Educational Loan Forgiveness for Artists Based on Financial Hardship

RVJ / ZWR 2020 35

Bildungswesen

Formation

KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) A1 18 174 vom 8. Februar

2019

Ausbildungsdarlehen und Kunstfreiheit

- Rückzahlungserleichterungen oder der Erlass von Ausbildungsdarlehen können nur

gewährt werden, wenn dies besondere Verhältnisse rechtfertigen (E. 5.1).

- Subventionen sind geldwerte Leistungen, die der Staat aufgrund des kantonalen

öffentlichen Rechts zur Wahrung eines öffentlichen Interesses an Dritte leistet, ohne

Anspruch auf direkte Gegenleistung. Direkte und indirekte Subventionen. Grundsätz-

lich besteht kein Anspruch auf Finanzhilfen (Art. 4 Abs. 1 und 6 Abs. 2 SuG; E. 5.2).

- Als leitendes Prinzip werden die Erlassbewilligungen strikte auf zwei Fälle (Tod und

Invalidität) beschränkt, wobei diesbezüglich bisher eine einheitliche Praxis bestand,

die Gleichbehandlung aller Gesuchstellenden eingehalten wird und die Verwaltung

sich dadurch eine Selbstbindung auferlegt (E: 5.5).

- Kunstfreiheit nach Art. 21 BV: Der Schutzbereich der Kunst umfasst die Künstler und

ihre Werke sowie die Präsentation der Kunst. Die Kunstfreiheit vermittelt keinen ein-

klagbaren Anspruch auf staatliche Leistungen (E. 5.6).

- Als professionelle Kulturschaffende gelten natürliche Personen, die mit ihrer

künstlerischen Tätigkeit mindestens die Hälfte ihres Lebensunterhaltes finanzieren

oder mindestens die Hälfte der Normalarbeitszeit für die künstlerische Tätigkeit

einsetzen (Art. 6 Abs. 2 KVF; E. 5.6.1).

Prêts d’études et liberté de l’art

- Les facilités de remboursement ou la remise des prêts d’études ne peuvent être accor-

dées que si elles sont justifiées par des circonstances particulières (consid. 5.1).

- Les subventions sont des prestations de nature pécuniaire relevant du droit public

cantonal que l'Etat fournit à des tiers dans un but d'intérêt public et sans contre-pres-

tation directe. Subventions directes et indirectes. Il n'existe en principe pas de droit à

l'obtention d'aides financières (art. 4 al. 1 et 6 al. 2 LSub ; consid. 5.2).

- Les remises sont dans la règle strictement limitées à deux cas (décès et invalidité) ;

dans ce domaine, prévaut une pratique uniforme que l'administration s'impose de

suivre, de sorte que l'égalité de traitement de tous les demandeurs est respectée

(consid. 5.5).

- Liberté de l'art selon l'art. 21 Cst. : la sphère de protection de l'art s’étend aux artistes

et à leurs œuvres, ainsi qu’à la présentation de l'art. La liberté artistique ne confère

pas un droit à l’octroi de prestations de l'Etat (consid. 5.6).

- Les acteurs culturels professionnels sont définis comme des personnes physiques qui

tirent la moitié au moins de leur subsistance de leur activité artistique ou y consacrent

la moitié au moins de la durée normale de travail (art. 6 al. 2 OLEC ; consid. 5.6.1).

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Erwägungen

(…)

5. In der Sache macht der Beschwerdeführer geltend, es treffe nicht

zu, dass nur beim Tode oder bei 100prozentiger Invalidität des Darle-

hensnehmers rechtfertigende Umstände für Rückzahlungserleichterun-

gen oder den Erlass des Darlehens bestehen würden. Auch die Pflicht

zur Gewährung der Kunstfreiheit würde dafür sprechen, dass prekäre

finanzielle Verhältnisse rechtfertigende Umstände im Sinne von Art. 13

des alten Gesetzes betreffend die Gewährung von Stipendien und

Ausbildungsdarlehen vom 14. Mai 1986 (GGSA) darstellen würden.

