1 As 279/2016 · Nejvyšší správní soud

OUTCOME: zrušeno a vráceno MATTER: Ochrana hospodářské soutěže a veřejné zakázky

1 As 279/2016 - 47

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Západočeská univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, zastoupena JUDr. Danielem Volopichem, advokátem se sídlem Vlastina 23, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, o žalobě proti Vyřízení námitky k Formuláři F 1 – vyúčtování žádosti o ex-ante platbu na projekt a žádost o ex-ante platbu k projektu reg. č. CZ.1.05/2.1.00/03.0093 ze dne 24. 8. 2015 ředitele odboru koordinace a řízení operačních programů ze dne 9. 10. 2015, č. j. MŠMT- 34654/2015-1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2016, č. j. 5 A 212/2015 – 70, takto:

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2016, č. j. 5 A 212/2015 – 70, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Dne 31. 1. 2011 vydal žalovaný v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace rozhodnutí č. 0093/03/01 o poskytnutí dotace žalobkyni za účelem realizace projektu Regionální technologický institut – RTI, CZ.1.05/2.1.00/03.0093. V návaznosti na poskytnutí dotace vyhlásila žalobkyně veřejnou zakázku nazvanou „Zařízení na ohýbání a ohraňování přesných plechových polotovarů (III)“. V rámci kontroly této veřejné zakázky žalovaný zjistil, že žalobkyně při jejím zadávání nedodržela postup stanovený v § 60 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), neboť nevyloučila vybraného uchazeče Bystronic Czech Republic s. r. o., který nedoložil podklady k prokázání základních kvalifikačních předpokladů ve

1 As 279/2016

vztahu ke statutárnímu orgánu. Toto porušení žalovaný specifikoval v Oznámení o podezření na porušení rozpočtové kázně č. j. MŠMT-25486/2015-1 ze dne 17. 7. 2015. Následně ve Formuláři F1 - Vyúčtování žádosti o ex-ante platbu na projekt a žádost o exante platbu k projektu reg. č. CZ.1.05/2.1.00/03.0093, ze dne 24. 8. 2015, číslo žádosti o platbu 18 (dále jen „Formulář F1“) oznámil žalobkyni nevyplacení části dotace odpovídající 10 % částky použité na financování uvedené veřejné zakázky. Žalobkyně podala proti Formuláři F1 v souladu s přílohou č. 30 příručky žalovaného pro žadatele a příjemce dotace námitky, které žalovaný v záhlaví označeným aktem zamítl.

[2] Žalobkyně se žalobou u městského soudu domáhala přezkumu uvedeného aktu žalovaného s tím, že se jedná o rozhodnutí, kterým byla zkrácena na svých právech. Napadené rozhodnutí bylo dle jejího názoru nezákonné pro svévoli a zneužití správního uvážení žalovaným.

[3] Městský soud žalobu výše specifikovaným usnesením dle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), odmítl jako nepřípustnou, neboť napadené vyřízení námitky k Formuláři F1 není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a nepodléhá tak soudnímu přezkumu. Tento správní akt není výsledkem formalizovaného průběhu správního řízení, jeho vyhotovení a průběh se řídí pouze nezávaznou metodikou žalovaného. Vyřízení námitek k Formuláři F1 ani Formulář F1 neukládají žalobkyni povinnost vrátit část dotace a nevytváří ani překážku vyplacení dotace nebo její části. Jednalo se o pouhé vyrozumění o tom, že z pohledu žalovaného došlo k porušení podmínek poskytnutí dotace, které samo o sobě není způsobilé zasáhnout do sféry žalobkyně. Žalobkyni tak tímto aktem nevznikla, nebyla změněna ani zrušena práva nebo povinnosti, stejně tak jím práva nebo povinnosti nebyla závazně určena.

[4] Podle městského soudu by se žalobkyně prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. mohla bránit až proti následnému rozhodnutí příslušného finančního úřadu, kterým by byl stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých zákonů (rozpočtová pravidla). Vyřízení námitek k Formuláři F1 nepředstavuje postup podle § 14e tohoto zákona, jelikož námitky nesměřují proti opatření žalovaného, na základě kterého nebyla vyplacena dotace nebo její část. Nemožnost tohoto postupu vyplývá přímo ze správního spisu – z Oznámení o podezření na porušení rozpočtové kázně ze dne 17. 7. 2015 a také ze samotné podstaty vyplácení dotace ex ante, kdy příjemce dotace obdrží finanční prostředky předem, aniž by dokládal jakoukoliv činnost v projektu. Až následně, tedy po provedení konkrétní ekonomické činnosti jsou finanční prostředky poskytovatelem dotace vyúčtovány.

II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[5] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a vrátil věc městskému soudu k novému projednání a rozhodnutí.

