5 As 125/2016 · Nejvyšší správní soud

OUTCOME: zamítnuto MATTER: Stavební zákon

5 As 125/2016 - 51

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Viktora Kučery a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupená JUDr. Lucií Mališovou, advokátkou se sídlem Jana Trčky 966, Frýdlant nad Ostravicí, proti žalovaným: 1) Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad Ostravicí a 2) Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 5. 2016, č. j. 22 A 45/2016 - 8, takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovaným s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .

Odůvodnění:

[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta její žaloba ze dne 28. 4. 2016 na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných správních orgánů.

[2] Touto žalobou se stěžovatelka domáhala toho, aby krajský soud „určil, že vydání dvou rozdílných písemností s rozdílnou spisovou značkou žalovanými k jedné žádosti žalobkyně bylo nezákonným zásahem“; konkrétně, že na:

a) „upozornění na neopodstatněnost a neoprávněnost“ ze dne 2. 6. 2014 reagoval žalovaný 1)

- sdělením č. j. MUFO 15447/2014, sp. zn. MUFO_S 2527/2014, ze dne 27. 6. 2014 a

- usnesením č. j. MUFO 18843/2014, sp. zn. MUFO_S 807/2013 ze dne 29. 7. 2014;

b) „žádost o opravu zřejmých nesprávností“ ze dne 14. 2. 2015 reagoval žalovaný 2)

- opravným usnesením č. j. MSK 32039/2015 ze dne 5. 3. 2015 a

- sdělením č. j. MSK 32019/2015 ze dne 5. 3. 2015.

5 As 125/2016

[3] Z obsahu žaloby bylo zřejmé, že obě shora zmíněné iniciační písemnosti stěžovatelky ad a) a b) – tedy jak „upozornění na neopodstatněnost a neoprávněnost“ ze dne 2. 6. 2014, tak „žádost o opravu zřejmých nesprávností“ ze dne 14. 2. 2015 se shodně týkaly různých fází územního řízení o umístění stavby vedeného žalovaným 1) jako stavebním úřadem pod sp. zn. MUFO_S 807/2013. K tomu stěžovatelka současně uvedla, že jako účastník uvedeného územního řízení podala dne 22. 12. 2015 Ministerstvu pro místní rozvoj žádost o provedení přezkumného řízení podle § 94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, v níž poukázala mj. na vadu řízení spočívající právě ve vedení řízení pod více spisovými značkami.

[4] V souvislosti s žádostí o provedení přezkumného řízení stěžovatelka obdržela sdělení žalovaného 2) ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, v němž však k předmětné vadě řízení nebyla žádná zmínka. K uvedenému sdělení žalovaného stěžovatelka zaslala své námitky a připomínky ze dne

7. 3. 2016, k nimž se žalovaný 2) vyjádřil ve svém sdělení ze dne 18. 4. 2016, č. j. MSK 36312/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol. Ani v tomto sdělení se dle stěžovatelky žalovaný 2) s vytýkanou vadou nevypořádal.

[5] Následně stěžovatelka dne 29. 4. 2016 podala k poštovní přepravě žalobu s návrhem, aby krajský soud určil nezákonnost shora vymezeného zásahu žalovaného 1) a žalovaného 2).

[6] Krajský soud žalobu stěžovatelky odmítl jako opožděnou podle § 46 odst. 1 písm.

b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

[7] Krajský soud vyšel z toho, že o existenci všech čtyř písemností vydaných žalovaným 1), resp. žalovaným 2) věděla stěžovatelka nejpozději v prosinci 2015, kdy proti nim brojila v žádosti o provedení přezkumného řízení adresované Ministerstvu pro místní rozvoj. Podle krajského soudu se „od tohoto momentu“ odvíjela dvouměsíční subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby (§ 84 odst. 1 s. ř. s.), a proto je žaloba podaná dne

29. 4. 2016 zjevně opožděná. Současně krajský soud doplnil, že žádost stěžovatelky o provedení přezkumného řízení nelze považovat za prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., který by měl mít vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53.

[8] V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby napadá z důvodu jeho nezákonnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.

