně posoudil, neboť, s odkazem na nález Ústavního soudu z 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, dospěl k závěru, že krizové opatření vlády vydané podle krizového zákona má vždy povahu právního předpisu. Podle stěžovatelek však právní úprava nevylučuje, aby krizová opatření měla i podobu individuálního rozhodnutí, jak se tomu stalo v jejich případě. Ústavní soud totiž rozhodoval o krizových opatřeních, která skutečně naplňovala znaky právního předpisu, nevyloučil však, že mohou mít i povahu individuálních správních rozhodnutí. V důsledku nesprávného závěru o povaze bodu I/3 krizového opatření vlády č. 198 pak městský soud pravomoc vlády k vydání takového aktu posuzoval z hlediska právní úpravy, která není relevantní.

[9] Z aplikační přednosti mezinárodních smluv dle čl. 10 Ústavy dle stěžovatelek plyne, že vláda nebyla oprávněna krizovým opatřením vydaným podle krizového zákona zasahovat do řízení o žádostech stěžovatelek, která jsou vedena podle vízového kodexu. Orgány příslušné k vyřizování žádostí o udělení krátkodobých víz jsou vyjmenovány v čl.

4 vízového kodexu, avšak vlády členských států mezi nimi uvedeny nejsou. Vízový kodex ani nepřipouští ukončení (zastavení) řízení o žádosti o udělení krátkodobého víza krizovým opatření vlády. Rozhodnutí vlády o zastavení řízení o žádostech stěžovatelek uvedené v bodě I/3 je proto nicotné, a proto tato řízení stále běží a žalovaný je nečinný. Městský soud podle stěžovatelek dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že pravomoc vlády k zastavení řízení sice nevyplývá z vízového kodexu, ale vyplývá ze Schengenského

8 Azs 295/2020

hraničního kodexu. Vízový kodex a Schengenský hraniční kodex jsou však dva různé právní předpisy upravující různou problematiku. Vízový kodex komplexně upravuje problematiku vízového řízení, včetně taxativního výčtu orgánů, které řízení vedou a mohou do něj zasahovat. Schengenský hraniční kodex pak upravuje problematiku faktického přeshraničního pohybu osob, nikoli řízení o žádosti o udělení víza. Vláda proto není oprávněná ze Schengenského hraničního kodexu vyvozovat svoji pravomoc zasahovat do individuálních vízových řízení.

[10] Stěžovatelky navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[11] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasačních námitek a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

[13] Stěžovatelky namítaly, že vláda neměla k vydání krizového opatření č. 198 pravomoc, neboť nebyla oprávněna opatřením vydaným podle krizového zákona zasahovat do řízení o žádostech stěžovatelek, která jsou vedena podle vízového kodexu. Proto je opatření nicotné a nemohlo ani vyvolat účinky spočívající v zastavení řízení o jejich žádostech o udělení krátkodobých víz.

[14] Městský soud, v návaznosti na svůj závěr, že krizové opatření vlády č. 198 má povahu tzv. jiného právního předpisu, dospěl k závěru, že vláda na základě Schengenského hraničního kodexu měla pravomoc zastavit uvedená řízení přímo svým krizovým opatřením.

[15] Otázka pravomoci vlády k ingerenci do probíhajících řízení o žádostech o udělení krátkodobého víza a s tím spojená otázka případné nicotnosti takového krizového opatření je dle Nejvyššího správního soudu bezesporu důležitá. Nicméně vést úvahy o pravomoci vlády by dávalo smysl pouze tehdy, pokud by vláda bodem I/3 krizového opatření č. 198 skutečně sama, přímo a bezprostředně, zastavila všechna řízení o žádostech o udělení krátkodobých víz, o kterých dosud (tj. v době od účinnosti krizového opatření) nebylo rozhodnuto. Jinými slovy, pokud by došlo již jen uvedeným bodem I/3 bez dalšího k zastavení uvedených řízení.

[16] Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že tomu tak nebylo. Z formulace bodu I/3, jeho vztahu k ostatním bodům (jazykový a systematický výklad) ani z účelu a smyslu krizového opatření (teleologický výklad) nevyplývá, že vláda sama zastavila všechna uvedená řízení. Naopak, z celkového kontextu krizového opatření vlády plyne, že vláda v bodu I/3 „pouze“ nařídila zastavení všech vymezených řízení a v bodu III/3/a) uložila ministru zahraničních věcí provést toto opatření. Z použité formulace je zjevné, že k zastavení mělo dojít až individuálními správními rozhodnutími.