[6] Stěžovatelka zdůraznila, že vyřízení námitky i Formulář F1 ji zkrátily na jejích právech. Městský soud nesprávně pochopil tzv. ex ante financování předmětného projektu, pokračování 1 As 279/2016 - 48

které v praxi znamená, že pouhá část finančních prostředků je příjemci dotace zasílána na hrazení výdajů budoucích fází projektu (tj. obdoba zálohy). Po realizaci určité části (fáze) projektu dochází k vyúčtování realizované fáze projektu formou formuláře F1, který také uvádí přehled nových zasílaných ex ante plateb na budoucí další fáze projektu (tj. další zálohy). V daném případě tak bylo stěžovatelce v rámci Formuláře F1 nejen provedeno vyúčtování první fáze projektu dotčené spornou veřejnou zakázkou, ale také jí byla pokrácena část finančních prostředků, kterou měla obdržet v další fázi projektu, o 10 % z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně za pochybení ve veřejné zakázce. Totožný proces proběhl i následně při vyúčtování nákladů další fáze projektu. V následující žádosti o ex ante platbu (na další již nesouvisející veřejné zakázky) byla záloha/platba ponížena opět o 10 % ze zbývající části kupní ceny dotčené veřejné zakázky. Celkově tak stěžovatelka neobdržela 10 % z celkové financované částky veřejné zakázky, tj. 787.700 Kč.

[7] Z uvedeného podle stěžovatelky vyplývá, že Formulář F1 není pouhou informativní zprávou o vyúčtování, nýbrž se jedná o rozhodnutí, že stěžovatelce jako příjemci dotace není část finančních prostředků vyplacena. Pokud tedy došlo k nevyplacení celkové výše přiznané dotace, lze takovéto jednání žalovaného vydávané dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech nepochybně pokládat za rozhodnutí správního orgánu. Neposkytnutí dotace přitom zmařilo naplánovaný a dotací podporovaný záměr, neboť stěžovatelce na realizaci projektu chybí částka, o níž žalovaný dotaci pokrátil. Stěžovatelka tak musela chybějící část kupní ceny za dodávku zařízení kupovaného v rámci předmětné veřejné zakázky uhradit z vlastních prostředků, čímž byla ve výsledku ohrožena její vlastní existence.

[8] Podle stěžovatelky nemůže být ze soudního přezkumu vyloučeno rozhodnutí, kterým správní orgán zasáhl do základních práv a svobod stěžovatelky tím, že jí nevyplatil celkovou výši dotace, na níž měla nárok dle rozhodnutí o poskytnutí dotace. Stěžovatelka nemůže s chybějícími finančními prostředky disponovat a vzhledem k odmítnutí žaloby soudem ani nemůže v řádném řízení prokázat, že své povinnosti pro poskytnutí dotace řádně splnila. Došlo tak k porušení legitimního očekávání stěžovatelky, že dotace bude poskytnuta v plné výši. Jedná se taktéž o bezprostřední zásah do jejích majetkových práv.

[9] Stěžovatelka upozornila na judikaturu soudů, podle které je úkon správního orgánu rozhodnutím v materiálním smyslu, pokud má dopad do právní sféry, resp. veřejných subjektivních práv fyzické či právnické osoby (viz např. usnesení NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, nález ÚS ze dne 21. 2. 2012, sp. zn. ÚS 145/09). V rozsudku ze dne

30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že opatření o krácení dotace je aktem ve věci samé a nikoliv např. podkladovým rozhodnutím, jehož správnost by bylo možné posoudit v budoucnu. Stěžovatelka zejména odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, podle kterého je pozastavení výplaty části dotace podle § 14e rozpočtových pravidel zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, a proto jeho soudní přezkum nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit.

1 As 279/2016

[10] Není také jisté, kdy a zda vůbec příslušný finanční úřad zahájí řízení o odvodu. Ze závěru městského soudu by pak vyplývalo, že proti rozhodnutí o nevyplacení části dotace se nelze jakkoliv bránit.

[11] Ve své kasační stížnosti stěžovatelka dále brojila proti závěrům žalovaného týkajícím se porušení zákona o veřejných zakázkách a uložení sankce za toto pochybení.

[12] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti toliko uvedl, že městský soud žalobu po právu odmítl.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.

[14] Kasační stížnost je důvodná.