[9] Nezákonnost napadeného usnesení stěžovatelka dovozuje z toho, že krajský soud stanovil počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby nekonkrétně („od tohoto momentu“) a hlavně nesprávně. Stěžovatelka se domnívá, že žalobu, kterou podala dne

29. 4. 2016, podala poslední den subjektivní lhůty, tedy včas – a to na základě srovnání své věci s věcí rozhodovanou Nejvyšším správním soudem pod č. j. 7 Aps 2/2011 - 53, na kterou odkazoval krajský soud. Počátek běhu subjektivní lhůty totiž stěžovatelka odvíjí ode dne 29. 2. 2016, kdy jí bylo doručeno sdělení žalovaného 2) ze dne 25. 2. 2016, č. j.

5 As 125/2016 - 52

pokračování

MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, nikoli od podání žádosti o provedené přezkumného řízení z prosince 2015.

[10] Na základě toho stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

[11] Žalovaný 1) sdělil, že se plně ztotožňuje s názorem krajského soud vyjádřeným v jeho usnesení. Žalovaný 2) se k obsahu kasační stížnosti nijak nevyjádřil.

[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné a stěžovatelka je ve smyslu § 105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[13] Jádrem sporu je v podstatě jediná – základní otázka, a sice otázka posouzení zmeškání lhůty pro podání tzv. zásahové žaloby ze strany stěžovatelky. Dle stěžovatelky lhůta zmeškána nebyla, zatímco krajský soud je opačného názoru, a proto podanou žalobu odmítl (bez věcného vyřízení). Vyšel přitom z § 84 odst. 1 s. ř. s., dle kterého platí, že: „[ž]aloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo“ (pozn. podtržení doplněno Nejvyšším správním soudem).

[14] Citované ustanovení normuje lhůtu dvouletou objektivní a lhůtu dvouměsíční subjektivní. A právě posléze zmíněná subjektivní lhůta nebyla podle názoru krajského soudu zachována. S tímto názorem Nejvyšší správní soud souhlasí.

[15] Podstatné pro posouzení, zda lhůta uplynula či nikoli, je stanovení jejího počátku. Ten krajský soud stanovil k okamžiku, kdy v prosinci 2015 podala stěžovatelka žádost o provedení přezkumného řízení. Jakkoli byl v tomto směru krajský soud poněkud nekonkrétní (časově neurčitý), lze z jeho usnesení jasně dovodit, že počátek subjektivní lhůty vztáhl nejpozději ke dni, kdy stěžovatelka podala žádost o provedení přezkumného řízením tj. ke dni 22. 12. 2015. Vzhledem k tomu, že v této žádosti stěžovatelka napadla mj. písemnosti, které poté napadla i v zásahové žalobě, je logické, že se o těchto písemnostech již „dozvěděla“, což je právě okamžik, od něhož se odvíjí dvouměsíční subjektivní lhůta pro podání zásahové žaloby. Počítal-li proto krajský soud běh této lhůty od uvedeného dne a žaloba byla podána až dne 29. 4. 2016, byla nepochybně podána opožděně.

[16] Samotná žádost o provedení přezkumného řízení na uvedeném závěru nic nemění, neboť jí nelze považovat za prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., jak správně poznamenal krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53; v něm bylo podrobně argumentováno a výslovně

5 As 125/2016

uvedeno, že: „…nelze považovat podnět k zahájení přezkumného řízení podle ust. § 94 a násl. správního řádu za prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu ust. § 85 s. ř. s., který by měl vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby dle ust. § 84 odst. 1 s. ř. s.“

[17] Od tohoto závěru nemá Nejvyšší správní soud žádný důvod se odchylovat. S ohledem na argumentaci stěžovatelky v kasační stížnosti k tomu pouze poznamenává následující. Nemá-li vliv na počátek běhu subjektivní lhůty podnět či žádost o provedení přezkumného řízení, tím méně mohly mít vliv na počátek této lhůty další písemnosti navazující na tuto žádost – zejména sdělení žalovaného 2) ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, které bylo stěžovatelce doručeno dne 29. 2. 2016. Od tohoto data odvíjet počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby nelze, neboť je nepochybné, že stěžovatelka se o všech úkonech, resp. písemnostech žalovaného 1) a žalovaného 2), v nichž spatřuje nezákonný zásah, dozvěděla dříve. Krajský soud tak neměl pochyb o zmeškání lhůty, a proto zcela v souladu se zákonem žalobu bez dalšího odmítl, aniž by ke každé jednotlivé písemnosti podrobně zjišťoval, kdy se o ní stěžovatelka dozvěděla. Souhrnně přitom vyšel z toho, že nejpozději se o nich musela dozvědět dne