[17] Takový zprostředkovaný postup zvolil ministr vnitra, resp. ministerstvo vnitra ve vztahu k obdobně formulovanému bodu I/4 téhož krizového opatření, jímž vláda nařídila s účinností od 14. března 2020 přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90

8 Azs 295/2020-38 pokračování dnů podané na zastupitelských úřadech, a v bodě III/1/a) uložila provedení ministru vnitra. Tento výklad potvrdil i Nejvyšší správní soud, přičemž zdůraznil právě to, že provedení daného bodu bylo uloženo gesčnímu ministrovi, a poukázal na rozdíl oproti bodu II krizového opatření, jímž vláda naopak přímo přiznává cizincům časově omezené oprávnění setrvat na území ČR, neboť provedení tohoto ustanovení nikomu již dále neukládá (rozsudky z 22. 7. 2020, čj. 1 Azs 200/2020-31, č. 4086/2020 Sb. NSS, bod 21, a z

18. 8. 2020, čj. 10 Azs 169/2020-39, bod 9).

[18] Pokud by k zastavení (přerušení) vymezených správních řízení mělo dojít přímo krizovým opatřením, neměla vláda užít formulaci „vláda nařizuje … a ukládá provedení …“, ale přímo „vláda zastavuje / přerušuje …“, stejně jako to učinila v bodu II, který formulovala tak, že „vláda stanoví …“. Obdobně lze zmínit jiná krizová opatření, např. z 12. 3. 2020, č. 199, upravující zákaz stravovacích a dalších služeb, vyhlášené pod č. 72/2020 Sb., či z 13. 3. 2020, č. 204, o zákazu návštěv ve vazebních věznicích, věznicích a detenčních ústavech, vyhlášené pod č. 77/2020 Sb. Ustanovením bodu I/3 krizového opatření č. 198 tak nedošlo k zastavení všech řízení o žádostech o krátkodobá víza. Šlo pouze o vytvoření právního základu pro následný postup prostřednictvím individuálních správních aktů (rozhodnutí). Námitka stěžovatelek, že přímo krizovým opatřením vlády nedošlo k zastavení řízení o jejich žádostech, je tak v tomto smyslu důvodná.

[19] Podle Nejvyššího správního soudu nebylo třeba se blíže zabývat pravomocí vlády k vydání krizového opatření, jímž by došlo k přímému zastavení probíhajících individuálních správních řízení, ani s tím související otázkou nicotnosti. Městský soud si tedy neměl položit otázku, zda krizové opatření vlády č. 198 mohlo vyvolat účinky spočívající v zastavení řízení, ale spíše se měl ptát, zda krizové opatření vlády č. 198 účinky spočívající v zastavení řízení skutečně vyvolalo. Městský soud proto pochybil, pokud se nezaměřil na to, zda žalovaný bod I/3 krizového krizové opatření vlády č. 198 správně vyložil a aplikoval. Tím zatížil svůj rozsudek nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

[20] Postup žalovaného byl totiž nesprávný, pokud 31. 3. 2020 stěžovatelky pouhým emailem informoval, že jejich řízení o žádosti byla, v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu, zastavena na základě bodu I/3 krizového opatření vlády č. 198. Toto krizové opatření totiž žalovanému uložilo, aby vydal individuální správní rozhodnutí, jimiž by řízení zastavil. Uvedený e-mail nicméně takovým rozhodnutím není z formálního ani materiálního hlediska. Tento úkon totiž zcela postrádá potřebnou formu, neobsahuje poučení o možnosti podat odvolání (resp. žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza). Nejvyšší správní soud tím nicméně nepředjímá, zda by takové individuální procesní, avšak konečné, rozhodnutí nebylo v rozporu s vnitrostátním či, a to především, unijním právem. Danou otázkou se v této fázi totiž vůbec nemohl zabývat. Nejen proto, že se jí nezabýval městský soud, ale předně z toho důvodu, že nemohla být předmětem řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, a tedy ani řízení o kasační stížnosti proti napadenému rozsudku městského soudu. Podstatou a smyslem řízení o žalobě proti nečinnosti je posoudit to, zda je správní orgán nečinný, a pro tento případ mu uložit vydání rozhodnutí či osvědčení ve stanovené lhůtě. Případné rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení je možné posuzovat až v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., bude-li zahájeno.

8 Azs 295/2020

[21] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že k zastavení řízení o žádostech stěžovatelek dne 12. 3. 2020 nedošlo, neboť bod I/3 krizového opatření vlády č. 198 takové účinky neměl, a žalovaný žádné individuální správní rozhodnutí, jimiž by řízení zastavil, vůbec nevydal. Řízení o žádostech stěžovatelek o udělení krátkodobých víz tak, od podání žádostí dne 10. 3. 2020, stále probíhá.

[22] Za této situace se Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami směřujícími k formě a právní síle krizového opatření vlády č. 198, neboť by z pohledu souzené věci šlo o nadbytečné akademické úvahy.

Závěr a náklady řízení

[23] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.).

[24] Městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto kasačním rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) v dalším řízení posoudí, zda je žalovaný nečinný.

[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně 9. září 2021

Petr Mikeš předseda senátu