[15] Stěžovatelka ve své kasační stížnosti odkázala na důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a

e) s. ř. s. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu ovšem plyne, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 – 128, Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že „[n]ezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu může obecně spočívat v nesprávném posouzení právní otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá), nebo v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových (např. odmítne-li podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistí), popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí návrhu a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky.“

[16] Městský soud v napadeném usnesení vyslovil právní názor, že akt žalovaného „vyřízení námitky k Formuláři F1“ není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a není proto přezkoumatelný ve správním soudnictví. Stěžovatelka považuje tento názor za nezákonný a argumentuje tím, že v důsledku Formuláře F1 a vyřízení námitky k Formuláři F1 došlo k zásahu do jejích práv, proti kterému se nelze bránit jinak než správní žalobou.

[17] Pod termínem rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky obsažené v § 65 odst. 1 s. ř. s. je nutno chápat takové úkony správních orgánů, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná subjektivní práva nebo povinnosti. Soudnímu přezkumu tedy nepodléhají veškerá rozhodnutí (úkony správních orgánů), ale v zásadě jen ta, která zasahují do subjektivních práv fyzických nebo právnických osob a je tak možno je považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu.

[18] Pro posouzení věci bylo nejprve nezbytné vyjasnit povahu Formuláře F1, ve kterém bylo stěžovatelce oznámeno snížení dotace z důvodu porušení rozpočtové kázně (viz část pokračování 1 As 279/2016 - 49

F, bod 9 formuláře F1), resp. jeho faktické důsledky pro stěžovatelku. Pokud by jeho prostřednictvím skutečně došlo k nevyplacení části dotace, bylo by třeba tento akt materiálně považovat za opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, podle kterého „[p]oskytovatel dotace nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se, že její příjemce v souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta [...]“. Je přitom nesporné, že toto opatření podléhá soudnímu přezkumu, jak vyplývá zejména ze stěžovatelkou citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 a také z následné judikatury Nejvyššího správního soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48. Pokud by však v důsledku napadených aktů nedošlo ke změně výše původně přiznaných finančních prostředků a jednalo by se skutečně o pouhou informaci o porušení rozpočtové kázně, jež nemá žádný faktický dopad do sféry stěžovatelky (jak uvádí žalovaný a městský soud), bylo by třeba dospět k závěru, že o rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. nejde.

[19] Před posouzením samotného merita věci se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda je rozhodnutí městského soudu přezkoumatelné, tedy jestli je jeho právní názor dostatečně odůvodněn a podložen odpovídajícími skutkovými zjištěními. Dospěl k závěru, že nikoliv, jak odůvodňuje níže.

[20] Městský soud v napadeném usnesení konstatoval, že vyřízení námitek k Formuláři F1 ani Formulář F1 neukládá stěžovatelce povinnost vrátit část dotace a nevytváří překážku vyplacení dotace nebo její části. Závěr, že se nejednalo o postup dle § 14e rozpočtových pravidel odůvodnil toliko odkazem na správní spis, konkrétně na Oznámení o podezření na porušení rozpočtové kázně ze dne 17. 7. 2015, a dále uvedl, že tato skutečnost vyplývá ze samotné podstaty metody vyplácení dotace „ex-ante“ zakotvené v čl.

VII. písm. a) rozhodnutí o poskytnutí dotace.

[21] Z tohoto odůvodnění však dle Nejvyššího správního soudu vůbec není zřejmé, z jakých konkrétních skutkových zjištění městský soud dovodil, že nedošlo ke krácení dotace. Jedná se přitom o zásadní otázku pro učinění závěru o odmítnutí žaloby a zároveň o otázku, v níž se tvrzení stěžovatelky a žalovaného značně rozcházejí. Stěžovatelka ve své žalobě tvrdila, že v důsledku Formuláře F1 jí byla odebrána dotace v částce 489.492,54 Kč, a zároveň se podle ní nejednalo o konečnou částku, neboť zbývající část dotace stěžovatelka dosud na žalovaném neuplatnila. Uvedla, že v případě žádosti o doplacení dotace bude i tato zkrácena o 10 % doplatku dotace (viz str. 3 žaloby stěžovatelky ze dne 8. 12. 2015). Na tato konkrétní tvrzení však městský soud reagoval zcela obecně, aniž by se podrobněji zabýval mechanismem vyplácení dotace v rámci předmětného projektu a možností odebrání její části či jejím nevyplacením ze strany žalovaného.

[22] Pokud městský soud odkázal na Oznámení o podezření na porušení rozpočtové kázně ze dne 17. 7. 2015, patrně opíral svůj závěr o rukou vepsané opravy, které učinil pracovník žalovaného D. D. dne 4. 11. 2015, tedy až poté, co byl tento dokument zaslán stěžovateli. Mimo jiné byl v kolonce „Stanovení finančního dopadu porušení rozpočtové kázně“ v bodě 4 Návrh na pozastavení platby/nevyplacení části dotace vy výši – celkem v Kč škrtnut údaj 815.820,89 Kč a dne 4. 11. 2015 opraven na 0,00. Z tohoto dokumentu, resp. z v něm provedených oprav však dle kasačního soudu nelze jednoznačně dovodit, že stěžovatelce byly ve výsledku skutečně vyplaceny finanční prostředky v nesnížené výši.

