Building Permit Fee Calculation and Equivalence Principle

18 RVJ / ZVR 2013

Bauwesen – KGE A1 11 157 vom 30. Mai 2012

Baubewilligungsgebühr und Äquivalenzprinzip

- Eine als Prozent- oder Promillegebühr ausgestaltete Baubewilligungsabgabe ist nicht

notwendigerweise mit dem Äquivalenzprinzip unvereinbar (E. 4).

Ref. CH: -

Ref. VS: Art. 6 GemG, Art. 105 GemG, Art. 226 SteuerG, Art. 34 BauG, Art. 62 ff. BauV,

Art. 47 VVRG, Art. 78 VVRG

Taxe d’autorisation de construire et principe de l’équivalence

- Une taxe d’autorisation de construire fixée en pour-cent ou en pour-mille n’est pas

nécessairement incompatible avec le principe de l’équivalence (consid. 4).

Réf. CH : -

Réf. VS : art. 6 LCo, art. 105 LCo, art. 226 LF, art. 34 LC, art. 62 ss OC, art. 47 LPJA,

art. 78 LPJA

Erwägungen

(…)

4. Streitig ist vorliegend die Bemessung der seitens der Gemeinde

von der Beschwerdeführerin erhobenen Gebühr für die Behandlung

ihres Baugesuches vom 23. Februar 2010. Die Beschwerdeführerin

macht geltend, die Baubewilligungsgebühr von Fr. 9 428.10 stehe

angesichts der bereits bezahlten Gebühren in keinem vernünftigen

Verhältnis mehr zum Verwaltungsaufwand und verletze das Äquiva-

lenzprinzip.

4.1 Bei Gebühren handelt es sich um Abgaben als Entgelt für eine

bestimmte, von der pflichtigen Person veranlasste Tätigkeit des

Gemeinwesens oder für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung.

Baupolizeigebühren zählen zu den Verwaltungsgebühren, welche

geschuldet sind, wenn jemand durch sein Verhalten eine Amtshand-

lung veranlasst oder verursacht (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/

Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 57

Rz. 20 ff.).

4.1.1 Im Bereich des Abgaberechts ist das Legalitätsprinzip beson-

ders wichtig. Einerseits muss die Ordnung mit genügender Bestimmt-

heit in rechtsatzmässiger Form festgelegt sein (BGE 123 I 248 E. 2).

Anderseits dürfen öffentliche Abgaben - mit Ausnahme von Kanzlei-

gebühren - nur gestützt auf ein Gesetz im formellen Sinn erhoben

werden (BGE 125 I 173 E. 9a und b). Das Gesetz muss dabei mindes-

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tens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe,

deren Bemessung sowie die Ausnahmen von der Abgabepflicht

umschreiben (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

a.a.O., § 59 Rz. 3). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für

gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert. Die Bemessung der

Abgabe darf auf Verordnungsstufe geregelt werden, wenn die Abga-

behöhe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien wie das

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt wird. Diese beiden

Prinzipien übernehmen dann die Schutzfunktion, welche dem formel-

len Gesetz zukommen würde (BGE 130 I 113 E. 2.2 mit Hinweisen).

4.1.2 Das Recht der Gemeinden, für die Baubewilligungen Gebühren

zu verlangen, ergibt sich aus Art. 6 lit. c und Art. 105 des Gemeinde-

gesetzes vom 5. Februar 2004 (GemG; SGS VS 175.1), aus Art. 226

des Steuergesetzes vom 10. März 1976 (SteuerG; SGS VS 642.1),

welcher die Gemeinden nebst den Steuern zur Erhebung von

Gebühren ermächtigt, und aus Art. 34 Abs. 2 lit. g des Baugesetzes

vom 8. Februar 1996 (BauG; SGS VS 705.1) sowie Art. 62 ff. der Bau-

verordnung vom 2. Oktober 1996 (BauV; SGS VS 705.100). Haben

Gemeinden aufgrund des kantonalen Rechts in einem Gebiet die

Kompetenz zu legiferieren oder tun sie dies in ihrem autonomen

Bereich, sind ihre von der kommunalen Legislative beschlossenen

Erlasse einem formellen Gesetz gleichgestellt (BGE 127 I 60 E. 2e).

Das Bestehen einer gesetzlichen Grundlage wird vorliegend zu Recht

nicht bestritten, denn die fragliche Gebühr basiert auf der Gebühren-

ordnung für das Baubewilligungsverfahren und die Baupolizei der

Gemeinde vom 30. Januar 2002 (Gebührenordnung), homologiert

durch den Staatsrat am 6. März 2002. Diese hält den Kreis der Abga-

bepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen

der Abgaben fest, so dass dem Erfordernis der gesetzlichen Grund-

lage entsprochen wird (BGE 123 I 248 E. 2). Weil Baupolizeigebühren

zu den Kausalabgaben zählen, darf deren Bemessung auf Verord-

nungsstufe geregelt werden. Somit ergibt sich, dass für die Auferle-

gung der Verfahrenskosten für die Baubewilligung im Umfang vom

Fr. 9 428.10 (3 ‰ der Bausumme von Fr. 3 142 700.-- gemäss

Baugesuch) eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist

(Ziff. 2.1 [recte: 2.2] der Gebührenordnung).

