Municipality Advertising Placement Refusal Upheld on Aesthetic Grounds

canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 8 mars 1993

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sur le recours interjeté par AWI Publicité Extérieure SA représentée par Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne contre

la décision rendue le 3 juillet 1992 par la Municipalité de Renens, refusant à la recourante l'autorisation nécessaire pour deux emplacements publicitaires à l'avenue Florissant 38 sur un bâtiment propriété de la Migros.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de :

MM. E. Poltier, président Mme L. Bonanomi, assesseur

M. J.-J. Boy de la Tour, assesseur

A vu en fait :

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A. Par demande du

23 juin 1992, AWI Publicité Extérieure SA a déposé une demande d'autorisation pour deux emplacements publicitaires, format R 12, situés sur le bâtiment de la Migros, Av. Florissant 38. Il était joint des photos-montages indiquant les emplacements d'affichage prévus, ainsi que le contrat de bail signé avec la société coopérative Migros Vaud.

Par lettre du 3 juillet 1992, la Direction de police de la Commune de Renens a refusé cette demande, en précisant que la municipalité, dans sa séance du 9 juillet 1990, avait décidé de ne plus autoriser la pose de panneaux publicitaires contre les façades d'immeubles, sauf dans des cas tout à fait exceptionnels, ce principalement pour des raisons d'esthétique. AWI Publicité Extérieure SA a recouru contre cette décision par acte de son conseil adressé le 15 juillet 1992 à l'autorité intimée. Dans son mémoire, déposé le 27 juillet 1992, la recourante conclut avec suite de dépens, principalement à l'annulation de la décision litigieuse et subsidiairement à sa réforme, en ce sens que l'autorisation requise est accordée.

B. Une convention, liant la Société générale d'affichage (ci-après : SGA) et la Commune de Renens, conférait à la première le monopole de l'affichage sur le territoire de cette commune, soit sur le domaine public et sur le domaine privé visible du domaine public. Cette convention, signée le 2 février 1982, est entrée en vigueur le 1er janvier 1983 et était établie pour une durée de dix ans dès cette date; elle n'a pas été renouvelée. La municipalité a mis en soumission publique l'affichage sur le territoire de la commune, par annonce insérée dans la Feuille des avis officiels du 21 juillet 1992; la recourante a déclaré, en date du 10 août 1992, ne pas être intéressée par cette concession. En définitive et après examen des candidatures, la Municipalité de Renens a pris la décision de principe de confier à nouveau à SGA le droit exclusif d'exploiter l'affichage sur son territoire, sur le domaine public et sur le domaine privé communal, à l'exclusion semble-t-il des parcelles privées d'autres propriétaires.

C. Dans le cadre de la procédure, la Municipalité de Renens a dressé un inventaire des emplacements publicitaires sis sur son territoire; elle a produit en particulier un plan où figurent les emplacements existants à proximité immédiate des deux emplacements sur lesquels porte la demande de la recourante. Il en ressort en particulier que le côté droit dans le sens montant de l'avenue de Florissant, certes sis sur le territoire de la Commune de Prilly, est déjà doté de 23 emplacements pour panneaux R 4.

Au demeurant, SGA avait elle-même déposé une demande similaire pour des panneaux publicitaires devant prendre place sur le bâtiment Migros précité; la municipalité, par décision du 27 novembre 1990 l'avait également écartée "pour des raisons d'esthétique et surtout parce que quatre panneaux R 12 plus un autre aux dimensions de 450 cm. x 130 cm., sont déjà installés à proximité immédiate, le long de l'avenue de Florissant". Autrement dit, la municipalité craignait qu'un envahissement de procédés publicitaires ne nuise à l'esthétique de ce secteur.

D. SGA a été interpellée, mais elle a renoncé à participer à la présente procédure.

Au surplus, la recourante a effectué l'avance de frais requise, par Fr. 500.--, dans le délai qui lui était imparti.

Considérant en droit :

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1. La décision litigieuse paraît fondée sur une décision de principe d'empêcher tout procédé publicitaire nouveau sur des façades d'immeubles; il paraît ressortir en outre du dossier que la municipalité est préoccupée également par une prolifération excessive d'emplacements publicitaires dans le secteur proche de l'avenue Florissant. La recourante, pour sa part, estime arbitraire et contraire à la liberté du commerce et de l'industrie un refus de principe; elle fait valoir l'existence de graffitis sur le bâtiment de la Migros pour affirmer que la création de deux nouveaux emplacements publicitaires ne nuirait nullement à l'esthétique du quartier.

S'agissant d'un immeuble appartenant à un propriétaire privé, la question de l'application de la nouvelle convention passée avec SGA ne se pose pas; la décision n'est donc pas motivée par l'existence d'un monopole.