1 As 279/2016

Odůvodnění napadeného usnesení tak postrádá jakýkoliv odkaz na konkrétní dokumenty obsažené ve správním spise dokumentující průběh příslušných finančních transakcí v rámci projektu. Stejně tak měl městský soud podrobněji vysvětlit, proč podle něj mechanismus vyplácení dotace „ex-ante“ popírá žalobní tvrzení, že stěžovatelce byla na základě formuláře F1 odejmuta část dotace, resp., že jí byl krácen doplatek dotace.

[23] Městský soud tak spíše převzal tvrzení žalovaného uvedené v jeho vyjádření k žalobě, že nemohlo dojít k nevyplacení dotčených finančních prostředků z dotace, neboť tyto již byly vyplaceny (viz str. 5 vyjádření žalovaného ze dne 16. 3. 2016). Tento závěr však soud zcela nedostatečně odůvodnil.

[24] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že napadené usnesení o odmítnutí žaloby trpí nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, a to zejména skutkových, neboť nebylo postaveno najisto, zda stěžovatelce byla vyplacena předmětná dotace v nezkrácené výši, tedy zda žalovaný rozhodl o pozastavení (krácení) dotace, či nikoli. V souladu s výše uvedenou judikaturou tak došlo k naplnění důvodu pro zrušení napadeného rozhodnutí stanoveného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V dalším řízení se bude muset městský soud podrobněji zabývat skutkovými okolnostmi případu, uvést konkrétní podklady, z nichž vycházel při posuzování věci, a pečlivě vysvětlit, zda byla dotace vyplacena ve výši podle rozhodnutí o poskytnutí dotace, či naopak byla platba dotace nějakým způsobem pozastavena či krácena.

[25] V případě, že by městský soud dospěl k posledně uvedenému závěru, bude muset při posouzení stěžovatelčiny žaloby vycházet z již zmíněného usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 54.

[26] Rozšířený senát zde dospěl k několika podstatným závěrům, se kterými jsou právní názory městského soudu v rozporu. V prvé řadě je nutno opětovně zdůraznit, že opatření o nevyplacení dotace nemá charakter předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.; není totiž splněna podmínka předběžnosti, neboť, jak v kasační stížnosti zdůrazňuje též stěžovatelka, případné následné rozhodnutí správce daně o porušení rozpočtové kázně nemusí být vůbec vydáno, a pokud k jeho vydání dojde, nebude zahrnovat otázky, o kterých bylo rozhodnuto zatímně, tedy existenci pochybností vedoucích poskytovatele k pozastavení dotace. Rozhodnutí poskytovatele dotace o pozastavení (krácení) dotace je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované v § 65 odst. 1 s. ř. s. a může být tedy podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

[27] Dále je třeba zmínit, že rozšířený senát též vyslovil požadavky na rozsah odůvodnění rozhodnutí podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel. Obsahem rozhodnutí o nevyplacení dotace či její části by vzhledem k procesní obraně příjemce a následnému soudnímu přezkumu měly vždy být konkrétní skutečnosti, ze kterých poskytovatel dotace dovozuje existenci důvodů, které vedly k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek majících za následek porušení rozpočtové kázně. Předmětem soudního přezkumu je posouzení důvodů, které poskytovatele k takovému postupu vedly. Věcné hodnocení vytýkaného porušení rozpočtové kázně, tedy otázka, zda příjemce dotace skutečně porušil pokračování 1 As 279/2016 - 50

dotační podmínky způsobem majícím za následek porušení rozpočtové kázně, je vyhrazeno až soudnímu přezkumu rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně. [28] V této souvislosti musí mít městský soud na zřeteli též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 – 50, který (s ohledem na závěry vyslovené i ve stěžovatelkou zmiňovaném nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14) dospěl k závěru, že žaloba podaná dle § 65 s. ř. s. musí mířit přímo proti rozhodnutí vydaného dle § 14e rozpočtových pravidel, nikoli až proti rozhodnutí o námitkách. V případě, že by tedy městský soud dospěl v nyní souzené věci k závěru, že zde bylo rozhodnutí ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel, bude na něm, aby stěžovatelku vyzval (§ 37 odst. 5 s. ř. s.) k případnému doplnění či upřesnění jejího žalobního návrhu.

IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti

[29] Na základě uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná. V souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. proto usnesení městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst.

3 s. ř. s.).

[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.)

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 4. května 2017

JUDr. Lenka Kaniová předsedkyně senátu