22. 12. 2015, kdy všechny tyto písemnosti učinila předmětem své žádosti o provedení přezkumného řízení, kterou adresovala Ministerstvu pro místní rozvoj.

[18] K tomu Nejvyšší správní soud závěrem konstatuje, že se jednalo o písemnosti vydané v rámci územního řízení vedeného žalovaným 1) jako stavebním úřadem; v případě písemností vydaných právě žalovaným 1) šlo o reakci na podání stěžovatelky poté, co bylo oznámeno pokračování v územním řízení, písemnosti vydané žalovaným 2) pak byly reakcí na podání stěžovatelky upozorňující na zřejmé nesprávnosti v jeho odvolacím rozhodnutí, kterým bylo rozhodnutí o umístění stavby zrušeno a věc vrácena k novému projednání. Jednalo se tedy o jednotlivé procesní úkony správních orgánů v rámci řízení, nicméně prima facie nebylo možno vyloučit, že samy o sobě představují zásah do práv stěžovatelky jako účastníka daného řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, shodně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 As 183/2014 - 55).

[19] Z toho důvodu se krajský soud zabýval přípustností žaloby podle § 85 s. ř. s., avšak otevřeně neuvedl, zda se jedná o žalobu proti neukončenému trvajícímu zásahu nebo proti zásahu, který již byl ukončen. V tomto ohledu – zejména s přihlédnutím k poslednímu judikaturnímu vývoji na poli zásahových žalob (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, a následný nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, kterým byl citovaný rozsudek zrušen) – proto považuje Nejvyšší správní soud za vhodné učinit následující doplnění.

[20] Z objektivních skutečností nastíněných shora je patrné, že předmětem žaloby byl zásah odvozovaný od konkrétních písemností a tudíž ukončený, a to tím spíše, že ukončeno bylo již samotné územní řízení, v souvislosti s nímž byly všechny tyto písemnosti vydány. Jak vyplývá ze sdělení ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, žalovaný 2) tímto stěžovatelku informoval o tom, že Ministerstvo pro místní rozvoj její žádost o provedení přezkumného řízení obdrželo a vyzvalo ho

5 As 125/2016 - 53

pokračování

k předložení správních spisů; současně jí sdělil, že mu Ministerstvo pro místní rozvoj předalo část této žádosti k přímému vyřízení, příp. k dalšímu postupu jako nejblíže nadřízenému správnímu orgánu vůči stavebnímu úřadu. Ve zbytku pak provedl žalovaný 2) stručnou rekapitulaci a analýzu územního řízení, z níž mj. vyplynulo, že žalovaný 1) územní řízení (z důvodu zpětvzetí žádosti) zastavil usnesením ze dne 29. 5. 2015, č. j. MUFO 16257/2015, sp. zn. MUFO_S 807/2013. Odvolání stěžovatelky žalovaný 2) zamítl a citované usnesení o zastavení řízení potvrdil rozhodnutím ze dne 25. 9. 2015, č. j. MSK 99989/2015, sp. zn. ÚPS/21892/2015/Jur, které nabylo právní moci dne 5. 10. 2015.

[21] Stručně shrnuto – územní řízení, v němž oba žalované správní orgány činily kroky, v nichž stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah, bylo ukončeno. Nemohlo se tak jednat o tzv. trvající zásah, kdy by byla lhůta pro podání žaloby zachována a kdy by bylo odmítnutí žaloby pro opožděnost nezákonné.

[22] S ohledem na vše shora uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal napadené usnesení krajského soudu nezákonným, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §

60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaným správním orgánům, kterým by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jim podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e n í opravný prostředek přípustný.

V Brně dne 31. července 2018

JUDr. Lenka Matyášová předsedkyně senátu