5.1 Gemäss Art. 1 GGSA gewährt der Kanton an die durch die Vorbe-

reitung zur Ausbildung, die Ausbildung selber und die Weiterbildung

verursachten Kosten u. a. Ausbildungsdarlehen, wobei die Finanzie-

rung einer Ausbildung an erster Stelle den Eltern obliegt und subsidiär

den anderen gesetzlichen Verantwortlichen und dem Gesuchsteller sel-

ber (vgl. Art. 1 Abs. 2 GGSA und Art. 3 des Gesetzes über die Ausbil-

dungsbeiträge vom 18. November 2010 [GAB; SGS/VS 416.1]). Dabei

sind die Bestimmungen des Subventionsgesetzes vollumfänglich

anwendbar (Art. 1 Abs. 2 GGSA). Gemäss Art. 12 Abs. 1 GGSA sind

die Ausbildungsdarlehen spätestens innert zehn Jahren nach Beginn

des dritten Jahres, das auf den Studienabschluss folgt, zurückzu-

zahlen. Sie sind nach Beginn der Rückzahlungspflicht zu verzinsen

(Art. 12 Abs. 2 GGSA). Gemäss Art. 13 Abs. 1 GGSA können Rück-

zahlungserleichterungen oder der Erlass von Darlehen gewährt wer-

den, «wenn dies besondere Verhältnisse rechtfertigen».

5.2 Das kantonale Subventionsgesetz vom 13. November 1995 (SuG;

SGS/VS 616.1) gilt grundsätzlich für sämtliche kantonalen Subven-

tionen (Art. 3 SuG) und zielt darauf ab, eine einheitliche Rechtsgrund-

lage zu schaffen, die Subventionen nach gleichen Grundsätzen zu

gewähren und die öffentlichen Gelder wirkungsorientiert und sparsam

zu verwenden (Art. 1 lit. a und b SuG; vgl. Klaus A. Vallender/Peter

Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwor-

tung: Grundzüge des Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwal-

tungsrechts, 4. A., 2006, S. 316 Rz. 79 mit Hinweisen). Gemäss Art. 4

Abs. 1 SuG sind Subventionen geldwerte Leistungen, die der Staat auf-

grund des kantonalen öffentlichen Rechts zur Wahrung eines öffentli-

chen Interesses an Dritte leistet, ohne Anspruch auf direkte Gegen-

leistung.

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Finanzhilfen sind Teil der Leistungsverwaltung, bei welcher der Staat

Unterstützung leistet, ohne dass der Subventionsempfänger aufgrund

eines Rechtssatzes zu einer Verhaltensweise verpflichtet wäre,

während Abgeltungen Teil der Eingriffsverwaltung sind, da sie einen

Ausgleich für einseitig vorgenommene Eingriffe in die Freiheitsrechte

der Bürger bedeuten (vgl. Fabian Möller, Rechtsschutz bei Subventio-

nen: Die Rechtsschutzmöglichkeiten Privater im Subventionsverfahren

des Bundes unter Berücksichtigung der neueren Entwicklungen des

nationalen und internationalen Subventions- und Beihilferechts, Basel

2006, S. 24 ff. mit weiteren Hinweisen). Man unterscheidet zwischen

direkten und indirekten Subventionen. Eine direkte Subvention liegt vor,

wenn das Gemeinwesen eine positive Leistung erbringt. Um eine

indirekte Subvention handelt es sich dagegen, wenn die Vergünstigung

im Verzicht des Gemeinwesens auf eine ihm zustehende Einnahme

besteht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Ver-

waltungsrecht, 7. A., 2016, N. 2526).

Gemäss Art. 6 Abs. 1 SuG besteht ein Rechtsanspruch auf Abgeltungen,

wenn der Gesuchsteller die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt,

während auf Finanzhilfen grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht,

ausser für die in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Fälle (Abs. 2).

5.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Anspruch

auf einen Beitrag zu bejahen, wenn das Recht selber die Bedingungen

umschreibt, unter welchen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es

im Ermessen der gesetzesanwendenden Behörde läge, ob sie einen

Beitrag gewähren will oder nicht (BGE 138 II 191 E. 4.2.4 und 118 V 16

E. 3a mit Hinweisen). Beiträge, deren Ausrichtung im Ermessen der

Behörden liegen, werden in Lehre und Rechtsprechung auch Ermes-

senssubventionen – als Gegenteil zu Anspruchssubventionen –

genannt. Liegt eine Ermessenssubvention vor, besteht kein Anspruch

auf Subventionen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2184/2017

vom 7. Februar 2018 E. 4.3.1; vgl. Barbara Schaerer, Subventionen des

Bundes, 1. A., 1992, S. 173 ff. und 201-202).