2. a) La loi du

6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (ci-après LPR), entre autres objectifs, vise à éviter que de tels procédés ne nuisent, d'une manière ou d'une autre, au bon aspect de sites, de points de vue, de localités, de quartiers, de voies publiques voire de lacs ou de cours d'eau (art. 1er et 4 LPR). Cet objectif esthétique est d'ailleurs repris, s'agissant de la Commune de Renens, par le règlement communal sur les procédés de réclames, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 juin 1973; ce règlement, qui n'a pas été modifié depuis l'adoption de la loi de 1988 précitée, a conservé sa validité, pour autant bien sûr qu'il soit conforme à la nouvelle législation cantonale.

b) L'art. 17 al. 2 LPR prévoit que les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite. Cette règle coïncide avec celle de l'art. 17 al. 1 ancien LPR. Lors de l'adoption de la nouvelle loi, le projet limitait cette obligation aux communes de plus de 500 habitants, mais le Grand Conseil a préféré l'étendre à toutes les communes dans le souci de garantir la liberté d'expression. Il ressort dès lors des travaux préparatoires que les communes n'ont qu'une obligation limitée à cet égard (créer un ou quelques emplacements), ce dans un souci esthétique; une fois cette obligation remplie, elles pourraient refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (v. BGC aut. 1988, p. 461 s., 477 s. et 503).

En d'autres termes, l'art. 17 al. 1 LPR ne conférerait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation pour emplacement d'affichage; on ne saurait d'ailleurs déduire un tel droit de l'art. 34 du règlement communal. Cette question peut cependant demeurer ouverte, au regard des considérations qui suivent.

c) En effet, il ressort clairement des textes précités que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une telle autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique du quartier concerné. Tel est le cas en l'espèce. Certes, la recourante conteste ce point de vue en faisant valoir les déprédations qui ont touché le bâtiment de la Migros, lesquelles constitueraient à ses yeux une atteinte esthétique qui rendrait désormais toute protection superflue. Cette argumentation tombe toutefois à faux, puisque l'on peut présumer que les graffitis en question subsisteront passagèrement seulement; autrement dit, malgré cela, la municipalité pouvait fort bien, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver l'avenue de Florissant d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires. Au regard des pièces produites, cette préoccupation résiste assurément au grief de l'arbitraire, compte tenu du nombre de panneaux autorisés dans ce secteur, y compris ceux situés sur le territoire de la Commune de Prilly.

d) La recourante invoque encore la liberté du commerce et de l'industrie, dont la décision attaquée constituerait une violation. A cet égard, il faut noter en premier lieu que les règles sur lesquelles s'appuie le refus municipal s'apparentent à des règles d'aménagement du territoire. De telles règles sont généralement considérées comme des restrictions à la garantie de la propriété et, sous cet angle, elles sont sans aucun doute admissibles; de toute façon, la recourante ne peut pas, en l'espèce, se prévaloir d'une violation de la garantie de la propriété. Se pose dès lors la question de savoir si de telles règles peuvent en outre constituer une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie. Dans une jurisprudence antérieure, le Tribunal fédéral se contentait d'examiner quelle était la garantie constitutionnelle principale concernée par la mesure ou la règle litigieuse; et lorsque cette question appelait une réponse claire, il se bornait à examiner si les conditions d'une restriction à cette

garantie étaient remplies, sans examiner en outre ce qu'il en était au regard d'autres libertés constitutionnelles (pour un exemple en matière d'affichage, ATF 99 Ia 42). Et ce n'était qu'en cas de doute qu'il procédait à un examen successif au regard de chacune des libertés constitutionnelles concernées.

Dans la jurisprudence plus récente, le Tribunal fédéral examine tour à tour la restriction litigieuse au regard de chacune des libertés publiques invoquées (v. par exemple ATF 106 Ia 103 et 99 Ia 42; sur ce problème, v. J.-P. Müller, Comm. de la Constitution fédérale, Introduction aux droits fondamentaux, no 189 ss; Reto Venanzoni, Konkurrenz von Grundrechten, RDS 1979 I 267; voir aussi, plus critique sur la seconde partie de la démarche, Fritz Gygi, Wirtschaftsverfassungsrecht, Berne 1981, p. 59 ss; voir enfin Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, II no 2204, qui résumait bien la jurisprudence antérieure, puis III, no 1774 bis). Si l'on suit cette manière de faire, on constatera que les restrictions à la garantie de la propriété ou à la liberté du commerce et de l'industrie sont soumises à des exigences communes (base légale, proportionnalité), ainsi qu'à des conditions qui divergent; s'agissant en particulier de l'intérêt public, des intérêts publics de toute nature sont suceptibles de permettre une limitation à la garantie de la propriété, alors que seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent rendre admissible une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie. Au demeurant, peu importe en l'espèce, dans la mesure où il est généralement admis que des objectifs d'aménagement du territoire et particulièrement d'esthétique peuvent suffire à justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130)).

e) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision attaquée étant maintenue. Un émolument arrêté à Fr. 1'000.-- doit ainsi être mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens; l'émolument précité est partiellement compensé par l'avance de frais requise de Fr. 500.--, le solde devant lui être réclamé ultérieurement. Quant à la Commune de Renens, qui a pris des conclusions en dépens, elle sera déboutée sur ce point, la jurisprudence du Tribunal administratif admettant que les communes de plus de 10'000 habitants, qui disposent d'une infrastructure suffisante, ne peuvent prétendre à l'octroi de dépens.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 mars février 1993/gz

Au nom du Tribunal administratif :

Le président :

E. Poltier

Le présent recours est notifié à :

- la recourante par l'intermédiaire de son avocate, Me Seeger-Tappy, à Lausanne, sous pli recommandé;

- à Me Jean Luthy, avocat à Lausanne, pour la Municipalité de Renens.