4.2 Es bleibt zu prüfen, ob die angefochtene, auf einer hinreichenden

gesetzlichen Grundlage beruhende Gebühr auch vor den übrigen, im

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öffentlichen Abgaberecht zu beachtenden Grundsätzen des Äquiva-

lenz- und des Kostendeckungsprinzips stand hält.

4.2.1 Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag

der erhobenen Abgaben die Gesamtkosten des Gemeinwesens für

den betreffenden Verwaltungszweig oder die betreffende Einrichtung

nicht oder höchstens geringfügig übersteigen darf (BGE 132 II 47

E. 4.1, 131 II 735 E. 3.2). Dabei sind zum Gesamtaufwand nicht nur

die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges, son-

dern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reser-

ven hinzuzurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa).

4.2.2 Das Äquivalenzprinzip bestimmt, dass eine Gebühr zum objek-

tiven Wert der Leistung nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis

stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Es stellt

die "gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeits-

grundsatzes" dar (BGE 126 I 180 E. 3a/bb). Der Wert der staatlichen

Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie der pflich-

tigen Person bringt oder nach dem Kostenaufwand für die konkrete

Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betref-

fenden Verwaltungszweiges. Es ist nicht notwendig, dass die Gebüh-

ren in jedem Einzelfall exakt dem Verwaltungsaufwand entsprechen.

Deshalb widersprechen schematische, auf Wahrscheinlichkeit und

Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe dem Äquivalenz-

prinzip grundsätzlich nicht. Solche Schematisierungen sollen indessen

nicht zu sachlich unhaltbaren oder rechtsungleichen Ergebnissen

führen (BGE 130 III 225 E. 2.3). Eine als Prozent- oder Promillege-

bühr ausgestaltete Baubewilligungsabgabe ist nicht notwendigerweise

mit dem Äquivalenzprinzip unvereinbar. Bei der Bemessung von

Verwaltungsgebühren darf innerhalb eines gewissen Rahmens auch

dem wirtschaftlichen Interesse des Pflichtigen Rechnung getragen

werden. Das Äquivalenzprinzip kann jedoch unabhängig vom Vorlie-

gen eines kantonalrechtlichen Herabsetzungstatbestands bei hohen

Bausummen eine Korrektur der Berechnungsweise gebieten (Urteil

des Bundesgerichts 2C_517/2007 vom 15. August 2008 E. 2.4).

4.2.3 Der Staatsrat hält im Entscheid fest, dass die Baubewilligung

vom 22. Dezember 2004 nach einer Verlängerung am 22. Dezember

2008 erloschen und das entsprechende Recht zum Bauen verwirkt

war. Der Bauwillige habe ein neues Baugesuch einreichen müssen,

für welches die Gemeinde das Baubewilligungsverfahren gemäss den

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Vorgaben des kantonalen Rechts neu durchzuführen und das Bau-

gesuch entsprechend der gesetzlichen Pflichten zu überprüfen habe.

Eine Anrechnung der in einem vorangegangenen anderen Baubewilli-

gungsverfahren bezahlten Gebühren sei nicht möglich. Der Verwal-

tungsaufwand falle auch an, wenn nicht gebaut oder das Bauvor-

haben verweigert werde. Die Gemeinde ihrerseits hatte geltend

gemacht, dass es durch die Vergrösserung des Projektes um ein

Geschoss notwendig gewesen sei, die bereits im Baugesuch vom

18. Februar 2004 überprüften Punkte wie Gebäudehöhe, Gebäude-

länge, Grenzabstände, Ausnützungsziffer und Brandschutzbericht neu

zu kontrollieren, da sich diese Vorgaben verändert hätten. Der

Aufwand der Prüfung sei somit genau gleich gewesen wie bei einem

vollständig neuen Dossier. Diese Rechtfertigung ist überzeugend:

Durch die Änderung der Geschosszahl entstand ein neues Bauprojekt

und das Gesuch musste von der Gemeinde nahezu vollständig neu

überprüft werden. Es lag kein gleiches Projekt vor und die

Beschwerdeführerin konnte nicht substantiiert darlegen, welche Prü-

fungen die Gemeinde vom alten Baugesuch übernehmen konnte und

wie sich der Aufwand reduziert hätte. Zudem wurden die raumpla-

nungs- und baurechtlichen Bestimmungen auf kommunaler Ebene

geändert. In Ziff. 2.1 der Gebührenordnung sind alle Leistungen

aufgeführt, welche durch die ordentliche Baubewilligungsgebühr abge-

deckt sind: die Entgegennahme und Erfassung des Baugesuchs oder

des Gesuchs um Vorentscheid, die Vollständigkeitsprüfung (Art. 39

BauV), die Prüfung auf offenkundige materielle Mängel (Art. 40 BauV),

die Publikation im Amtsblatt und im Anschlagkasten der Gemeinde

(Art. 36 ff. BauG), die Einsprachebehandlung (Art. 39 ff. BauG), die

Prüfung und Antragstellung durch das Bauamt und die Baukom-

mission (Art. 41 BauV), den Erlass des Bauentscheids durch den

Gemeinderat (Art. 44 BauV), die Eröffnung des Bauentscheids (Art. 45

BauV), die Verlängerung der Baubewilligung und die Übermittlung der

Bauakten an die kantonalen Behörden. Diese Leistungen musste die

Gemeinde für das neue Baugesuch erbringen und konnte sie nicht

vom alten Dossier übernehmen. Im Rahmen ihres Ermessens hat die

Gemeinde deshalb, gestützt auf Ziff. 2.2 ihrer Gebührenordnung, auf-

grund der Angabe der Bausumme von Fr. 3 142 700.-- im Baugesuch

der Beschwerdeführerin die Pauschalgebühr von Fr. 9 428.10 in

Rechnung gestellt (entsprechend 3 ‰). Dass mit der Berechnung

dieser Bewilligungsgebühr das Äquivalenz- und Kostendeckungs-

prinzip eingehalten sei, hat der Staatsrat bestätigt, da es sich um ein

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vollständig neues Baugesuch handle. Auf die diesbezüglichen Ausfüh-

rungen des Staatsrats kann verwiesen werden. Die Beschwerde-

führerin konnte nicht aufzeigen, welche Handlungen und Aufwen-

dungen die Baubehörde von der alten Baubewilligung übernehmen

konnte.

4.2.4 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sach-

bereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschlies-

send ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Rege-

lung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungs-

freiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann insbe-

sondere einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kanto-

nalen Rechts betreffen (BGE 136 I 395 E. 4.3.5; 119 Ia 214 E. 3b;

Urteile des Bundesgerichts 1C_346/2007 vom 16. Mai 2008 E. 3.3.2;

1P.678/2004 vom 21. Juni 2005 E. 3.2 und E. 4, in: ZBl 107/2006

S. 430). Bei der Baubewilligung kommt der Gemeindebehörde nach

ständiger Rechtsprechung erheblicher Beurteilungsspielraum zu.

Entsprechend verfügt die Gemeinde insoweit über Autonomie (Urteil

des Bundesgerichts 1P.280/2002 vom 28. Oktober 2002 E. 2 und 3.4,

mit Hinweisen). Anders als das Verwaltungsgericht ist der Staatsrat

zwar gemäss Art. 47 VVRG grundsätzlich zur Ermessenskontrolle

befugt, weshalb er neben der Rechtmässigkeit auch die Zweck-

mässigkeit eines kommunalen Entscheids überprüfen kann. Soweit es

jedoch um die Überprüfung einer kommunalen Gebührenfestsetzung

geht, darf der Staatsrat nicht seine eigene Beurteilung an die Stelle

derjenigen der kommunalen Baubehörde setzen, wenn deren

Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sach-

umstände beruht (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog,

Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, Bern 1997, N 9 und 15 zu Art. 80, N 5 zu Art. 103). Das Ver-

waltungsgericht ist seinerseits neben der Überprüfung des Sach-

verhalts auf eine Rechtskontrolle (einschliesslich Ermessensmiss-

brauch, Ermessensüberschreitung und -unterschreitung) beschränkt

(Art. 78 VVRG).

Vorliegend ist aufgrund des Kostendeckungs- und des Äquivalenz-

prinzips sowie aufgrund der präzisen kommunalen Regelung die Fest-

legung der Bemessungsgrundlagen als genügend zu betrachten.

Nach der Gebührenordnung der Gemeinde ist die Bearbeitungsge-

bühr grundsätzlich anhand der Bausumme zu berechnen. Das

Bundesgericht geht davon aus, dass pauschalisierte Baubewilligungs-

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gebühren, welche die Baukosten berücksichtigen, in aller Regel oder

zumindest in einer grossen Anzahl der Fälle zu Gebühren führen, die

ungefähr dem tatsächlichen Aufwand der Bewilligungsbehörden ent-

sprechen, und dass die Beachtung des Äquivalenzprinzips im Einzel-

fall wirksame Schranken zu setzen vermag (vgl. Urteil des Bundes-

gerichts 2P.286/2006 vom 27. Februar 2007 E. 4.4): Die vorinstanz-

liche Beurteilung der Bewilligungsgebühr vermag daher solange vor

der Rechtsordnung standzuhalten, als sich die von der Gemeinde

vorgenommene und vom Staatsrat geschützte Würdigung als offen-

sichtlich vertretbar erweist, nicht rechtsverletzend ist und keine Über-

schreitung oder Missbrauch des Ermessens darstellt. Die Vorinstanz

hat von dem ihr zustehenden Ermessen pflichtgemäss Gebrauch

gemacht und es liegen weder Ermessensüberschreitung noch andere

Rechtsverletzungen vor. Aufgrund des Gesagten ist die Beschwerde

abzuweisen.