5.4 Vorliegend besteht auf die ersuchte Finanzhilfe bzw. den Darlehens-

erlass kein Anspruch (sog. Ermessenssubventionen; vgl. Urteil des Bun-

desverwaltungsgerichts B-5798/2017 vom 24. Oktober 2018 E. 2.3.1). Es

handelt sich somit um Finanzhilfen, deren Zusprache im Ermessen der

Vorinstanz liegt. Der Vorinstanz wird dadurch ein Spielraum für den Ent-

scheid im Einzelfall eingeräumt. Dies bedeutet aber nicht, dass sie in

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ihrer Entscheidung völlig frei ist. Sie hat innerhalb ihres Entscheidungs-

spielraums unter Berücksichtigung der Rechtsgrundsätze der Ermes-

sensausübung die zweckmässigste Lösung zu treffen. Sie ist dabei an

die Verfassung gebunden und hat insbesondere das Rechtsgleichheits-

gebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip zu befolgen. Die öffentlichen

Interessen sind zu wahren und Sinn und Zweck der gesetzlichen

Ordnung zu beachten, namentlich die das betreffende Gebiet beherr-

schenden Rechtsgrundsätze. Der Entscheid darf ferner nicht willkürlich

sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., N. 409). Im

Falle von Ermessenssubventionen erstellen die Departemente bei be-

schränkten finanziellen Mitteln eine Prioritätenordnung, nach der die

Gesuche beurteilt werden. Leitendes Prinzip ist dabei die Gleichbehand-

lung der Gesuchstellenden. Prioritätenordnungen sollen eine einheitli-

che Verwaltungspraxis durch Selbstbindung der Behörde gewährleisten

(vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-2184/ 2017 vom

7. Februar 2018 E. 4.4.2 und C-4473/2012 vom 27. Januar 2014 E. 4.2

f., je mit Hinweisen). Innerhalb des verbleibenden Entscheidungsspiel-

raums hat die Behörde die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beach-

ten und ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben (vgl. Urteil des Bundes-

verwaltungsgerichts B-2221/2016 vom 1. November 2017 E. 3.3, mit

Hinweisen).

5.5 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass der Beschwer-

deführer an die Sektion Ausbildungsbeiträge gelangte mit dem Antrag,

die Konditionen zu besprechen, da ihm die Rückzahlung des Darlehens

«schwer» falle. Nachdem das DBS vom Beschwerdeführer einen

Vorschlag betreffend die Rückzahlungsmodalitäten und die Begrün-

dung dazu verlangte, reichte dieser eine eingehende Begründung ein

und ersuchte um «eine Reduktion des Schuldvolumens oder den

Verzicht auf die fälligen Zinsen während den nächsten fünf Jahren».

Dazu gab die kantonale Kommission für Ausbildungsbeiträge eine

negative Vormeinung ab und der Leiter der Sektion Ausbildungsbei-

träge hielt im Rapport fest, dass die Kommission auf Erlassgesuche nur

im Falle eines Todes oder einer Invalidität von 100 % eintrete. Daraufhin

wies das Departement mit Verfügung das Gesuch des Beschwerde-

führers auf Teilerlass der Schuld oder auf zeitweilige Aussetzung der

Verzinsung ab. Im gleichen Sinne hat auch der Staatsrat entschieden,

wobei er auf den weiten Ermessensspielraum, das Gleichstellungs-

gebot und die konstante Praxis verwies. Hier ist ersichtlich, dass sich

die Vorinstanzen an den Prinzipien der Rechtsprechung orientierten,

wonach als leitendes Prinzip die Erlassbewilligungen strikte auf zwei

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Fälle (Tod und Invalidität) beschränkt werden, diesbezüglich bisher eine

einheitliche Praxis bestand, die Gleichbehandlung aller Gesuchstellen-

den eingehalten wird und die Verwaltung sich dadurch eine Selbstbin-

dung auferlegt (vgl. Urteil des Kantonsgerichts A1 16 92 vom 12. August

2016 E. 1). Dies ist nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer wen-

det dagegen ein, auch prekäre finanzielle Verhältnisse würden rechtfer-

tigende Umstände im Sinne von Art. 13 GGSA darstellen. Durch die

Kunstfreiheit gemäss Art. 21 BV müsse gewährleistet sein, dass die

Künstler Kunst schaffen könnten. Künstler in prekären finanziellen

Verhältnissen könnten durch die Pflicht, ein Darlehen zurückzahlen zu

müssen, in die Lage geraten, aufhören zu müssen, Künstler zu sein. Die

Pflicht zur Gewährung der Kunstfreiheit spreche also dafür, dass pre-

käre finanzielle Verhältnisse als rechtfertigende Umstände zu betrach-

ten seien. Hierzu ist Folgendes auszuführen.

5.6 Gemäss Art. 21 BV ist die Freiheit der Kunst gewährleistet. Der

Schutzbereich der Kunst umfasst die Künstler und ihre Werke sowie die

Präsentation der Kunst (Christoph Meyer/Felix Hafner, in: Bernhard

Ehrenzeller [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler

Kommentar, 3. A., 2014, N. 6 ff. zu Art. 21 BV). Die Kunstfreiheit ist ein

klassisches Abwehrrecht. Sie garantiert das Schaffen von Kunst sowie

das Kunstwerk selber (Werkbereich), aber auch die an die Öffentlichkeit

gerichtete Präsentation und Vermittlung von Kunst (Wirkbereich). Der

Einzelne ist insbesondere im Schaffen, Verbreiten, Fördern, Ausstellen

oder Besitzen von Kunst geschützt (Regina Kiener/Walter Kälin/Judith

Wyttenbach, Grundrechte, 3. A., 2018, S. 289 f.). Von praktischer

Bedeutung der Kunstfreiheit ist neben dem Schutz vor Staatseingriffen

die Bereitschaft der politischen Behörden zur finanziellen Unter-

stützung der Künste (vgl. Art. 69 Abs. 2 BV [Kunstförderung]; hierzu

und nachfolgen Christoph Meyer/Felix Hafner, in: Bernhard Ehrenzeller

[Hrsg.], a.a.O., N. 7 zu Art. 21 BV). Es ist ein Anliegen der staatlichen

Kunst- und Kulturförderung, dass in einem fairen Verfahren über die

Zuteilung der verfügbaren Mittel entschieden und das Diskriminierungs-

verbot beachtet wird. Die Kunstfreiheit vermittelt jedoch nach Lehre und

Rechtsprechung keinen einklagbaren Anspruch auf staatliche Leistun-

gen (vgl. Botschaft Bundesverfassung, BBl 1997 I S. 164; Regina

Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, a.a.O., S. 290).

5.6.1 Auf Bundesebene wurde zur Förderung u. a. der Kunst das Bun-

desgesetz über die Kulturförderung vom 11. Dezember 2009 (KFG;

SR 442.1) erlassen. Gemäss Art. 1 lit. a KFG regelt dieses Gesetz die

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Kulturförderung des Bundes in den Bereichen Bewahrung des kulturellen

Erbes (Ziff. 1), Kunst- und Kulturschaffen einschliesslich Nachwuchs-

förderung (Ziff. 2), Vermittlung von Kunst und Kultur (Ziff. 3), Austausch

zwischen den kulturellen und sprachlichen Gemeinschaften in der

Schweiz (Ziff. 4) und Kulturaustausch mit dem Ausland (Ziff. 5). In

Art. 6 ff. KFG sind die allgemeinen Voraussetzungen aufgelistet, unter

welchen der Bund Kulturförderung betreibt. Die Nachwuchsförderung ist

dann in Art. 4 der Verordnung über die Förderung der Kultur vom

23. November 2011 (KFV; SR 442.11) umschrieben. In Art. 6 KFV ist die

Unterstützung kultureller Organisationen vorgesehen. Als professionelle

Kulturschaffende gelten nach Art. 6 Abs. 2 KFV natürliche Personen, die

mit ihrer künstlerischen Tätigkeit mindestens die Hälfte ihres Lebensun-

terhaltes finanzieren oder mindestens die Hälfte der Normalarbeitszeit für

die künstlerische Tätigkeit einsetzen. Auch hier gilt, dass ein Anspruch

auf Ausrichtung von Bundesbeiträgen nicht besteht (vgl. Rainer J.

Schweizer, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], a.a.O., N. 30 zu Art. 69 BV).

5.6.2 Es ergibt sich, dass der Beschwerdeführer auch aus der Kunst-

freiheit nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Er ist in seinem Werk-

und Wirkbereich nicht eingeschränkt und kann seinem Kunstschaffen

nachgehen. Aus der Kunstfreiheit kann er aber keinen finanziellen

Rechtsanspruch ableiten. Bei der Unterzeichnung der Darlehensver-

träge hat er sich verpflichtet, seine Schuld ab Beginn des dritten Jahres

nach seinem Studienabschluss während den ersten drei Jahren in

Monatsraten von Fr. x und ab dem vierten Jahr in Monatsraten von Fr. y

und innert 10 Jahren zu tilgen. Es ist wohl vorgesehen, dass ein

Studium in aller Regel dazu dient, zu einem späteren Zeitpunkt ein

Einkommen erzielen zu können und es dürfte die Rückzahlung eines

Ausbildungskredites bei planmässigem Verlauf des Studiums regel-

mässig keine Schwierigkeiten bereiten. Das Studium wird kaum je

reiner Selbstzweck sein, sondern weist durchaus einen Konnex zu

einer zukünftigen Erwerbstätigkeit auf. Andernfalls ist die künstlerische

Tätigkeit auf die Hälfte zu reduzieren (vgl. Art. 6 Abs. 2 KFV).